基于鄉(xiāng)村振興視角的村鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制路徑探析

摘 要 在我國(guó)“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃編制體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃屬于最基礎(chǔ)的一個(gè)“層級(jí)”，為了確保所有國(guó)土空間要素都可以精準(zhǔn)落地，必須立足于區(qū)域本身所擁有的資源和法定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從土空間規(guī)劃治理理念、治理效果和空間引導(dǎo)等方面進(jìn)行問(wèn)題分析，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)編制切實(shí)可行的空間規(guī)劃作出可行性建議，以期最大限度地發(fā)揮保護(hù)與利用地方自然資源作用。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興;國(guó)土空間規(guī)劃;生態(tài)修復(fù)

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984.17 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.26.059

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”的基本形成。作為一個(gè)新生事物，國(guó)土空間規(guī)劃落地實(shí)施還需逐漸成熟與進(jìn)階。機(jī)構(gòu)的整合為新的規(guī)劃體系奠定了基礎(chǔ)，但在具體落地特別是落實(shí)到村鎮(zhèn)一級(jí)還需要思維的轉(zhuǎn)變和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

一些學(xué)者從不同的角度，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系與落地提出自己的見(jiàn)解，如張兵等聚焦于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界[1]、林堅(jiān)等側(cè)重于用途管制機(jī)制[2]、朱鳳武等側(cè)重于三線劃定[3]。陳小卉等認(rèn)為，國(guó)土空間規(guī)劃是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)的關(guān)鍵舉措，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要手段，也是國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的應(yīng)有措施，為從國(guó)土空間規(guī)劃落地于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)提供了良好的分析框架[4]?；谝延醒芯?，針對(duì)村鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制路徑作進(jìn)一步探討。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間性規(guī)劃的現(xiàn)狀

1.1 空間性規(guī)劃種類(lèi)繁雜矛盾突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在所有的規(guī)劃編制單元當(dāng)處于最低的層級(jí)，在國(guó)家實(shí)行機(jī)構(gòu)改革之前的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，各個(gè)政府部門(mén)立足于不同的出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)和編制出了不同的空間性規(guī)劃。這一系列規(guī)劃在當(dāng)時(shí)特定的發(fā)展條件下為各個(gè)地區(qū)推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用等提供了充分的助力，但也存在規(guī)劃冗余、缺少協(xié)調(diào)、矛盾頻發(fā)等問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。1）就包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、指標(biāo)體系、坐標(biāo)系統(tǒng)、空間劃分及地類(lèi)劃分等在內(nèi)的重點(diǎn)內(nèi)容而言，無(wú)論是在內(nèi)涵方面還是在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面均呈現(xiàn)出很大的不同，因此導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)無(wú)法有效地落實(shí)到位[5]。2）空間性規(guī)劃的總體類(lèi)型既存在由國(guó)家級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)從上至下的縱向形式，也存在包括發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃、林業(yè)、土地等多個(gè)部門(mén)的橫向形式，但是這些同一層級(jí)的政府部門(mén)在設(shè)計(jì)和編制規(guī)劃的時(shí)候各自為政，缺乏全要素的溝通協(xié)作。3）規(guī)劃編制在數(shù)字化及信息化程度等方面存在很大的差異，例如原國(guó)土部在設(shè)計(jì)和編制土地利用規(guī)劃的過(guò)程中主要采取地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，GIS）矢量數(shù)量作為呈現(xiàn)形式，原住建部在設(shè)計(jì)和編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程中主要采取計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)（Computer Aided Design，CAD）結(jié)合圖像處理軟件（PhotoShop）同時(shí)加上部分文字內(nèi)容作為呈現(xiàn)形式，而發(fā)改委在設(shè)計(jì)和編制發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程中則主要采取文字表述作為呈現(xiàn)形式，這些差異造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃目標(biāo)在具體落實(shí)的過(guò)程中，不能快速有效地確定統(tǒng)一的方向及數(shù)據(jù)內(nèi)容。

1.2 不同規(guī)劃目標(biāo)及思路存在較大差異

目前缺乏統(tǒng)籌有效的空間規(guī)劃體系，所以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)執(zhí)行的過(guò)程中，各種空間規(guī)劃對(duì)于具體的生態(tài)建設(shè)目標(biāo)及思路也存在較大的差異。具體表現(xiàn)為：1）城鎮(zhèn)規(guī)劃的工作重點(diǎn)在于推進(jìn)城鎮(zhèn)土地非農(nóng)化建設(shè)，在很大程度上忽略了空間的生態(tài)性;2）生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃采取的是粗線條區(qū)劃管理的方式，但是其區(qū)內(nèi)管理不具備足夠的彈性;3）主體功能區(qū)的規(guī)劃形式在整體上更加偏向于宏觀，其進(jìn)行劃分的最小行政單元就是縣區(qū)級(jí)，因此沒(méi)有制定更加明確具體的管理細(xì)則和操作說(shuō)明[6]。

1.3 缺少具備較高綜合性規(guī)劃管理水平的人才

由于城鄉(xiāng)差距的存在，大部分規(guī)劃專(zhuān)業(yè)相關(guān)的人才不會(huì)主動(dòng)選擇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)從事相關(guān)工作。因此目前的情況就是很多非專(zhuān)業(yè)人員在技術(shù)專(zhuān)業(yè)化程度較高的部門(mén)和崗位任職與工作，這必然導(dǎo)致在規(guī)劃具體落實(shí)的時(shí)候，大部分基層規(guī)劃管理工作者面對(duì)專(zhuān)業(yè)化的難題束手無(wú)策，從而使得規(guī)劃很難推進(jìn)和執(zhí)行。此外，因?yàn)楫?dāng)前很多地區(qū)信息化建設(shè)水平較低，規(guī)劃落實(shí)取得的成效和支撐基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不能在第一時(shí)間傳達(dá)給上級(jí)部門(mén)，從而導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施更新、監(jiān)測(cè)及預(yù)警等工作也無(wú)法及時(shí)有效的跟進(jìn)。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的思路

2.1 確定具體細(xì)致的規(guī)劃定位及編制原則

傳統(tǒng)的空間性規(guī)劃普遍存在目標(biāo)較為單一或者片面的問(wèn)題，與此相對(duì)，國(guó)土空間規(guī)劃講求的則是全要素、全空間及全過(guò)程，應(yīng)當(dāng)做到以下4點(diǎn)：1）清楚地理解和掌握省、市、縣等上級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃及有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃對(duì)本級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體要求，同時(shí)這些也是實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃用途管制在法律層面的根據(jù);2）充分掌握本地區(qū)擁有的所有資源信息和數(shù)據(jù)，立足于當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，確定上層規(guī)劃在本級(jí)空間執(zhí)行的具體管控內(nèi)容及要求等，借助于控制線劃定、空間布局及規(guī)劃指標(biāo)等在更深層次上推進(jìn)，進(jìn)一步健全全域支撐體系，從而有效確保上位規(guī)劃提出的一系列管控要求可以實(shí)現(xiàn)由上至下的傳達(dá)[7];3）立足于上位規(guī)劃提出的用途管制分區(qū)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局及“三區(qū)三線”，同時(shí)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)一步推動(dòng)本地區(qū)空間格局的細(xì)化及深化，重點(diǎn)是要科學(xué)有效地協(xié)調(diào)與配置包括市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施在內(nèi)的一系列公益類(lèi)設(shè)施;4）立足于掌握的本地區(qū)資源信息和數(shù)據(jù)及上級(jí)提出的具體管控要求，圍繞生態(tài)修復(fù)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與整治、資源保護(hù)等重點(diǎn)任務(wù)，分階段設(shè)計(jì)并落實(shí)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容，提升規(guī)劃的有效性與可執(zhí)

行度。

2.2 確定規(guī)劃編制的具體工作安排與內(nèi)容

1）深入摸查以奠定基礎(chǔ)。在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的過(guò)程中，必須充分收集涵蓋山、水、林、田、湖、草、沙等在內(nèi)的一系列有關(guān)領(lǐng)域、專(zhuān)業(yè)及部門(mén)等的基礎(chǔ)性資料，同時(shí)在此基礎(chǔ)上對(duì)收集到的所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、歸類(lèi)及分析。另外，借助于座談會(huì)、采訪、勘察等方式到部門(mén)、村居展開(kāi)走訪調(diào)研，充分掌握各個(gè)關(guān)聯(lián)主體的合理訴求和建議。

2）明確規(guī)劃編制的具體內(nèi)容與時(shí)序。立足已整合的本地區(qū)資源信息和數(shù)據(jù)，開(kāi)展設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)工作，具體包括生態(tài)保護(hù)修復(fù)、公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施布局、鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間安排、鄉(xiāng)村綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、自然歷史文化傳承和保護(hù)等，同時(shí)需要建立健全重要工程建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)及支撐體系清單，設(shè)計(jì)明確具體的用途管制規(guī)則，將上位規(guī)劃提出的包括戰(zhàn)略、目標(biāo)及約束性指標(biāo)等在內(nèi)的一系列指導(dǎo)要求落到實(shí)處。

3 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃編制的建議

3.1 以自然資源稟賦為基礎(chǔ)，保障“三條控制線”精準(zhǔn)落地

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)縣級(jí)規(guī)劃劃定的三條控制線，不得擅自調(diào)整三條控制線的邊界和面積。村莊規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田控制線，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地預(yù)留空間。在劃定落實(shí)三條控制線過(guò)程中，如經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)踏勘核實(shí)發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在問(wèn)題和矛盾的，不得擅自修改三條控制線的數(shù)據(jù)庫(kù)，應(yīng)形成專(zhuān)題報(bào)告，逐級(jí)匯交至全省國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”后，按照相應(yīng)權(quán)限經(jīng)批準(zhǔn)后對(duì)三條控制線進(jìn)行修正和落地。充分借助最新的科技手段推動(dòng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“雙評(píng)價(jià)”工作，立足于包括手機(jī)信令、信息點(diǎn)（POI）及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等在內(nèi)的一系列大數(shù)據(jù)技術(shù)，最大限度地強(qiáng)化“三條控制線”的可執(zhí)行度。

3.2 以鄉(xiāng)村振興建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)開(kāi)展規(guī)劃布局

在鄉(xiāng)村振興的前提下進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的編制，應(yīng)立足鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境區(qū)位及所擁有的自然資源，明確具體的生態(tài)修復(fù)空間格局，以進(jìn)一步強(qiáng)化廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升生態(tài)景觀水平。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐奶厣Y源和實(shí)際發(fā)展情況，對(duì)于建造的一系列基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施進(jìn)行協(xié)調(diào)配置，充分強(qiáng)化鄉(xiāng)村土地復(fù)合利用程度，采取多功能、保護(hù)性的方式進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)空間的發(fā)展，從而做到引領(lǐng)和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興建設(shè)，響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略。

3.3 留出合理的空間，以做到規(guī)劃彈性布局

對(duì)于底線相關(guān)要素的把控而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃必須展現(xiàn)出充分的剛性，做到嚴(yán)守嚴(yán)控，因?yàn)榘ㄉ鷳B(tài)空間、公共服務(wù)設(shè)施及自然肌理等在內(nèi)的一系列自然要素會(huì)對(duì)地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生極其重大的影響，而對(duì)于除此之外的其他方面，則可以在一定程度上留出合適的彈性空間。如對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)可以不用制定圖斑，可以依據(jù)“面積剛性、布局彈性”的原則，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)劃分出不同的區(qū)塊，同時(shí)把這些區(qū)塊作為一個(gè)個(gè)獨(dú)立的單元來(lái)進(jìn)行管理。由于當(dāng)前城鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展普遍存在較大程度的不確定性，因此在不觸碰生態(tài)紅線及永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的前提條件下，可以在城鎮(zhèn)集中建設(shè)的地區(qū)之外劃出合理的彈性空間，以備后續(xù)城鎮(zhèn)建設(shè)需要時(shí)開(kāi)展不違背有關(guān)條件的項(xiàng)目。

3.4 構(gòu)建和完善全過(guò)程、多主體的公眾參與規(guī)劃制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃所涵蓋的主要內(nèi)容有全域的自然資源保護(hù)、全域空間格局、鎮(zhèn)區(qū)空間布局及村莊建設(shè)管控等，其中不可避免地會(huì)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)的一系列部門(mén)與社會(huì)主體，因此構(gòu)建并完善一個(gè)涵蓋了從規(guī)劃前期研究到規(guī)劃草案、規(guī)劃成果，再到管控措施設(shè)計(jì)和制訂等全過(guò)程，同時(shí)讓涉及的政府部門(mén)、村民、企業(yè)、鄉(xiāng)賢及專(zhuān)家學(xué)者等一系列有關(guān)主體都可以發(fā)言的公眾參與制度，完成開(kāi)門(mén)做規(guī)劃的目標(biāo)[8]。

3.5 構(gòu)建能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享的規(guī)劃信息管理平臺(tái)

在當(dāng)前的新時(shí)代背景條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)的“藍(lán)圖型”向現(xiàn)代“協(xié)調(diào)管理平臺(tái)型”的轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)階段，規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督審查不像以往只著眼于單項(xiàng)工作，而是承擔(dān)起在各個(gè)部門(mén)和鎮(zhèn)村之間進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的職責(zé)，除了戰(zhàn)略性預(yù)留用地部分的藍(lán)圖功能之外，所有的規(guī)劃實(shí)施不可避免的要借助于有效的協(xié)調(diào)才能夠順利執(zhí)行和落到實(shí)處。構(gòu)建一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)縱向到底、橫向到邊的規(guī)劃信息化管理平臺(tái)，對(duì)于現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制及執(zhí)行而言相當(dāng)重要。借助于這一平臺(tái)能夠在很大程度上緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級(jí)政府之間存在的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，在推動(dòng)建立國(guó)土空間數(shù)字化生態(tài)工程過(guò)程中，可以以此為立足點(diǎn)和著手點(diǎn)的，從而保障規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督預(yù)警管理的有效落實(shí)。

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（責(zé)任編輯：趙中正）