深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)需潛力

周振

構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農(nóng)”，必須牢牢把握擴(kuò)大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)。然而，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的歷史影響，農(nóng)村居民消費(fèi)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等還存在許多體制機(jī)制障礙，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)不暢，農(nóng)村內(nèi)需潛力難以得到有效釋放。激發(fā)鄉(xiāng)村市場(chǎng)內(nèi)需潛力，需加快健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，破除農(nóng)民收入增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境、要素市場(chǎng)化等體制機(jī)制障礙，讓投資注入鄉(xiāng)村、消費(fèi)激發(fā)鄉(xiāng)村，充分挖掘釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大潛力。

一、農(nóng)村內(nèi)需對(duì)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)舉足輕重

（一）全面建成小康社會(huì)，5億多農(nóng)村人口消費(fèi)潛力巨大

我國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，但農(nóng)村5億多人口的消費(fèi)還沒有起來，蘊(yùn)藏著巨大的消費(fèi)市場(chǎng)空間。一是農(nóng)村人口總體消費(fèi)水平低、潛在需求大?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)農(nóng)村人口消費(fèi)支出年均增速高出城鎮(zhèn)居民3.5個(gè)百分點(diǎn)。相比城鎮(zhèn)居民，2020年農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出約為城鎮(zhèn)人口的50%（見圖1）。初步測(cè)算，若農(nóng)村居民人居消費(fèi)達(dá)到城市居民的80%，將約為新增一個(gè)5萬億元的消費(fèi)市場(chǎng)，相當(dāng)于西班牙舉國(guó)之消費(fèi)能力。二是脫貧人口消費(fèi)潛力釋放在即。長(zhǎng)期以來，我國(guó)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村購(gòu)買力有限，隨著我國(guó)已消除農(nóng)村絕對(duì)貧困人口，昔日的貧困戶脫貧后也有了維持基本生活的消費(fèi)增長(zhǎng)，同時(shí)在“兩不愁三保障”機(jī)制的激勵(lì)下，廣大農(nóng)村的消費(fèi)潛力必將得到增強(qiáng)。

（二）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距既是現(xiàn)實(shí)短板，更是惠民生、促發(fā)展的有效投資空間

近年來，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較快、成效明顯，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板依然突出。在生活基礎(chǔ)設(shè)施上，我國(guó)城市污水、生活垃圾處理率分別已達(dá)到95%、97%，而農(nóng)村僅為22%、60%，差距懸殊。在生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施上，鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施、農(nóng)村電商基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)不足，農(nóng)村流通設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，倉(cāng)儲(chǔ)物流的短板尤其嚴(yán)重，目前僅約40%的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建有冷庫(kù)、11%配備了冷藏車、13%有陳列冷柜，農(nóng)產(chǎn)品冷鏈應(yīng)用率不到20%，與美國(guó)90%的覆蓋率相差甚遠(yuǎn)。在應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施上，我國(guó)農(nóng)村防洪、抗旱、火災(zāi)防救、防疫等抗災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)設(shè)施建設(shè)薄弱，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展，不僅能增進(jìn)民生福祉，更將開辟出巨大投資空間。

（三）居民消費(fèi)升級(jí)疊加技術(shù)變革，農(nóng)業(yè)參與和服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)空間大

城鄉(xiāng)居民追求消費(fèi)多樣化、個(gè)性化、品質(zhì)化、安全化的趨勢(shì)更加突出，農(nóng)村生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”潛力足。一是高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品正成為消費(fèi)熱點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求正在從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，優(yōu)質(zhì)、綠色、品牌農(nóng)產(chǎn)品即使價(jià)格高也搶著買，推進(jìn)農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，突出農(nóng)業(yè)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化，不僅能提升我國(guó)農(nóng)業(yè)消費(fèi)層次，還能提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力。二是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)消費(fèi)需求大。我國(guó)農(nóng)業(yè)已從過去的單一產(chǎn)品供給進(jìn)入了多功能時(shí)代，鄉(xiāng)村已經(jīng)成為全域旅游重點(diǎn)，2016—2019年休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游營(yíng)業(yè)收入年均增長(zhǎng)18%，若加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游載體建設(shè)、扶持龍頭企業(yè)發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村旅游消費(fèi)潛力還將持續(xù)釋放。三是“互聯(lián)網(wǎng)+”催生新模式新業(yè)態(tài)。農(nóng)村電子商務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融等發(fā)展迅速，推動(dòng)了工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城，加強(qiáng)數(shù)字農(nóng)業(yè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)等，強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，還將激發(fā)更多消費(fèi)。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)堅(jiān)冰是抑制農(nóng)村內(nèi)需潛力釋放的根源

（一）從消費(fèi)看，制約農(nóng)村內(nèi)需釋放主要有“三大障礙”

近年來，農(nóng)民購(gòu)買力不斷增強(qiáng)，消費(fèi)潛力得到有效釋放，成為擴(kuò)大內(nèi)需的新亮點(diǎn)，但仍存在諸多制約因素。一是農(nóng)民增收機(jī)制特別是財(cái)產(chǎn)性增收機(jī)制不健全，“沒錢”消費(fèi)。當(dāng)前，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入增長(zhǎng)潛力趨于耗盡，迫切需要通過深化改革增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部測(cè)算，我國(guó)農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)達(dá)6.5萬億元、村均資產(chǎn)超過816萬元。由于我國(guó)農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)改革緩慢，農(nóng)村許多資產(chǎn)還不能進(jìn)入市場(chǎng)交易，無法成為農(nóng)民增收來源，財(cái)產(chǎn)性收入不到農(nóng)民收入份額15%。二是農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，農(nóng)民“不敢”消費(fèi)。農(nóng)村社會(huì)保障水平較低，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)每人按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金120元，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工每人每月基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2300元水平。大量農(nóng)民基于避險(xiǎn)需要，更多傾向于儲(chǔ)蓄而不是即期消費(fèi)。三是農(nóng)村消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施與消費(fèi)環(huán)境短板突出，農(nóng)民“不便”消費(fèi)。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)游離于城鎮(zhèn)建設(shè)之外，導(dǎo)致農(nóng)村消費(fèi)設(shè)施不健全，抑制了農(nóng)民的工業(yè)消費(fèi)品需求;同時(shí)，農(nóng)村市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制不健全，“山寨貨”橫行問題突出，消費(fèi)環(huán)境令人難以滿意。

（二）從投資看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、投資、管護(hù)機(jī)制不健全

由于長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制制約，我國(guó)公共產(chǎn)品投入重城輕鄉(xiāng)問題突出，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。一是鄉(xiāng)村規(guī)劃長(zhǎng)期缺位、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無序。受農(nóng)村人口流動(dòng)頻繁、農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不健全等因素影響，村鎮(zhèn)建設(shè)盲目性、隨意性大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)布局不銜接，如有的空心村道路、水利等設(shè)施等級(jí)高，而有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)卻沒有產(chǎn)業(yè)路。二是社會(huì)資本進(jìn)入存在障礙、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資渠道單一。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠政府和農(nóng)民自身投入，近幾年我國(guó)逐步鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但由于審批環(huán)節(jié)多、所有制歧視、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰、政策支持力度不大等問題存在，很難吸引社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施。三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制不健全。我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在“重建設(shè)、輕管理”的問題，上級(jí)部門管得到而看不到、村級(jí)看得到卻管不了;同時(shí)，公路、河道、水利等管護(hù)技術(shù)規(guī)范性較差、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（三）從產(chǎn)業(yè)看，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、要素市場(chǎng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、消費(fèi)升級(jí)不匹配

農(nóng)業(yè)供給仍以大路貨和粗放服務(wù)為主，難以滿足城鄉(xiāng)居民消費(fèi)升級(jí)需求，主要原因有三項(xiàng)。一是小農(nóng)生產(chǎn)組織方式不適應(yīng)農(nóng)業(yè)多功能消費(fèi)需求。我國(guó)2億多農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶，戶均耕地面積只有7畝多，經(jīng)營(yíng)主體能力不強(qiáng)，對(duì)市場(chǎng)需求變化的適應(yīng)性靈活性差，難以滿足個(gè)性化、多樣化、高端化、體驗(yàn)式產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)需求。二是農(nóng)村要素市場(chǎng)化改革滯后。一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展普遍缺少設(shè)施農(nóng)用地、建設(shè)用地、金融等要素支撐;另一方面，一般農(nóng)田可用于設(shè)施農(nóng)用地指標(biāo)、宅基地、農(nóng)房、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地等大量閑置，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大量投入凝結(jié)在設(shè)施農(nóng)用地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、大棚養(yǎng)殖圈舍等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施以及活體動(dòng)物、果園苗木等無法形成可抵押貸款的資產(chǎn)，導(dǎo)致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)在要素投入結(jié)構(gòu)不優(yōu)、生產(chǎn)效率不高。三是農(nóng)業(yè)投資缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)。我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度還不健全，部分地區(qū)存在企業(yè)投資產(chǎn)權(quán)受侵害的問題，導(dǎo)致企業(yè)投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)積極性受挫。如，在福建省某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一家工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地辦休閑農(nóng)業(yè)，投入了大量的基礎(chǔ)設(shè)施，效益也不錯(cuò)，許多農(nóng)民“眼紅”強(qiáng)行要求回收土地，當(dāng)?shù)卣ε罗r(nóng)民鬧事，只好協(xié)調(diào)企業(yè)退還土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)大量投入化為烏有。

三、以城鄉(xiāng)融合發(fā)展釋放農(nóng)村內(nèi)需潛力

（一）實(shí)施農(nóng)村居民“十年收入倍增計(jì)劃”

建議從“十四五”時(shí)期開始，著力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民人均可支配收入十年翻一倍目標(biāo)，具體從三個(gè)方面發(fā)力。一是對(duì)農(nóng)村居民實(shí)施就業(yè)專項(xiàng)工程。增加對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)補(bǔ)助支持，對(duì)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)高附加值農(nóng)業(yè)建立無息貸款專項(xiàng)基金，為農(nóng)民工資性、經(jīng)營(yíng)性增收強(qiáng)化支撐。二是落實(shí)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能。推進(jìn)閑置房屋出租、合作、入股、聯(lián)營(yíng)，落實(shí)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，圍繞集體“三資”開發(fā)利用和管理，引導(dǎo)村集體按照股份制、租賃制、合作制、混合制等方式，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。三是大幅增加農(nóng)村公共服務(wù)投入。提高農(nóng)民大病醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建議農(nóng)民基本養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提升至200元以上，降低農(nóng)村人群生存成本。

（二）加快完善農(nóng)村消費(fèi)設(shè)施和市場(chǎng)環(huán)境

激發(fā)農(nóng)村消費(fèi)，既要有提升“硬設(shè)施”，也要完善“軟設(shè)施”。在“硬設(shè)施”方面，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，由保障基本轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)供給，全面推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，推進(jìn)城市公共交通線路向城鎮(zhèn)周邊延伸，加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活服務(wù)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心;由靜態(tài)均等轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)一體，圍繞人口集聚、產(chǎn)業(yè)特色鮮明的重點(diǎn)村莊，優(yōu)先布局新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施;由側(cè)重“生活”轉(zhuǎn)向“三生”同建，在完善農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施供給，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品電商配套設(shè)施建設(shè)，加快補(bǔ)齊農(nóng)村冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施等短板，構(gòu)建農(nóng)村物流基礎(chǔ)設(shè)施骨干網(wǎng)絡(luò)，深入推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)計(jì)劃，營(yíng)造美麗鄉(xiāng)村消費(fèi)人居環(huán)境。在“軟設(shè)施”方面，加大流動(dòng)監(jiān)管，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)新手段，構(gòu)建智能化的農(nóng)村市場(chǎng)監(jiān)管體系，加快推動(dòng)城鎮(zhèn)監(jiān)管力量下沉，形成城鄉(xiāng)一體化、聯(lián)動(dòng)化的監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展

堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)。在規(guī)劃上，要將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入縣（市）域規(guī)劃體系。加快縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編工作，立足城鄉(xiāng)人口流動(dòng)前瞻性地統(tǒng)籌安排重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，明確建設(shè)重點(diǎn)和時(shí)序。在投入上，盡快清除社會(huì)資本進(jìn)入障礙。減少審批環(huán)節(jié)，貫徹“誰投資、誰所有、誰受益”原則，加大對(duì)社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的政策支持。在管護(hù)上，嚴(yán)格落實(shí)縣級(jí)政府農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的主體責(zé)任。依托專業(yè)部門加快制定農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，明確管護(hù)目標(biāo)、質(zhì)量要求、管護(hù)方法、操作規(guī)程及應(yīng)急保障機(jī)制等，加強(qiáng)培訓(xùn)和監(jiān)督管理，推進(jìn)管護(hù)信息化、智慧化，制定完善鼓勵(lì)社會(huì)資本和專業(yè)化企業(yè)有序參與農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的政策措施。

（四）加快建設(shè)適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)消費(fèi)需求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

要在穩(wěn)定家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，著力提升產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、行業(yè)協(xié)會(huì)功能，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)與消費(fèi)需求的適應(yīng)性。一是著力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。扶持龍頭企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范化發(fā)展，重點(diǎn)支持合作社提升農(nóng)業(yè)服務(wù)能力、帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展能力，積極開展示范家庭農(nóng)場(chǎng)創(chuàng)建活動(dòng)。二是大力支持農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展。加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革，研究制定行業(yè)協(xié)會(huì)法律法規(guī)，理順行業(yè)協(xié)會(huì)與政府之間的法律關(guān)系，完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)依法法人治理制度基礎(chǔ)。

（五）深入推進(jìn)農(nóng)村要素市場(chǎng)化改革

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)多功能性，促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)，要全面提升農(nóng)業(yè)要素配置效率，消除要素市場(chǎng)化配置制度性梗阻。一是加快放活土地要素。積極引導(dǎo)農(nóng)村承包地有序規(guī)模流轉(zhuǎn)，健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)。完善設(shè)施農(nóng)用地政策，落實(shí)種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的可以使用永久基本農(nóng)田的政策。盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，加快推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，將“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”落到實(shí)處。二是推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)資本深化。撬動(dòng)金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)地方政府開展以農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)頒證為基礎(chǔ)、以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新為配套、以風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金設(shè)立為保障、以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建立為保障的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款機(jī)制。三是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投資產(chǎn)權(quán)保護(hù)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)設(shè)施確權(quán)頒證，著力做好產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障與農(nóng)村信用體系建設(shè)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）