解決“三難”困境讓超齡農(nóng)民工“老有所依”

姜雪

我國(guó)已經(jīng)全面建成小康社會(huì)，正在向著全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。農(nóng)民工是全面建成小康社會(huì)的重要部分，應(yīng)充分共享全面小康的成果。但是當(dāng)前，我國(guó)不僅面臨著農(nóng)民工老齡化問題，更面臨著超齡農(nóng)民工“老無(wú)所依”的問題，生存難、就業(yè)難、權(quán)益保障難的“三難”困境是導(dǎo)致他們“老無(wú)所依”的關(guān)鍵問題，從短期看，這些問題對(duì)養(yǎng)老、就業(yè)、工傷等制度提出新課題，影響構(gòu)建新發(fā)展格局;從長(zhǎng)期看，既影響我國(guó)全面建成小康社會(huì)的成色，也會(huì)對(duì)推進(jìn)共同富裕形成阻礙。為此，應(yīng)統(tǒng)籌謀劃，既要立足當(dāng)前，抓住超齡農(nóng)民工“三難”困境的癥結(jié)，又要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，阻斷未來(lái)老齡農(nóng)民工可能面臨的困境，為我國(guó)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奠定基礎(chǔ)。

一、超齡農(nóng)民工面臨“生存難”

當(dāng)前，我國(guó)有近3億農(nóng)民工群體，其中50歲以上占比為26.4%，較2019年提高1.8個(gè)百分點(diǎn)，總規(guī)模超過(guò)7500萬(wàn)人。但這些第一批大規(guī)模進(jìn)城的50歲以上高齡農(nóng)民工大多已到退休年齡而不能頤養(yǎng)天年，養(yǎng)老又養(yǎng)小、生存壓力大是橫亙?cè)谒麄兠媲暗氖滓骐y題。

一是超齡農(nóng)民工社保參與率低。截至到2020年6月底，全國(guó)只有6375萬(wàn)農(nóng)民工參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，占全體農(nóng)民工的比重僅為22%，這其中，高齡、超齡農(nóng)民工社保參與率更低。一方面，用工方為規(guī)避用工成本以及最大限度追逐利潤(rùn)和效益，很多企業(yè)選擇不為農(nóng)民工投保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，尤其是一些縣鄉(xiāng)為了招商引資，對(duì)這些現(xiàn)象睜一只眼閉一只眼，作為招商引資的優(yōu)惠政策吸引資本入駐。調(diào)研中了解到，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)為了逃避繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，與當(dāng)?shù)卣昂献鳌保瑢?duì)有意向繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)但并非在職的當(dāng)?shù)鼐用瘛俺鍪邸甭毠ゐB(yǎng)老保險(xiǎn)名額。另外，建筑行業(yè)、低端服務(wù)業(yè)由于流動(dòng)性較大，用工成本占其企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本較高，為員工繳納社保的比例更低，一些建筑勞務(wù)公司僅為員工購(gòu)買工地意外險(xiǎn)，沒有其他任何保險(xiǎn)。另一方面，高齡、超齡農(nóng)民工缺乏繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的意識(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)成本高進(jìn)一步降低繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)意愿。一些農(nóng)民工認(rèn)為繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)，若干年后才能領(lǐng)取到養(yǎng)老金，當(dāng)下看不見也摸不著，不如直接發(fā)放工資更為實(shí)惠。在大城市繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平較高，但是回家后只能領(lǐng)取到當(dāng)?shù)叵鄬?duì)較低水平的養(yǎng)老金，更不劃算。調(diào)研中，在天津工作十年之久的老張反映，一直按照天津較高的水平繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，因?yàn)閼艨谠诶霞遥绻卟蛔?，再過(guò)幾年退休后回到老家東北，只能按照老家的水平領(lǐng)取養(yǎng)老金，實(shí)在是不劃算，不如當(dāng)初直接領(lǐng)工資了。老張表示，身邊有一些工友面臨同樣的問題。

二是超齡農(nóng)民工養(yǎng)老保障水平低?！傲舨幌碌某鞘校y以回去的農(nóng)村”成為大部分超齡農(nóng)民工面臨的養(yǎng)老困境。一方面，超齡農(nóng)民工屬于較早出去打工的一批農(nóng)民工，受教育水平和技能水平均相對(duì)較低，難以在城市養(yǎng)老。他們中的大多數(shù)只能想著能夠養(yǎng)活自己和家人，對(duì)自己的人生沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，因而在年老后，大部分人在城市難以立足。城市的房?jī)r(jià)、物價(jià)上漲的速度遠(yuǎn)超工資上漲速度，沒有固定居所、沒有養(yǎng)老保障，使得這部分群體面臨在城市難養(yǎng)老的困境。調(diào)研中，在北京從事家政工作的陳阿姨表示“女兒從上學(xué)到工作一直在北京，自己也一直跟著在北京打工，先后做過(guò)服務(wù)員、小時(shí)工等工作，沒有一技之長(zhǎng)，工作不穩(wěn)定也沒有社保，收入比老家高，但是生活成本也很高，現(xiàn)在就等女兒孩子大點(diǎn)自己回老家養(yǎng)老”;另一方面，年老時(shí)選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老的農(nóng)民工又面臨農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和質(zhì)量低、養(yǎng)老金水平低的難題。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村60歲以上人口占比23.8%，較城市高近8個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老面臨的經(jīng)濟(jì)保障、健康護(hù)理和精神關(guān)愛問題遠(yuǎn)較城市嚴(yán)峻。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程難度大，農(nóng)村子女外出務(wù)工導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能更加弱化。調(diào)研中，處于蘇北的某農(nóng)村，長(zhǎng)期在村中的60歲以上老齡人口占比超過(guò)40%，年過(guò)花甲的王大爺表示，年輕的時(shí)候一直在外打工，幾年前因?yàn)闅q數(shù)大加上長(zhǎng)年累月搬磚導(dǎo)致身體不好，只能回家養(yǎng)老，每個(gè)月領(lǐng)取190塊錢的養(yǎng)老金，壓力很大。

三是農(nóng)民工的代際傳遞加大超齡農(nóng)民工生活壓力。社會(huì)階層流動(dòng)的固化越來(lái)越明顯，這種現(xiàn)象在農(nóng)民工中突出地表現(xiàn)為農(nóng)民工子女成為新一代農(nóng)民工的概率越來(lái)越大，這些人的子女在成家立業(yè)之后，很大概率會(huì)像父輩一樣將子女留在老家，外出打工，進(jìn)一步加重了高齡、超齡農(nóng)民工的生活壓力。調(diào)研中，已經(jīng)年過(guò)65的秦大爺表示“年輕時(shí)自己和老伴兒外出打工，現(xiàn)在兒子和兒媳婦都在城里打工，養(yǎng)大兒子養(yǎng)孫子，不知道啥時(shí)候是個(gè)頭啊”。

二、超齡農(nóng)民工面臨“就業(yè)難”

在巨大的生存壓力下，不少農(nóng)民工不得不超齡服役。然而，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；a(chǎn)程度日漸提升，所需勞動(dòng)力數(shù)量逐漸減少，疊加超齡農(nóng)民工自身技能水平較低，不能較好匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)所需技能，很多超齡農(nóng)民工面臨“就業(yè)難”。

一是超齡農(nóng)民工留城就業(yè)難。由于超齡農(nóng)民工普遍沒有技術(shù)、文化水平相對(duì)較低，隨著年齡的增長(zhǎng)和體力的下降，城市能夠提供的就業(yè)機(jī)會(huì)和自己能夠選擇的職業(yè)范圍也越來(lái)也小。一方面，以前吸納這部分群體就業(yè)的建筑業(yè)等，對(duì)超齡農(nóng)民工需求在減少。從事建筑業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)和占比不斷減少，到2020年分別為5226.5萬(wàn)人和18.3%，較峰值減少882.6萬(wàn)人和4個(gè)百分點(diǎn)。傳統(tǒng)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，疊加行業(yè)用工不斷規(guī)范，對(duì)超齡農(nóng)民工的需求在不斷減少。調(diào)研中，從事建筑行業(yè)十余年的毛先生表示，建造一幢20層的住宅樓，所需的用工數(shù)較十年前減少三分之一。建筑行業(yè)用工也在不斷規(guī)范，多地發(fā)布管理用工的通知，如，今年6月，荊州市出臺(tái)通知規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目施工單位招錄60歲以上男性進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)從事建筑施工作業(yè)的，責(zé)令停工整改。另一方面，超齡農(nóng)民工難以融入城市新興產(chǎn)業(yè)。城市新興產(chǎn)業(yè)不斷興起，外賣、快遞、專車等，能夠吸納大量的農(nóng)民工就業(yè)，但是由于文化水平有限，對(duì)這些新軟件接納能力相對(duì)較差的超齡農(nóng)民工難以融入這些行業(yè)中。調(diào)研中，年近60的劉大叔表示，雖然知道送外賣、送快遞、開專車掙錢，但是自己一不會(huì)軟件，二不會(huì)開車，只能干老本行瓦工。

二是超齡農(nóng)民工返農(nóng)就業(yè)難。一方面，城鎮(zhèn)化水平的快速提升，一些農(nóng)民無(wú)地可種。尤其是一些東部農(nóng)村地區(qū)，大量土地被征收建工廠、擴(kuò)住宅、增小產(chǎn)權(quán)房等，耕地被非法占用的問題遲遲不能得到有效解決。調(diào)研中了解到，蘇北某農(nóng)村，15年前農(nóng)民每人可承包到一畝地，現(xiàn)在只承包到三分地，減少超過(guò)三分之二;另一方面，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和專業(yè)化水平的提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的人數(shù)越來(lái)越少。很多地方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，老年人主要發(fā)揮的是看護(hù)功能，其生產(chǎn)的意義已經(jīng)微乎其微。即使是一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，對(duì)超齡農(nóng)民工的吸納能力也極為有限。

三是超齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)難，創(chuàng)業(yè)更難。近幾年，資本下鄉(xiāng)趨勢(shì)較為明顯，大量勞動(dòng)密集型制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移至農(nóng)村地區(qū)，電商直播帶貨快速發(fā)展，對(duì)吸納農(nóng)村閑置勞動(dòng)力起到了非常積極的作用，但對(duì)于超齡農(nóng)民工的吸納則較為有限。一方面，超齡農(nóng)民工難以滿足轉(zhuǎn)移至農(nóng)村的勞動(dòng)密集型企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力體力和年齡要求。隨著城市化的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，一些勞動(dòng)密集型制造業(yè)企業(yè)和高污染高能耗的企業(yè)不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，但這些企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的體力和年齡要求相對(duì)較高。很多勞動(dòng)密集型制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移至農(nóng)村的最大原因是相對(duì)低廉的勞動(dòng)力。而高污染高能耗的企業(yè)轉(zhuǎn)移至農(nóng)村則更需要相對(duì)年輕的勞動(dòng)力。如，調(diào)研中的位于蘇北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的玩具廠，能夠吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力近千人，但是勞動(dòng)強(qiáng)度過(guò)大，周工作時(shí)間超過(guò)70小時(shí)，這些都不是超齡農(nóng)民工能夠勝任;另一方面，電商直播帶貨雖然相對(duì)輕松，能夠吸納不少閑置勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)業(yè)，但是由于其相對(duì)較高的技術(shù)含量，對(duì)超齡農(nóng)民工的吸納能力則更為有限。

三、超齡農(nóng)民工面臨“權(quán)益保障難”

超齡農(nóng)民工就業(yè)本不易，權(quán)益保障更困難。目前，超齡勞動(dòng)者尚未納入《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》等勞動(dòng)保障法律法規(guī)的保障范圍。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)達(dá)到退休年齡且已經(jīng)享有養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的超齡人員，退休后再次與用人單位形成的是勞務(wù)（雇傭）關(guān)系，不再是勞動(dòng)關(guān)系，而勞動(dòng)關(guān)系的建立是用人單位為個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)、保障勞動(dòng)者一系列合法權(quán)益的前提。

一方面，超齡農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)益難以得到有效保障。雖然他們已經(jīng)達(dá)到法定退休年齡，但只能享受最基本的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)——領(lǐng)取平均每月不足200元的養(yǎng)老金。如果沒有勞動(dòng)關(guān)系，超齡勞動(dòng)者在遭遇欠薪或者不給加班費(fèi)后，無(wú)法要求勞動(dòng)監(jiān)察部門介入，也無(wú)法申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁;在遭遇事故傷害后，無(wú)法進(jìn)行工傷認(rèn)定，進(jìn)而獲得工傷賠償，只能按照勞務(wù)關(guān)系，以提供勞務(wù)者受害糾紛或當(dāng)?shù)毓ｋU(xiǎn)條例的相關(guān)規(guī)定向法院提起訴訟。

另一方面，超齡農(nóng)民工從事的大多是強(qiáng)度大、收入低，風(fēng)險(xiǎn)高、保障少的工作，進(jìn)一步加大了人身和權(quán)益受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)。與新生代農(nóng)民工相比，超齡農(nóng)民工大多從事勞動(dòng)條件艱苦、勞動(dòng)強(qiáng)度高的建筑業(yè)、制造業(yè)和低端服務(wù)業(yè)，這些工作一般具有穩(wěn)定性差、保障水平低、技能水平低等特征。調(diào)研中，曾在本村養(yǎng)雞場(chǎng)工作的張大叔表示，今年年初，找了本村養(yǎng)雞場(chǎng)的工作，但是因?yàn)槟挲g較大，養(yǎng)雞場(chǎng)并未與其簽訂勞動(dòng)合同，只是口頭約定工作內(nèi)容和薪資水平。然而，張大叔因?yàn)楣ぷ髟蚴軅≡?，養(yǎng)雞場(chǎng)負(fù)責(zé)人只從道義角度給予他五百塊營(yíng)養(yǎng)費(fèi)，剩余的治療費(fèi)用只能自己負(fù)責(zé)。

四、切實(shí)解決“三難”困境，讓超齡農(nóng)民工“老有所依”

隨著社會(huì)老齡化的加速，超齡農(nóng)民工未來(lái)還會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，這要求各級(jí)政府審時(shí)度勢(shì)、未雨綢繆、疏導(dǎo)結(jié)合，幫助超齡農(nóng)民工解決“三難”困境，讓他們“老有所依”，為更好推進(jìn)共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，減輕養(yǎng)老與養(yǎng)小負(fù)擔(dān)，解決“生存難”困境。摸清超齡農(nóng)民工底數(shù)，對(duì)這些農(nóng)民工的數(shù)量、區(qū)域分布、分類結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老歸宿地、生活狀況、基本保障等問題給予高度重視并結(jié)合各地情況進(jìn)行部署。探索取消農(nóng)民工累計(jì)繳費(fèi)15年養(yǎng)老保險(xiǎn)的門檻限制，同時(shí)建議國(guó)家短期內(nèi)劃撥專項(xiàng)資金協(xié)助解決高齡、超齡農(nóng)民工繳費(fèi)年限不足的難題。優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)必須充分考慮到并匹配農(nóng)民工群體的流動(dòng)性特征，建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶累加、結(jié)算、轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)，激活分散于多地的個(gè)人養(yǎng)老賬戶資金。簡(jiǎn)化農(nóng)民工流動(dòng)過(guò)程匯總社保繳納、轉(zhuǎn)移、繼續(xù)等環(huán)節(jié)的程序或手續(xù)，力爭(zhēng)“一卡在手、說(shuō)走就走”。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)繳納社保等勞動(dòng)權(quán)益問題的監(jiān)督，切實(shí)履行勞動(dòng)監(jiān)察職能，并將其作為重要工作納入工作考核。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳，提高農(nóng)民工社保參與率。切實(shí)保護(hù)超齡農(nóng)民工從宅基地和承包地獲得收益的權(quán)利，讓土地能夠成為高齡農(nóng)民工養(yǎng)老的最后一道屏障。鞏固家庭在農(nóng)村養(yǎng)老中的基礎(chǔ)作用，通過(guò)制定鄉(xiāng)規(guī)民約、簽署子女贍養(yǎng)服務(wù)協(xié)議等方式，強(qiáng)化家庭贍養(yǎng)的主體責(zé)任，營(yíng)造敬老孝老良好氛圍。加強(qiáng)對(duì)留守兒童關(guān)愛力度，鼓勵(lì)有條件的地方設(shè)立留守兒童專項(xiàng)基金，保障農(nóng)村留守兒童身心健康，切實(shí)減輕超齡農(nóng)民工面臨的自身養(yǎng)老與孩子養(yǎng)小難題。

拓展就業(yè)渠道與提高職業(yè)技能并重，解決“就業(yè)難”困境。長(zhǎng)短結(jié)合，解決當(dāng)前超齡農(nóng)民工與中青年農(nóng)民工未來(lái)可能面臨的就業(yè)難題，短期看，對(duì)于繼續(xù)留守在城市的超齡農(nóng)民工，勞動(dòng)保障部門應(yīng)該為其量身定制技能培訓(xùn)課程，讓他們?cè)诶狭酥笕匀弧耙患荚谏怼?，拓寬其就業(yè)渠道。對(duì)于返鄉(xiāng)就業(yè)的超齡農(nóng)民工，探索在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設(shè)立一些服務(wù)性、公益性崗位并向這些超齡農(nóng)民工傾斜。從中長(zhǎng)期看，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中青年農(nóng)民工技能培訓(xùn)，阻斷他們?nèi)舾赡曛笙萑搿熬蜆I(yè)難”困境的可能。確立以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)為主體振興縣域經(jīng)濟(jì)的思路，利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源，發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)。積極以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，解決返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的資金問題，提高農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)水平。創(chuàng)造條件繼續(xù)加快農(nóng)民工市民化，積極引導(dǎo)中青年農(nóng)民工在中小城市落戶，除超大、特大城市外，其他城市應(yīng)積極推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。短期內(nèi)無(wú)法辦理落戶的，應(yīng)抓緊落實(shí)醫(yī)保異地結(jié)算、社保轉(zhuǎn)移接續(xù)、入學(xué)入托同等待遇等政策。探索通過(guò)“先租后售”、政府/企業(yè)貼息、農(nóng)民自建房同等入市、房屋開發(fā)合作社等方式解決新市民住房問題，破解制約人口流動(dòng)的剛性約束。

因地制宜修訂相關(guān)政策，切實(shí)保障超齡農(nóng)民工權(quán)益。一些地方政府已探索擬將超過(guò)法定退休年齡人員（包括已享受和未享受機(jī)關(guān)事業(yè)單位或者城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人員）等多種類型的非勞動(dòng)關(guān)系人員納入工傷保險(xiǎn)范圍。這樣既可以在解決企業(yè)用工難、保障低、責(zé)任大的難題，有可以解決超齡勞動(dòng)者再就業(yè)的安全保障。對(duì)此，可以從國(guó)家層面對(duì)這樣的政策進(jìn)行宣傳，鼓勵(lì)用工需求較大的地方出臺(tái)類似的政策，切實(shí)保障超齡農(nóng)民工的權(quán)益。同時(shí)，也要鼓勵(lì)用人單位和個(gè)人積極借助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等渠道來(lái)盡量緩解超齡農(nóng)民工權(quán)益保障困境。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）