國土空間規(guī)劃支撐產業(yè)體系升級的若干思考

摘要：東莞在國內外新發(fā)展格局背景下，面臨著產業(yè)轉型升級的嚴峻任務。本文在梳理東莞產業(yè)發(fā)展及產業(yè)空間核心問題的基礎上，從產業(yè)空間整治以及用地管理等方面入手，嘗試構建新型產業(yè)空間體系、探索高效的空間資源配置模式，以期以國土空間規(guī)劃為抓手解決東莞產業(yè)空間供給難題從而支撐東莞產業(yè)轉型升級。

關鍵詞：東莞;國土空間規(guī)劃;產業(yè)轉型

1.引言

《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號，以下簡稱《意見》）中要求，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據，各地編制國土空間規(guī)劃應整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮經濟布局、國土利用等因素?！兑庖姟愤€指出，要強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領作用，強化國土空間規(guī)劃的基礎作用，相關專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是產業(yè)體系升級的重要載體和支撐，產業(yè)體系升級影響城市各項經濟要素分布，從而對空間格局產生重大影響。因此國土空間規(guī)劃編制，應充分考慮并銜接城市產業(yè)升級戰(zhàn)略部署，整體謀劃生態(tài)、生產和生活空間，優(yōu)化國土空間結構和布局，促進高質量發(fā)展。

2.新時期對產業(yè)體系升級的新要求

當前，全球形勢與國際格局發(fā)生巨大變化。以美國為首的貿易保護主義抬頭跡象日益明顯，中國作為新興科技崛起的代表，被科技壟斷強國美國進行封鎖與打壓。同時2020年新冠疫情導致了制造業(yè)加工國家的生產停滯，進一步加速導致全球國家在產業(yè)鏈上進行重構。全球產業(yè)空間面臨重組，要求東莞要搶占先機，確立灣區(qū)制造業(yè)支柱城市的地位。

與此同時，中共中央政治局常委會會議于5月14日提出“充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內需潛力，構建國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。而東莞正好處于國內國外兩個循環(huán)的交接位置，這也要求東莞要發(fā)揮作為制造業(yè)支柱城市的作用，整合粵港澳大灣區(qū)的產業(yè)鏈，在國內國際雙循環(huán)中發(fā)揮銜接作用。

東莞正處于“三區(qū)”疊加歷史性機遇期，產業(yè)體系升級是提升城市綜合競爭力，建設“灣區(qū)都市、品質東莞”的重要路徑。東莞應開展“強、大、精、優(yōu)”產業(yè)體系發(fā)展工程，抓好重點行業(yè)、關鍵環(huán)節(jié)的補鏈，促進傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)“老樹發(fā)新枝”，著力打造更多的百億級、千億級先進制造業(yè)集群。同時大力推動先進制造與現代服務深度融合，引進一批生產性服務業(yè)龍頭企業(yè)。

3.東莞產業(yè)轉型升級的發(fā)展困境

長期以來，產業(yè)用地的充分供給對東莞產業(yè)發(fā)展發(fā)揮著重要的支撐作用，然而在產業(yè)發(fā)展新時代新形勢下，東莞產業(yè)空間已經體現出“老瓶裝不下新酒，小馬拉不動新車”的窘境，產業(yè)空間的失衡與錯配已嚴重支撐不了東莞產業(yè)模式轉換。東莞早期利用村鎮(zhèn)工業(yè)園低廉用地和用人優(yōu)勢，吸引大量“三來一補”企業(yè)，獲得嵌入全球價值鏈的機會，快速實現資本積累徑。在此背景下，東莞市產業(yè)空間特征及問題較突出。一是東莞產業(yè)用地面積大，現狀工業(yè)用地425平方公里，占建設用地近39%;二是村鎮(zhèn)工業(yè)用地占比大，村集體工業(yè)用地占工業(yè)用地總量達75%，大量產業(yè)空間被鎖定在農村集體經濟組織;三是工業(yè)用地分散均質，全市共有1821個鎮(zhèn)村工業(yè)園，平均每個村3個，86%以上的工業(yè)用地斑塊面積小于20公頃;四是產業(yè)配套空間不足，大量產業(yè)配套生活生產服務空間由村級提供，品質較差，無法匹配世界制造業(yè)中心地位;五是產業(yè)空間錯配，引入頭部企業(yè)缺乏完整新增用地，同時大量村鎮(zhèn)工業(yè)低端仍在進一步擠占產業(yè)空間。

4.國土空間總體規(guī)劃支撐產業(yè)體系升級的思考

本次東莞市級國土空間總體規(guī)劃嚴格落實國家政策要求，順應新時期產業(yè)體系升級趨勢，聚焦東莞特征與問題，以產業(yè)空間分類整治與品質提升為要點，助推東莞產業(yè)體系轉型升級。為實現此目標，市級國土空間規(guī)劃提出以下策略：

4.1合理規(guī)劃產業(yè)空間規(guī)模，保障產業(yè)體系發(fā)展

東莞市提出加快建設現代產業(yè)體系的發(fā)展目標，未來將優(yōu)化提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)、大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、超前布局未來產業(yè)，構建東莞市“4+5”戰(zhàn)略性產業(yè)集群，形成現代產業(yè)發(fā)展體系。市級國土空間規(guī)劃在編制過程中，應充分考慮經濟增長與建設用地的關系，結合未來經濟預測目標，產業(yè)升級和融合趨勢，合理確定全市產業(yè)用地的規(guī)劃規(guī)模，保障東莞產業(yè)體系化、現代化發(fā)展。

4.2分類配置產業(yè)空間，解決空間錯配問題

本次規(guī)劃應考慮改變原有全域均質化供應產業(yè)用地的局面，嘗試在全市層面構建“戰(zhàn)略基地-新型空間-產業(yè)社區(qū)-村鎮(zhèn)園區(qū)”四級產業(yè)空間體系，不同層次體系進行功能引導和建設管控，并在按照10%-15%-25%-50%的規(guī)模比例進行開發(fā)控制。其中，劃定“戰(zhàn)略基地”為未來重大產業(yè)機遇預留發(fā)展空間;劃定“新型空間”精準投放M0等新型產業(yè)用地，滿足新一代產業(yè)的研發(fā)、中試等空間需求;漸進式改造出一批高品質“產業(yè)社區(qū)”，承接高端化現代化產業(yè)發(fā)展需求;保留現狀效益較佳“村鎮(zhèn)園區(qū)”，維持全市產業(yè)空間成本優(yōu)勢。

4.3加強產業(yè)空間底線管控，構建產業(yè)空間動態(tài)調整機制。

根據規(guī)劃對東莞的定位、產業(yè)發(fā)展方向以及具體需求，優(yōu)化形成規(guī)模適度、結構優(yōu)化的產業(yè)發(fā)展底線空間（產業(yè)保護紅線），避免盲目擴張、毫無節(jié)制的土地出讓行為。加強產業(yè)項目土地利用績效評估，明確高效和低效用地的分類標準，建立低效產業(yè)用地定期評價和動態(tài)調整制度，對于空置低效產業(yè)用地進行收儲及轉型開發(fā)，鼓勵存量空間得到盤活利用。

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作者簡介：

李洋，男，畬族，19911005，廣東廣州，廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院，城市規(guī)劃與城市治理，碩士研究生，中級工程師，廣州市越秀區(qū)建設大馬路10號珠江規(guī)劃大廈，510060