健全生態(tài)保護補償機制促進南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

陳新年　安淑新

一、南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)戰(zhàn)略地位及其巨大貢獻

南水北調(diào)工程是實現(xiàn)我國水資源優(yōu)化配置，解決北方地區(qū)水資源短缺，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障和改善民生的國家重大戰(zhàn)略性工程，規(guī)劃區(qū)涉及人口4.38億人，分東線、中線和西線三條調(diào)水線路。

（一）南水北調(diào)中線工程保障了京津冀豫四省市居民飲水安全

南水北調(diào)中線工程的供水目標(biāo)是為京津冀豫4個省市沿線20多座大中城市提供生活和生產(chǎn)用水，并兼顧沿線地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)用水。中線工程起點在丹江口水庫，2003年12月31日開工，2014年12月12日通水。通水后，從根本上改善了沿線地區(qū)居民飲水質(zhì)量，京津冀豫四省市近6700萬人受益，遠(yuǎn)期將超過1.2億以上北方居民受益。有效解決了北方一些地區(qū)地下水因自然原因造成的水質(zhì)問題，如高氟水、苦咸水和其他含有對人體不利的有害物質(zhì)的水源問題，干旱年份一些城市也不再出現(xiàn)“水荒”現(xiàn)象，為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施提供了堅實的水資源支撐。據(jù)統(tǒng)計，南水北調(diào)中線工程通水六年來，截至2020年11月1日，丹江口水庫不間斷累計安全調(diào)水340億立方米，其中北京市受水55億立方米，北京市超七成自來水來自丹江口水庫。

（二）南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)為保障水質(zhì)安全做出巨大貢獻

核心水源區(qū)包括湖北省十堰市三區(qū)一縣一市和河南省南陽市三縣一市。十堰市所轄三區(qū)四縣一市，均為南水北調(diào)中線工程水源區(qū)，其中，茅箭區(qū)、張灣區(qū)、鄖陽區(qū)，鄖西縣和丹江口市（含武當(dāng)山特區(qū)）為核心水源區(qū)。丹江口水庫在十堰境內(nèi)的水域面積占水庫水域總面積的60%，匯入丹江口水庫的12條主要支流中，有10條在十堰境內(nèi)，其中，漢江流經(jīng)十堰5個縣市區(qū)，占全庫年均匯入總量的90%，丹江口水庫在十堰境內(nèi)的庫岸線長度占水庫庫岸線的76.4%。為確保水質(zhì)安全，十堰市做出了艱苦卓絕的努力，在移民安置和水質(zhì)保護等方面都做出了巨大貢獻。十堰市工程移民占移民總數(shù)的58.6%，共淹沒土地55.2萬畝，占總淹沒面積的57.7%。共關(guān)停企業(yè)561家，拆除網(wǎng)箱18.2萬只、庫汊圍網(wǎng)21.9萬畝，拒批企業(yè)和項目145個，永久性每年減少稅收22億元，因調(diào)水年均減少發(fā)電量8億度、收入1.73億元。同時十堰6個縣市區(qū)是國家級貧困縣，5個是深度貧困縣，地方財力弱，在財政狀況極度困難的情況下，十堰市累計投入大量資金進行生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理，確保水質(zhì)安全達標(biāo)。

二、生態(tài)補償機制運行情況及其成效

為確保實現(xiàn)南水北調(diào)中線工程戰(zhàn)略目標(biāo)，保水質(zhì)、強民生、促轉(zhuǎn)型，努力增強水源區(qū)自我發(fā)展能力，共同構(gòu)建南北共建、互利雙贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，國家高度重視中線工程水源區(qū)漢江流域生態(tài)環(huán)境保護工作，從規(guī)劃、政策、資金、項目等多方面給予了大力支持，包括國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、中央預(yù)算內(nèi)投資和對口協(xié)作支持等。這些政策措施對調(diào)水水量水質(zhì)達標(biāo)、水源區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（一）生態(tài)補償機制運行情況

1、國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)環(huán)境專項治理項目投資情況

國家通過中央財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)保護治理項目投資進行生態(tài)補償。據(jù)十堰市初步統(tǒng)計，2019—2020年，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付共計22.6392億元;生態(tài)保護和環(huán)境治理資金共計15.721億元，其中，大氣污染防治1896萬元，水污染防治7.7916億元、城市管網(wǎng)及污水處理補助9083萬元、土壤污染防治2952萬元，重點生態(tài)保護修復(fù)治理2.38億元、林業(yè)（草原）生態(tài)保護恢復(fù)4.1563億元。

2、對口協(xié)作支持情況

2013年5月，國務(wù)院正式批復(fù)《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作方案》（以下簡稱《方案》），推動北京市、天津市、河南省、湖北省和陜西省開展受援區(qū)和水源區(qū)之間的對口支援和互利合作。2014年5月，北京市出臺《北京市南水北調(diào)對口協(xié)作工作實施方案》，核心水源區(qū)湖北省十堰市與受水區(qū)北京市結(jié)對，主要發(fā)揮北京市資金、技術(shù)、人才、市場優(yōu)勢，通過直接投入?yún)f(xié)作資金、項目帶投資、人才幫扶、干部掛職等多種形式開展扶貧、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)帶動等對口協(xié)作。截至2020年11月，北京市累計投入?yún)f(xié)作資金17.5億元，實施對口協(xié)作項目578個，總投資65億元。其中，落實扶貧項目98個，協(xié)作資金7.3億元，先后幫助20多個貧困村發(fā)展茶葉、食用菌等特色產(chǎn)業(yè)，輻射帶動貧困人口2萬多人。落實保水質(zhì)項目74個，協(xié)作資金4.9億元，用于開展小流域綜合治理、生態(tài)修復(fù)和農(nóng)村環(huán)境綜合整治。落實公共服務(wù)項目32個，協(xié)作資金2.34億元，支持建設(shè)學(xué)校、基礎(chǔ)設(shè)施等項目。落實合作交流項目379個，協(xié)作資金2.86億元。幾年來，京鄂互派掛職干部171人，培訓(xùn)黨政干部、技術(shù)人才和致富帶頭人近萬人次，兩地80多所中小學(xué)校、4所高等院校、22家醫(yī)療衛(wèi)生單位結(jié)對共建。

（二）作用及成效

通過多元化補償機制，不僅促進了核心水源區(qū)生態(tài)環(huán)境改善，確保了南水北調(diào)水質(zhì)達標(biāo)，而且還促進了核心水源區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

水質(zhì)常年穩(wěn)定保持在Ⅱ類及以上。水質(zhì)持續(xù)改善，入選首批“中國好水”水源地，十堰市先后榮獲國家生態(tài)文明先行示范區(qū)、“美麗山水城市”、國家“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地和全國文明城市，保障了京津冀豫飲用水安全。

助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。促進了核心水源區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展和脫貧攻堅，十堰市6個國家級貧困縣市區(qū)全部脫貧出列，城鎮(zhèn)、農(nóng)村人均可支配收入分別增長1.9倍、2.2倍，農(nóng)民獲得感明顯增強，群眾幸福指數(shù)不斷提升。

公共服務(wù)能力進一步提高。通過生態(tài)補償和對口協(xié)作，支持建設(shè)了一批學(xué)校、衛(wèi)生院、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施項目，公共服務(wù)能力明顯提高，部分地方存在的上學(xué)難、就醫(yī)難、出行難等民生問題有了較大改善。

資源要素聚集能力進一步增強。建立國際歐亞科學(xué)院中醫(yī)藥院士十堰工作站、中國針灸學(xué)會十堰專家工作站等10多家。先后有院士31人次、專家122人次到十堰開展對口協(xié)作，培訓(xùn)“高精尖”人才500多名，解決各項技術(shù)難題438個，開發(fā)新產(chǎn)品75個、獲授權(quán)專利技術(shù)59項，十堰市聚集發(fā)展能力不斷增強。

帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合水源區(qū)資源稟賦和生態(tài)功能區(qū)發(fā)展要求，支持水源區(qū)發(fā)展茶葉、食用菌、飲用水、黃酒等特色農(nóng)產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè)，同時幫助水源區(qū)茶葉、魚產(chǎn)品、柑橘、黃酒、香菇、木耳、藥材等330多個特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品進入北京市場，帶動了水源區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進了水源區(qū)就業(yè)水平提高。

三、面臨的突出困難和問題

綜上所述，生態(tài)補償機制對保障水質(zhì)、促進水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展仍面臨很大的困難，生態(tài)補償機制也存在一些問題。

事權(quán)和財力不匹配。水源區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和群眾安穩(wěn)致富面臨巨大挑戰(zhàn)和困難，減收和增支雙重壓力巨大，水源區(qū)特別是核心水源區(qū)因為承擔(dān)著國家重點生態(tài)功能區(qū)重任，保護水質(zhì)、修復(fù)生態(tài)是其首要任務(wù)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇上有很多限制，城鄉(xiāng)居民就業(yè)機會也會相對較少，自我發(fā)展能力和財力都會受到很大影響，民生保障和公共服務(wù)能力較弱，城市發(fā)展緩慢，以城帶鄉(xiāng)發(fā)展能力不強。2019年十堰市常住人口340萬，處于人口凈流出的狀態(tài)，城市化率55%，低于全國平均水平，所轄鄖西縣、竹溪縣、竹山縣、房縣四縣的城鎮(zhèn)化率都不到40%，城市化任重道遠(yuǎn)，脫貧后防返貧任務(wù)也很重。這幾年的實踐證明，靠地方財力和現(xiàn)有生態(tài)補償力度尚不足以支撐水源區(qū)特別是核心水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化需要，反過來對生態(tài)系統(tǒng)和穩(wěn)定性也會產(chǎn)生不利影響。

相關(guān)部門和單位對口協(xié)作進展緩慢。按照國務(wù)院2013年印發(fā)的《方案》，受水區(qū)與水源區(qū)的對口協(xié)作是全方位的對口協(xié)作，支援十堰市的是北京市和有關(guān)部門及單位。但是對口協(xié)作工作啟動以來，協(xié)作工作僅限于北京市與十堰市和神農(nóng)架林區(qū)的對口協(xié)作，其他部門及單位對口協(xié)作沒有實質(zhì)性進展。

市場化生態(tài)補償滯后。目前生態(tài)補償是政府主導(dǎo)政府投入國家補償為主，渠道單一，市場化投入機制尚未形成，社會資本投入生態(tài)保護修復(fù)的意愿不強。對口協(xié)作過程中企業(yè)的市場主體作用尚沒有充分發(fā)揮，企業(yè)合作項目落地成效尚不突出，資金的引導(dǎo)、杠桿作用尚沒有充分發(fā)揮，社會資本、企業(yè)投資占比還很小。

四、進一步完善生態(tài)補償機制的政策建議

為推動核心水源區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，確保南水北調(diào)水質(zhì)長期穩(wěn)定達標(biāo)，“一庫凈水永續(xù)北送”，應(yīng)進一步完善多元化生態(tài)補償機制，持續(xù)加大核心水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護、山水林田湖草綜合治理的政策性投入，促進核心水源區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和增強自我發(fā)展能力。

事權(quán)與支出劃為國家責(zé)任。按照《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）中，關(guān)于“要逐步將國防、外交、國家安全、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財政事權(quán)”的精神，建議將核心水源區(qū)生態(tài)保護支出責(zé)任上劃為國家事權(quán)與支出責(zé)任，持續(xù)加大對核心水源區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，加強監(jiān)督考核。

建立“誰受益誰補償”生態(tài)補償機制。尊重市場規(guī)律，按照市場原則，誰受益誰補償，利益共享，水源區(qū)可直接享受調(diào)水效益或防洪效益，建議受水區(qū)地方政府按符合水環(huán)境質(zhì)量要求的調(diào)水量，向水源區(qū)繳納生態(tài)保護補償金，專項用于水資源調(diào)出地區(qū)及上游地區(qū)流域生態(tài)保護和建設(shè)。

健全全方位對口協(xié)作機制。深入推進受水地區(qū)和水源地、國家部委和水源地之間的對口協(xié)作，拓寬深化對口協(xié)作領(lǐng)域和主體，豐富對口協(xié)作的手段，建立約束和監(jiān)督機制，確保對口協(xié)作全方位推進，真正把核心水源區(qū)建成國家水源保護與高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)試驗區(qū)、中西部地區(qū)綠色發(fā)展先行區(qū)。

建立核心水源區(qū)生態(tài)保護專項基金。中央財政轉(zhuǎn)移支付是一般意義的補償，核心水源區(qū)作為國家生態(tài)功能區(qū)重點，其承載的責(zé)任和付出的努力遠(yuǎn)非其他功能區(qū)可比，建議中央在對核心水源區(qū)給予轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，按一期工程常年實際調(diào)水量計提專項費用作為基數(shù)，建立核心水源區(qū)生態(tài)保護專項基金，重點用于核心水源區(qū)水質(zhì)保護、移民安穩(wěn)致富和經(jīng)濟社會發(fā)展，體現(xiàn)核心水源區(qū)的“特殊性”。

吸引社會資本積極參與核心水源區(qū)生態(tài)保護和發(fā)展。通過體制機制創(chuàng)新和政策引導(dǎo)，鼓勵支持全社會力量廣泛參與水源區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展，吸引人才、資金、技術(shù)等各種要素資源向水源區(qū)集聚配置。緊緊抓住數(shù)字技術(shù)強勢崛起的戰(zhàn)略機遇，充分利用和挖掘核心水源區(qū)生態(tài)稀缺優(yōu)勢和豐富獨特的旅游資源、有機農(nóng)產(chǎn)品資源等多方面的優(yōu)勢，以數(shù)字技術(shù)賦能，強鏈、補鏈、延鏈，培育產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢，形成互利互惠、合作共贏的市場化生態(tài)補償機制。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟所）