基于新版“三線模型”的高校內(nèi)部審計(jì)定位與組織模式研究

鞏鳳

[摘要] 2020年7月，國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）發(fā)布了新版“三線模型”，對組織內(nèi)部審計(jì)工作提出了新要求。本文基于新版“三線模型”要求，結(jié)合高校治理結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)實(shí)際情況，構(gòu)建高校新“三線模型”結(jié)構(gòu)圖，進(jìn)而探討高校內(nèi)部審計(jì)的定位和組織模式，推動(dòng)高校內(nèi)部審計(jì)功能的更好發(fā)揮。

[關(guān)鍵詞]“三線模型”? 內(nèi)部審計(jì)? ?高校

20年7月，國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）對原有

的“三道防線模型”進(jìn)行修訂和升級，出臺了新版“三線模型”。新版“三線模型”更好地結(jié)合了現(xiàn)代企業(yè)治理和風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)際變化，立足點(diǎn)不僅僅局限于風(fēng)險(xiǎn)防范，而是從組織整體的“價(jià)值網(wǎng)”角度出發(fā)，攻守兼?zhèn)?，?qiáng)調(diào)管理層和內(nèi)部審計(jì)之間的溝通協(xié)作。新版“三線模型”以企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和管理體系為主進(jìn)行闡述，各行業(yè)、各單位還需根據(jù)自身的特點(diǎn)，靈活調(diào)整運(yùn)用。高校作為一個(gè)特殊組織，與企業(yè)管理模式差別較大，具有自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理體系。因此，建立適合高校管理的新“三線模型”，準(zhǔn)確定位內(nèi)部審計(jì)，構(gòu)建合理組織模式，才能更好地為高校風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防線。

一、高校新“三線模型”的構(gòu)建

高校與企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和管理體系不同，高校風(fēng)險(xiǎn)管理的第一線部門是為保障學(xué)校教學(xué)和科研工作順利開展的一線業(yè)務(wù)部門，涉及的主要部門如教務(wù)處、學(xué)生處、團(tuán)委、科技處、資產(chǎn)處等。第二線部門為協(xié)助第一線業(yè)務(wù)部門開展風(fēng)險(xiǎn)管理的職能部門，能夠提供如法律風(fēng)險(xiǎn)防范、內(nèi)部控制建設(shè)、信息技術(shù)安全、職業(yè)道德規(guī)范等方面的指導(dǎo)及風(fēng)險(xiǎn)管理，如學(xué)校的法制辦公室、信息化辦公室、內(nèi)部控制管理辦公室、財(cái)經(jīng)處、師德師風(fēng)辦公室等。第三線部門是能夠?yàn)閷W(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)管理提供監(jiān)督、監(jiān)察、調(diào)查、評估等獨(dú)立且客觀的確認(rèn)和咨詢的部門，如內(nèi)部審計(jì)部門、紀(jì)委辦公室、巡察辦公室等。各線所包含的部門并不是嚴(yán)格區(qū)分且按數(shù)字順序進(jìn)行工作，而是各職能部門同時(shí)工作，第一線和第二線部門的某些職能甚至存在交叉，如教務(wù)處、人事處既作為一線業(yè)務(wù)部門，需要為學(xué)校的業(yè)務(wù)發(fā)展提供專業(yè)的教學(xué)服務(wù)及人力保障，又同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督學(xué)校的教學(xué)工作及選人用人方面可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。本文基于新版“三線模型”要求，結(jié)合高校治理結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)實(shí)際情況，構(gòu)建出高校新“三線模型”，如圖1所示。

二、高校內(nèi)部審計(jì)與治理層和管理層的關(guān)系現(xiàn)狀

由圖1可知，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)獨(dú)立于各職能管理部門之外，只受治理層的領(lǐng)導(dǎo)，工作中可以不受限制地接觸相關(guān)人員，最大限度地獲取資源和數(shù)據(jù)，但現(xiàn)實(shí)情況并非如此。

（一）內(nèi)部審計(jì)與治理層的關(guān)系

雖然治理層不屬于新“三線模型”的其中一線，但作為學(xué)校的最高治理機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)與治理層的關(guān)系定位十分重要。內(nèi)部審計(jì)作為學(xué)校治理層的“眼睛和耳朵”，對治理層負(fù)責(zé)，同時(shí)學(xué)校治理層可以對內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量進(jìn)行再監(jiān)督。

1.權(quán)屬定位。目前，大部分高校的內(nèi)部審計(jì)部門由校長或黨委書記直接管理，這樣做是合理的，可以有效保障內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，也方便內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人與校長或黨委書記直接溝通;也有部分高校內(nèi)部審計(jì)部門由總會(huì)計(jì)師或紀(jì)委書記分管，其中以紀(jì)委書記分管的居多;有些高校雖然名義上是由校長直接管理，但是會(huì)另安排一名副校長協(xié)助管理，實(shí)際是由這名副校長直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作。無論是總會(huì)計(jì)師、紀(jì)委書記直接領(lǐng)導(dǎo)，還是副校長協(xié)助管理，都削弱了內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性保障。這也側(cè)面反映出高校治理層對內(nèi)部審計(jì)部門這一監(jiān)督主體的重視程度不夠。

2.內(nèi)部審計(jì)負(fù)責(zé)人任免。IIA在新版“三線模型”中明確提出，組織治理機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)首席審計(jì)執(zhí)行官的任免及考核。在高校實(shí)際管理中，對高校內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人的任免與考核應(yīng)如何進(jìn)行并無統(tǒng)一要求。目前，高校內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人的任免、考核與其他管理部門的負(fù)責(zé)人并無不同，任免由組織部統(tǒng)一組織開展，中層干部投票表決，而年末的考核也是與其他部門負(fù)責(zé)人一起，由中層干部投票打分，匯總排序，很少參考校長或黨委書記的意見。這樣做顯然忽略了內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性屬性。作為監(jiān)督部門，內(nèi)部審計(jì)部門的工作性質(zhì)決定了其扮演的是“反面”的角色，是一個(gè)“不討好”的部門，對其的投票難免帶有情緒色彩，存在有失公允的風(fēng)險(xiǎn)，影響內(nèi)部審計(jì)負(fù)責(zé)人任免、考核的公平公正，而這樣也勢必會(huì)削弱內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，造成內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人在以后開展工作中畏手畏腳、瞻前顧后，最終降低內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督效果。較為公允的任免內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人程序，應(yīng)增加治理層“一票權(quán)”，既考慮民主考核意見，更體現(xiàn)治理層的集中權(quán)力。這樣既凸顯出內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性與權(quán)威性，又營造出較好的內(nèi)部審計(jì)環(huán)境氛圍，便于其客觀、公正履行監(jiān)督職責(zé)。

3.審批與授權(quán)。IIA要求，組織治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批審計(jì)計(jì)劃并為內(nèi)部審計(jì)工作開展提供資源，保證內(nèi)部審計(jì)負(fù)責(zé)人能夠不受限制接觸治理機(jī)構(gòu)。目前，部分高校成立了審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，校長或黨委書記擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，相關(guān)職能部門如財(cái)經(jīng)處、資產(chǎn)處、組織部、人事處等部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員，年度審計(jì)工作計(jì)劃報(bào)經(jīng)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批。未成立審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的高校，則由主管校領(lǐng)導(dǎo)審批。出于管理需要，一些高校要求內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人列席校長辦公會(huì)。但個(gè)別高校禁止內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人旁聽校長辦公會(huì)，內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人接觸學(xué)校治理層受到限制。同時(shí)，高校治理層也未明確為內(nèi)部審計(jì)工作提供資源保障，內(nèi)部管理層與內(nèi)部審計(jì)部門缺乏應(yīng)有的配合與支持，如需要組織部門提供學(xué)校黨員情況、需要人事部門提供教師信息情況，需要學(xué)校辦公室提供學(xué)校歷年公開下發(fā)的文件等信息時(shí)，均受到較大限制甚至是阻撓。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要有兩方面：一是高校內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組未有效發(fā)揮作用，作為內(nèi)部審計(jì)部門的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，高校內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在權(quán)威性、職責(zé)、功能主動(dòng)性等方面有待提升;二是高校內(nèi)部審計(jì)部門自身也有不作為或不善作為之嫌。

（二）內(nèi)部審計(jì)與管理層的關(guān)系

1. 獨(dú)立性關(guān)系。獨(dú)立性是對內(nèi)部審計(jì)最重要也是最本質(zhì)的要求，內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)要與第一線和第二線的管理部門明確區(qū)分開來，不能參與其他管理部門的具體決策，在工作中可以不受限制（保密條款除外）地獲取相關(guān)的數(shù)據(jù)和資源，接觸相關(guān)人員。但一些學(xué)校的內(nèi)審部門工作職責(zé)仍存在越位的嫌疑，如有的內(nèi)審人員參與學(xué)校基建項(xiàng)目方案研究，有的內(nèi)審人員作為基建管理領(lǐng)導(dǎo)小組成員參與基建項(xiàng)目決議，還有的內(nèi)審人員參與資產(chǎn)管理小組的各項(xiàng)議事決議等，這均會(huì)影響到內(nèi)審部門的獨(dú)立性。

2.合作關(guān)系。新版“三線模型”在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)部門獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，最大的變化在于更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)部門與管理部門的溝通交流，要求獨(dú)立但不是孤立，更不能閉門造車。作為高校重要的管理部門，內(nèi)部審計(jì)工作需要與學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)保持一致，提供的確認(rèn)和咨詢服務(wù)應(yīng)與管理部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)具有相關(guān)性，如要根據(jù)學(xué)校的長期規(guī)劃及本年度的發(fā)展計(jì)劃，有重點(diǎn)地開展審計(jì)項(xiàng)目。這就要求內(nèi)部審計(jì)部門對各管理部門的業(yè)務(wù)職能和未來規(guī)劃有一定的了解，關(guān)注其他部門的工作動(dòng)態(tài)，定期與其他管理部門進(jìn)行溝通，根據(jù)各部門最新的業(yè)務(wù)活動(dòng)，調(diào)整審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。但就目前情況而言，一是一些學(xué)校的內(nèi)部審計(jì)工作因內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組缺失或職能弱化，導(dǎo)致年度審計(jì)工作計(jì)劃大局意識不足，多為常規(guī)例行的審計(jì)項(xiàng)目，如未能及時(shí)跟進(jìn)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、新校區(qū)建設(shè)、新學(xué)科設(shè)置等安排相應(yīng)的審計(jì)項(xiàng)目。二是內(nèi)部審計(jì)人員與一線管理部門的交流學(xué)習(xí)不夠。內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)多學(xué)習(xí)各管理部門最新的規(guī)章制度，多參加管理部門組織的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)交流會(huì)及行業(yè)內(nèi)部組織的專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。目前，部分高校內(nèi)部審計(jì)人員仍把相當(dāng)大的精力放在財(cái)務(wù)賬冊的查錯(cuò)上，對業(yè)務(wù)活動(dòng)本身做深入的學(xué)習(xí)和了解的力度還有待提高。內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)不僅在于對單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)性進(jìn)行確認(rèn)，還包括單位的組織治理和管理工作、內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)管控情況的準(zhǔn)確性和有效性提供確認(rèn)和咨詢，因此，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)一線管理部門的業(yè)務(wù)，以便于從內(nèi)部審計(jì)的角度梳理發(fā)現(xiàn)其工作中存在的漏洞、隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。三是內(nèi)審部門與二線管理部門的合作不夠。目前，高校內(nèi)部監(jiān)督檢查部門之間溝通交流不足，沒有形成信息共享機(jī)制，經(jīng)常出現(xiàn)職責(zé)不清、重復(fù)監(jiān)督檢查等問題。高校內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)與信息化辦公室、師德師風(fēng)辦公室、內(nèi)部控制辦公室等二線管理部門的溝通協(xié)作，如師德師風(fēng)辦公室通過對教師師德師風(fēng)的監(jiān)督檢查，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正教師的師德師風(fēng)建設(shè)問題;內(nèi)部控制辦公室通過對學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，可系統(tǒng)分析學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)并作出應(yīng)對策略?？傊瑑?nèi)部審計(jì)部門應(yīng)充分利用二線管理部門的工作成果，互通有無，避免工作內(nèi)容交叉重復(fù)。

三、內(nèi)部審計(jì)組織模式分析

新版“三線模型”重申了內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性和客觀性的重要性，同時(shí)也賦予了內(nèi)部審計(jì)新的生命，更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)部門與一線、二線的管理部門定期互動(dòng)、溝通協(xié)作，在不損害獨(dú)立性的前提下，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)部門與治理機(jī)構(gòu)、管理部門的融合。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，內(nèi)部審計(jì)不是孤軍奮戰(zhàn)，高校的風(fēng)險(xiǎn)管理第三道防線還有巡察辦公室、紀(jì)委辦公室等，這些部門同樣承擔(dān)著第三道防線的部分職能，如黨委巡察辦公室開展的校內(nèi)政治巡察工作，從黨的政治建設(shè)的高度推動(dòng)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不斷完善，督促學(xué)校機(jī)關(guān)和相關(guān)職能部門更好地服務(wù)師生;紀(jì)委辦公室按照黨章規(guī)定和要求，履行黨的紀(jì)律檢查職能。落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，突出監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)。

（一）完善內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體系和機(jī)構(gòu)配置

高校應(yīng)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書記作為組長，或書記、校長雙組長制，指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在規(guī)范學(xué)校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、提高教育資源績效、完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和健全權(quán)力約束機(jī)制等方面的重要作用。內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組是高校內(nèi)部審計(jì)工作最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，也是內(nèi)部審計(jì)中樞指揮機(jī)構(gòu)。從源頭上看，內(nèi)部審計(jì)部門制訂項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行情況、臨時(shí)審計(jì)項(xiàng)目調(diào)整等事項(xiàng)需要得到領(lǐng)導(dǎo)小組的批準(zhǔn)與授權(quán);從指揮協(xié)調(diào)上看，協(xié)調(diào)高校內(nèi)部各部門、督辦各成員部門落實(shí)審計(jì)決議離不開領(lǐng)導(dǎo)小組。與此同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組還應(yīng)該設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)，如組織籌辦小組各項(xiàng)會(huì)議、推動(dòng)建立健全內(nèi)部審計(jì)制度、推動(dòng)落實(shí)小組各項(xiàng)決議等日常工作。設(shè)立該辦公室是實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組職能作用的重要保障。為便于工作，該機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)在內(nèi)部審計(jì)部門。

（二）激活內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組平臺作用

內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位需涵蓋一、二、三線相關(guān)職能部門，各單位既是內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督方，也是內(nèi)部審計(jì)工作監(jiān)督者。在領(lǐng)導(dǎo)小組組織下，內(nèi)部審計(jì)部門可以更好地整合各部門資源，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督效果最大化。為充分發(fā)揮這一平臺議事、決策功能，需要內(nèi)部審計(jì)部門事先做好預(yù)案，使平臺有事可議、有事能議。目前，內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組功能尚未全部激活，其應(yīng)有作用尚有開拓空間。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與校內(nèi)巡察交流協(xié)作

近年來，隨著中央巡視、教育部巡視工作的深入開展，校內(nèi)巡察工作的持續(xù)推動(dòng)，各高校相繼成立巡察辦公室，負(fù)責(zé)學(xué)校的政治巡察工作。內(nèi)部審計(jì)與校內(nèi)巡察同屬于學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)管理的第三道防線，承擔(dān)的責(zé)任不盡相同，卻又密不可分。內(nèi)部審計(jì)側(cè)重于合規(guī)審查，校內(nèi)巡察偏重于政治檢查。二者之間應(yīng)加強(qiáng)信息交流和資源共享，建立問題線索轉(zhuǎn)送機(jī)制，對發(fā)現(xiàn)需要借助內(nèi)部審計(jì)或巡察手段進(jìn)一步了解取證的問題，兩部門要及時(shí)溝通協(xié)作，相互配合，互相借力，共同深挖表象問題背后的深層次原因，將問題抓早抓小，為學(xué)校的政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)委交流協(xié)作

近年來，高校腐敗問題呈現(xiàn)出政治問題與經(jīng)濟(jì)問題相交叉、傳統(tǒng)腐敗手段與腐敗新手段相交叉的新特點(diǎn)。同為學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)管理的第三道防線，二者之間的協(xié)作會(huì)產(chǎn)生“1+1>2”的效果。應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)委廉政風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制，圍繞群眾關(guān)注點(diǎn)、工作薄弱點(diǎn)，緊盯關(guān)鍵少數(shù)、關(guān)鍵領(lǐng)域，強(qiáng)化對人、財(cái)、物和權(quán)力集中部門的監(jiān)督，有效防控廉政風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)審計(jì)與紀(jì)委辦案工作的協(xié)作，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，如審計(jì)部門擅長發(fā)現(xiàn)案件線索，紀(jì)委部門熟悉案件處理。目前，多數(shù)高校內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)委協(xié)同配合不夠緊密，內(nèi)部審計(jì)查問題與紀(jì)委執(zhí)紀(jì)問責(zé)銜接不到位，內(nèi)部審計(jì)查出的問題多數(shù)停留在整改層面上，紀(jì)委跟緊執(zhí)紀(jì)交叉，特別是從問題表象深究問題性質(zhì)力度不夠，以整改代替紀(jì)委問責(zé)，忽視了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，致使內(nèi)部審計(jì)成果未能深化。因此，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)委問責(zé)力度既是形勢所需，也是政治擔(dān)當(dāng)與責(zé)任。

（作者單位：東北大學(xué)秦皇島分校，郵政編碼：066004，電子郵箱：gongfeng0706@126.com）

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