未來一段時期促進生態(tài)退化地區(qū)振興發(fā)展的重點舉措

劉崢延

從總體上看，我國生態(tài)環(huán)境仍很脆弱，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能不高，生態(tài)安全形勢依然嚴峻，生態(tài)退化的趨勢尚未得到根本扭轉。加大對生態(tài)退化地區(qū)的扶持力度，促進生態(tài)退化地區(qū)振興發(fā)展、綠色發(fā)展，是全國同步實現(xiàn)現(xiàn)代化和建設“美麗中國”的重要支撐。當前，需要盡快劃定生態(tài)退化地區(qū)的范圍，進一步明確發(fā)展思路，強化重點任務實施，推進體制機制改革創(chuàng)新，保障扶持政策和資金，扎實推進生態(tài)退化地區(qū)振興發(fā)展。

一、生態(tài)退化地區(qū)范圍的初步考慮

生態(tài)退化地區(qū)是我國具有重要生態(tài)功能的地區(qū)由于人類活動造成了生態(tài)系統(tǒng)要素不斷減少、生態(tài)功能不斷退化、生態(tài)面積不斷萎縮、生態(tài)產(chǎn)品供給不斷減少的地區(qū)。其主要類型包括沙漠化地區(qū)、石漠化地區(qū)、水土流失地區(qū)和凍融侵蝕地區(qū)等。同時，建議在劃定時要兼顧當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和所在省份的發(fā)展程度綜合評判。

本研究以重點生態(tài)功能區(qū)為基礎，結合《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中生態(tài)敏感性評價結果、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中生態(tài)脆弱性評價結果和學界研究成果中生態(tài)脆弱區(qū)空間分布，參考全國生態(tài)脆弱區(qū)重點保護區(qū)域的劃定，選擇重點生態(tài)功能區(qū)中生態(tài)敏感度高、生態(tài)脆弱度高的地區(qū)劃為我國生態(tài)退化地區(qū)。

生態(tài)退化地區(qū)規(guī)劃范圍共涉及三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)、大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)、塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)、科爾沁草原生態(tài)功能區(qū)、渾善達克沙漠化防治生態(tài)功能區(qū)、阿爾金草原荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)、陰山北麓草原生態(tài)功能區(qū)、藏西北羌塘高原荒漠生態(tài)功能區(qū)、武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持生態(tài)功能區(qū)、呼倫貝爾草原草甸生態(tài)功能區(qū)、三峽庫區(qū)水土保持功能區(qū)，共14個國家重點生態(tài)功能區(qū)域。此外，建議將遼河、黃河、長江、珠江等濱海三角洲濕地和渤海、黃海、南海等濱海水陸交接帶納入生態(tài)退化地區(qū)范圍。

二、生態(tài)退化地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀特點

生態(tài)退化地區(qū)主要是由于人類活動的干擾，生態(tài)退化與貧困往往相伴而生，我國正在逐步加強生態(tài)空間管控，持續(xù)推進生態(tài)修復和建設重大工程，并在不適宜人類生存的生態(tài)退化地區(qū)開展了生態(tài)移民搬遷工程。

（一）經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低

生態(tài)空間對開發(fā)建設有嚴格管控要求，而生態(tài)退化地區(qū)往往基礎設施歷史欠賬多，公共服務能力落后，發(fā)展任務繁重。國家重點生態(tài)功能區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境喪失了大量的發(fā)展機會，導致大多居住在國家重點生態(tài)功能區(qū)的居民成為“生態(tài)貧民”。通過對比分析發(fā)現(xiàn)，我國重點生態(tài)功能區(qū)與貧困縣重合率較高，全國有436個縣既是生態(tài)功能區(qū)又是貧困縣，重點生態(tài)功能區(qū)縣中有64.5%是貧困縣，而貧困縣中有52.4%是重點生態(tài)功能區(qū)。既是重點生態(tài)功能區(qū)又是貧困縣的比較集中的地區(qū)分布在青藏高原、陜甘寧地區(qū)和西南地區(qū)。

（二）生態(tài)空間管控逐步加嚴

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將重點生態(tài)功能區(qū)規(guī)定為限制和禁止開發(fā)地區(qū)，限制或禁止進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。后來在主體功能區(qū)管控基礎上，我國又出臺了包括生態(tài)保護紅線政策在內(nèi)的國土空間管控政策。目前全國已基本完成生態(tài)紅線劃定，正在對劃定結果進行優(yōu)化調(diào)整，即將形成生態(tài)保護紅線全國“一張圖”。國家公園體制試點穩(wěn)步推進，逐步建立以國家公園為主體的自然保護地體系，國家級自然保護區(qū)增加到474處。每年開展針對自然保護地的“綠盾”專項行動，深入實施自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動，嚴格加強自然保護地管控。

（三）持續(xù)實施生態(tài)修復和建設工程

我國地域類型復雜、生態(tài)環(huán)境脆弱、人地矛盾突出，沙漠化、鹽堿化、水土流失等生態(tài)環(huán)境問題的類型多、范圍廣、影響大。截至目前，全國已經(jīng)實施了京津風沙源治理工程、沿海防護林工程、長江防護林工程、珠江防護林工程、平原農(nóng)田防護林工程、太行山綠化工程、石漠化綜合治理工程、綠色通道工程、濕地保護與恢復工程、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設工程、三江源生態(tài)保護和建設工程、重點地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設工程、林業(yè)血防工程等16項世界級重點生態(tài)工程。全國森林面積達到42.62億畝。盡管生態(tài)修復和建設工程取得了一定成效，減緩了生態(tài)退化進程，但生態(tài)退化的惡化趨勢仍未得到根本扭轉。

（四）開展了較大規(guī)模的生態(tài)移民搬遷

生態(tài)移民搬遷屬于易地扶貧搬遷的一部分，我國需搬遷的建檔立卡貧困群眾約三分之一居住在深山石山、邊遠高寒、荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)及水土、光熱條件難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要或不具備基本發(fā)展條件的地區(qū)。1983年，中國政府就針對“三西”地區(qū)嚴重干旱缺水和當?shù)厝罕娚胬щy的情況，探索實施“三西吊莊移民”扶貧。2001年，在內(nèi)蒙古、貴州、云南、寧夏4?。ㄗ灾螀^(qū)）開展易地扶貧搬遷試點，隨后又陸續(xù)擴大到全國17個省（自治區(qū)、直轄市）。2001年至2015年，全國累計安排易地扶貧搬遷中央補助投資363億元，支持地方搬遷貧困群眾680多萬人，“十三五”時期實施易地扶貧搬遷僅千萬人。

三、未來一段時期生態(tài)退化地區(qū)振興發(fā)展的重點任務

未來一段時期，應以生態(tài)退化嚴重的內(nèi)蒙沙漠化防治區(qū)、黃土高原水土保持防治區(qū)、西南喀斯特石漠化防治區(qū)作為主戰(zhàn)場，有效遏制生態(tài)退化的趨勢。政策和資金要適當向經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后地區(qū)傾斜，幫助其夯實綠色發(fā)展的基礎條件，補齊高質(zhì)量發(fā)展短板。將生態(tài)退化地區(qū)建設成為國家生態(tài)安全的核心載體、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展實驗區(qū)、人與自然和諧發(fā)展區(qū)和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的探索區(qū)。把提升優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力作為生態(tài)退化地區(qū)振興的主要抓手，實施一批生態(tài)修復重大工程，加快補齊基礎設施和公共服務發(fā)展短板，發(fā)揮生態(tài)地區(qū)比較優(yōu)勢，培育發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，探索走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。

（一）提升優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力

劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。對生態(tài)保護紅線方案進行優(yōu)化調(diào)整，將生態(tài)保護紅線落實到地塊，明確生態(tài)系統(tǒng)類型、主要生態(tài)功能，通過自然資源統(tǒng)一確權登記明確用地性質(zhì)與土地權屬，形成生態(tài)保護紅線全國“一張圖”。在勘界基礎上設立統(tǒng)一規(guī)范的標識標牌，確保生態(tài)保護紅線落地準確、邊界清晰，完成生態(tài)保護紅線劃定和勘界立標。將生態(tài)保護紅線作為相關綜合決策的重要依據(jù)和前提條件，履行好地方保護責任。建立目標責任制，把保護目標、任務和要求層層分解，落到實處，各有關部門要按照職責分工，加強監(jiān)督管理，做好指導協(xié)調(diào)、日常巡護和執(zhí)法監(jiān)督。發(fā)揮生態(tài)保護紅線對于國土空間開發(fā)的底線作用，生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理。

開展生態(tài)保護與修復。實施生態(tài)保護與修復重大工程，以縣級行政區(qū)為基本單元制定實施生態(tài)系統(tǒng)保護與修復方案，深入開展山水林田湖系統(tǒng)性保護修復試點工程。優(yōu)先保護良好生態(tài)系統(tǒng)和重要物種棲息地，建立和完善生態(tài)廊道，提高生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性。分區(qū)分類開展受損生態(tài)系統(tǒng)修復，采取以封禁為主的自然恢復措施，輔以人工修復，改善和提升生態(tài)功能。按照陸海統(tǒng)籌、綜合治理的原則，開展海洋國土空間生態(tài)保護紅線的生態(tài)整治修復，重點加強生態(tài)保護紅線內(nèi)入海河流綜合整治。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系。提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發(fā)展規(guī)劃，正式設立一批國家公園。完成自然保護地勘界立標并與生態(tài)保護紅線銜接，制定自然保護地內(nèi)建設項目負面清單，構建統(tǒng)一的自然保護地分類分級管理體制。健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度，提升自然生態(tài)空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。

（二）完善基礎設施建設

有序?qū)嵤┥鷳B(tài)移民工程。對有條件的地區(qū)逐步推進生態(tài)移民，推動人口適度集中安置，降低人類活動強度，減小生態(tài)壓力。利用經(jīng)濟價值高、區(qū)位優(yōu)勢突出的中心區(qū)、功能齊全的城市規(guī)劃區(qū)土地搬遷群眾，合理規(guī)劃布局安置區(qū)業(yè)態(tài)，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商貿(mào)城、物流城等發(fā)展空間大，能激發(fā)搬遷戶內(nèi)生發(fā)展動力的區(qū)域安置。落實搬遷群眾就學和就醫(yī)問題，銜接遷出地和遷入地低保、醫(yī)保和養(yǎng)老保險等問題。搬遷群眾遷出后，閑置、廢棄的農(nóng)村集體建設用地及騰出的宅基地，根據(jù)實際情況大部分轉化為生態(tài)用地用于生態(tài)保護和修復，在不影響生態(tài)環(huán)境情況下，少部分土地通過土地指標增減掛鉤，產(chǎn)生的相應收益用于支持易地扶貧搬遷及遷出群眾后期生活保障、生產(chǎn)發(fā)展。

加強生態(tài)退化地區(qū)基礎設施建設。在生態(tài)退化地區(qū)的基礎設施建設在規(guī)劃設計時應充分考慮保護生態(tài)系統(tǒng)的整體性和完整性，盡量減少對生態(tài)環(huán)境的負面影響。在生態(tài)退化地區(qū)居民集中分布地區(qū)加強市政設施建設，補齊規(guī)模小、功能弱、布局散的短板，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力和公共服務能力。結合生態(tài)退化地區(qū)的人口分布、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境等因素，加強水資源控制工程、跨區(qū)域調(diào)蓄水工程和節(jié)水改造工程等水利工程建設，推進區(qū)域內(nèi)骨干電網(wǎng)升級改造，合理規(guī)劃布局能源通道，加快推進新一代信息基礎設施建設，全面提升基礎設施支撐水平。

健全防災救災體系。在生態(tài)退化地區(qū)重點加強氣候、水文、地質(zhì)等災害預防預警能力，加快災害監(jiān)測地面網(wǎng)站基礎設施建設和突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)建設，提高自然災害早期預警、風險信息共享及發(fā)布能力，提高災害預警信息發(fā)布的準確性、時效性和社會公眾覆蓋率。開展生態(tài)退化區(qū)災害風險隱患與減災能力普查，建立災害風險數(shù)據(jù)庫，形成支撐自然災害風險管理的全要素數(shù)據(jù)資源體系。

（三）推進“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展

探索“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。充分挖掘利用農(nóng)業(yè)多種功能，大力推進水中經(jīng)濟、林下經(jīng)濟、山上經(jīng)濟等農(nóng)林牧漁產(chǎn)品發(fā)展模式，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光體驗、電子商務、文化創(chuàng)意等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，不斷發(fā)掘產(chǎn)業(yè)附加值。推進生態(tài)與健康、旅游、文化、休閑的融合發(fā)展。深化旅游業(yè)改革創(chuàng)新，依托大景區(qū)，大力挖掘歷史傳承、人文題材，把美麗鄉(xiāng)村旅游、紅色旅游、節(jié)慶旅游、運動休閑、養(yǎng)生保健、“農(nóng)家樂”“民宿”等串點成線、連線成面，配套發(fā)展導游、餐飲、購物等服務業(yè)，通過生態(tài)旅游業(yè)實現(xiàn)帶動多產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極推進生態(tài)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈建設，按照縱向延伸、橫向聯(lián)結的思路，引入和培育龍頭企業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈的核心組織，通過股權、品牌、戰(zhàn)略合作等途徑鏈接產(chǎn)業(yè)鏈各節(jié)點，推進一二三產(chǎn)融合發(fā)展。

做強區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品公用品牌。加強生態(tài)產(chǎn)品品牌建設，提高品牌整合力度，推進綠色產(chǎn)品品牌標準化建設，把小品牌、散品牌、弱品牌整合成區(qū)域性生態(tài)產(chǎn)品大品牌，形成規(guī)模優(yōu)勢，統(tǒng)一標準、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一宣傳，擴大品牌知名度和影響力。加強品牌安全監(jiān)管，堅持源頭治理、標本兼治、綜合施策，著力構建質(zhì)量追溯制度、企業(yè)誠信機制、質(zhì)量監(jiān)管體系“三位一體”的安全監(jiān)管模式。倒逼生產(chǎn)經(jīng)營方式轉變，推動產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。建設生態(tài)產(chǎn)品標準認證標識體系。構建統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標準、認證、標識體系，實施統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品評價標準清單和認證目錄，健全綠色產(chǎn)品認證有效性評估與監(jiān)督機制，加強技術機構能力和信息平臺建設。

（四）完善有利于“外遷內(nèi)聚”的基本公共服務體系

提高基本公共服務統(tǒng)籌層次。提高中央和省級財政向生態(tài)退化地區(qū)轉移支付力度，轉移支付資金重點支持提升生態(tài)退化地區(qū)公共服務水平，提高基本公共服務統(tǒng)籌層次，各級各部門完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。完善基本醫(yī)療保險制度，不斷提高基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌層級。鞏固完善義務教育管理體制，增加中央財政對義務教育轉移支付規(guī)模，強化省、市統(tǒng)籌作用。

以生態(tài)公益性崗位為抓手提高就業(yè)水平。加大生態(tài)公益崗位的扶持力度，推動生態(tài)保護與扶貧就業(yè)相結合，適度擴大生態(tài)公益行崗位規(guī)模，明確生態(tài)公益性崗位中央和地方事權財權分配機制，提高生態(tài)公益崗位收益保障水平，將生態(tài)公益性崗位向零就業(yè)家庭、困難家庭傾斜，加強就業(yè)困難人員就業(yè)援助，提高就業(yè)水平。全面落實小額擔保貸款、崗位補貼、社保補貼、培訓補貼、稅費減免等扶持政策，重點支持城鎮(zhèn)失業(yè)人員、失地農(nóng)民和返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生和轉業(yè)退伍軍人自主創(chuàng)業(yè)。加強培訓基地建設，建設高級技能人才培訓基地，構建技能人才培訓網(wǎng)絡。實施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃和免費職業(yè)培訓行動，提高就業(yè)基本能力。建立失業(yè)調(diào)控長效機制，防范和化解失業(yè)風險。

優(yōu)化公共服務空間布局。通過易地搬遷實現(xiàn)人口外遷內(nèi)聚，加強居民聚集區(qū)公共服務水平，通過公共服務布局引導人口布局改善，降低對生態(tài)系統(tǒng)的干擾，提升居民生活質(zhì)量。推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展和各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步提高教育教學質(zhì)量。鼓勵普惠性幼兒園發(fā)展，加快實施學前教育推進工程。按照人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的目標要求，構建健康促進新模式，加快完善基層醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡。規(guī)劃建設加強疾病防治、婦幼保健、愛國衛(wèi)生等公共衛(wèi)生服務，加強重大傳染病防治，提高衛(wèi)生監(jiān)督、應急救治、食品安全風險監(jiān)測和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置能力。

四、對策措施

加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，圍繞完善市場化多元化生態(tài)補償機制、建立生態(tài)產(chǎn)品市場交易機制、建立“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)市場規(guī)范制度等方面加強對生態(tài)退化地區(qū)的政策扶持。

（一）完善市場化多元化生態(tài)補償機制

加大重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付力度，結合生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點完善補償標準，提高草原獎補標準，向公益林補貼標準看齊，充分考慮成本上升因素提高造林等生態(tài)建設工程補助。推進橫向生態(tài)向補償，綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量、付出的生態(tài)保護成本和損失的發(fā)展機會成本等因素，完善測算方法，建立橫向生態(tài)保護補償標準體系。進一步合理配置生態(tài)補償資金，提高資金使用效率，建立獎懲分明的激勵約束機制，對生態(tài)保護任務完成較好、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量提升的地區(qū)加大補償力度，除資金獎勵外，還可以在基礎設施建設、公共服務供給等方面提供政策性傾斜;對于生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量下降的地區(qū)，則不予補償或扣減資金，更加合理的分配補償資金，提升生態(tài)補償效果。

（二）建立生態(tài)產(chǎn)品市場化交易機制

明確自然資源產(chǎn)權，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和市場機制原則，通過產(chǎn)權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等方式，促進生態(tài)產(chǎn)品權益的市場交易。從自然資源產(chǎn)權的角度來看，主要是確定各類轉讓、出租、抵押、繼承、入股等權能歸屬。從環(huán)境產(chǎn)權角度來看，主要是合理開展環(huán)境產(chǎn)權的初始分配并建立統(tǒng)一規(guī)范的市場。大力發(fā)展綠色信貸，支持以林權、水權等資源類權益和用能權、碳排放權、排污權等環(huán)境類權益作為抵（質(zhì)）押的綠色信貸。建立財政補助、金融機構融資相互協(xié)作擔保機制，對于綠色信貸支持的項目，符合條件的按規(guī)定給予財政貼息支持。完善各類綠色債券發(fā)行的相關業(yè)務指引、自律性規(guī)則，積極推動金融機構發(fā)行綠色金融債券，支持符合條件的綠色企業(yè)上市融資和再融資，引導各類機構投資者投資綠色金融產(chǎn)品。在環(huán)境高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度，鼓勵和支持保險機構創(chuàng)新綠色保險產(chǎn)品和服務。

（三）建立“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)市場規(guī)范制度

研究建立生態(tài)產(chǎn)品市場化交易的管理標準，依法依規(guī)保護生態(tài)產(chǎn)品市場的供需雙方權益，建立品牌認證制度和市場信息發(fā)布制度，積極培育生態(tài)產(chǎn)品評估機構，完善生態(tài)產(chǎn)品交易流通的管理體系。加強品牌安全監(jiān)管，堅持源頭治理、標本兼治、綜合施策，著力構建質(zhì)量追溯制度、企業(yè)誠信機制、質(zhì)量監(jiān)管體系“三位一體”的安全監(jiān)管模式。建設生態(tài)產(chǎn)品標準認證標識體系。構建統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品標準、認證、標識體系，實施統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品評價標準清單和認證目錄，健全生態(tài)產(chǎn)品認證有效性評估與監(jiān)督機制，加強技術機構能力和信息平臺建設。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）