鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理面臨的困境與解決路徑

摘要：黨的十九屆五中全會明確提出了“十四五”是新時期我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的主要戰(zhàn)略目標(biāo)，其中主要包括“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”。隨著農(nóng)村改革不斷深入，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)提速，原有的農(nóng)村社會治理方式已不可能適應(yīng)我國農(nóng)村集體經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的實際要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國改革開放紅利直接傳輸?shù)?最后一公里"，是打通連接整個國家與農(nóng)村社會的有效橋梁和重要紐帶;認(rèn)真做好推進(jìn)農(nóng)村社會綜合治理各項工作，建立相關(guān)制度以適應(yīng)農(nóng)村社會治理已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會治理工作中面臨各種困境，通過分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過程中存在的問題，提出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理能力的提升路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 社會治理能力 農(nóng)村社會治理

Abstract：The fifth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee clearly proposed that the "14th Five-year plan" is the main strategic goal of the sustainable development of China's economy and society in the new period，which mainly includes "social governance，especially the level of grass-roots governance improved significantly". With the deepening of rural reform and the acceleration of the rural revitalization strategy，the original rural social governance has been unable to meet the actual requirements of the rapid development of China's rural collective economy and society，and rural social governance is an important basis for national governance. As the "last kilometer" of the direct transmission of the dividend of China's reform and opening up，the township government organization is an effective bridge and important link between the whole country and the rural society. It has become the focus of township government to do a good job in promoting the comprehensive governance of rural society and to establish relevant systems to adapt to the governance of rural society. At present，the township government is faced with various difficulties in the rural social governance work，through the analysis of the township government in the process of governance problems，the improvement of the rural social governance capacity of China's township government path.

Key words：township government social governance capacity rural social governance

一、引言

新中國成立70多年來，農(nóng)村社會治理經(jīng)歷了曲折的歷史變遷發(fā)展過程，順應(yīng)了我國農(nóng)村經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的基本規(guī)律，實現(xiàn)了農(nóng)村社會安定有序、群眾生活水平改善，豐富了中國特色社會主義治理理論和治理體系。黨的十九屆四中全會再次明確指出了全面深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)村社會治理是國家治理體系的重要基石，創(chuàng)新農(nóng)村社會治理是提升國家治理能力現(xiàn)代化、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要求。[1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政權(quán)機關(guān)和最基礎(chǔ)的獨立行政單元，直接面向基層社會，直接服務(wù)農(nóng)村群眾，是連接國家與社會的橋梁，是中共中央、國務(wù)院決策部署的重要執(zhí)行者，是推動國家法律法規(guī)政策落實到“最后一公里”的“針眼”。[2]在我國全面實行鄉(xiāng)村振興的背景下，在我國實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)的一個歷史時期的交匯點下，推進(jìn)各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升農(nóng)村社會治理能力對于加快促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，完善農(nóng)村基層民主制度建設(shè)、鄉(xiāng)村文化建設(shè)以及鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)具有舉足輕重的作用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會治理過程中的困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理體系不完善

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會治理中承擔(dān)主要的責(zé)任，缺乏與其他社會治理主體的協(xié)同合作。主要表現(xiàn)在基層群眾組織名不副實，逐漸演變成只對上級政府負(fù)責(zé)的官僚化組織，脫離人民群眾。同時，村民直接參與基層公共事物的空間很小、缺乏溝通渠道，導(dǎo)致基層群眾的呼聲得不到傾聽、正當(dāng)權(quán)益得不到維護。因此，群眾自治組織缺乏有效載體，普遍存在“政府在干，群眾在看”的現(xiàn)象，在實踐中難以發(fā)揮功效。其次，改革開放以來，農(nóng)村農(nóng)民階級階層分化已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的變化，我國大部分農(nóng)民階層都會從農(nóng)村遷移或者來到都市城鎮(zhèn)，越來越多的農(nóng)村青年精英轉(zhuǎn)向非農(nóng)崗位，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重，由于缺乏年輕精英的帶領(lǐng)，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)村社會治理主體弱化等問題逐漸凸顯。最后，農(nóng)村部分群眾對農(nóng)村社會治理參與的積極性不高。受傳統(tǒng)思想觀念和生活方式的影響，大部分村民主人翁意識不強，表現(xiàn)出“事不關(guān)己，高高掛起”的消極意識;同時由于其參與社會治理的意識和能力欠缺，對政府的相關(guān)政策不予理解和重視，為農(nóng)村社會治理工作的順利開展造成層層阻礙。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理主體權(quán)責(zé)失衡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最接近基層的鄉(xiāng)村行政管理機關(guān)，是基層銜接上級政府和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的重要溝通紐帶。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于上級政府和基層社會的雙重擠壓之下，背負(fù)著來自兩個方向的沉重事權(quán)，但相對縣級政府而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不完備的一級政府，許多管理權(quán)限掌握在上級政府手中，對于基層社會的許多事情只能敷衍了事。[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有話語權(quán)，基層干部工作負(fù)荷，層層加碼壓力下超額工作。同時，層級壓力體制也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“簡政放權(quán)”初衷發(fā)生異化，如此一來，又成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的新負(fù)擔(dān)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部職能定位不清的現(xiàn)象較為突出。上級不同政府部門安排工作任務(wù)時，由于農(nóng)村社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，基層干部在農(nóng)村社會治理過程中沒有法律法規(guī)正式授予的職權(quán)，不僅導(dǎo)致他們在監(jiān)管、督辦、落實種種職責(zé)時法律效力欠佳，也會造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員職責(zé)不清、效率低下等問題。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理資源不足

首先，基層干部的綜合素質(zhì)能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行農(nóng)村社會治理的關(guān)鍵著力點，直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員在農(nóng)村社會治理各方面還存在短板和弱勢，主要體現(xiàn)在政治素養(yǎng)欠缺、現(xiàn)代管理能力明顯不足、服務(wù)意識淡薄、學(xué)習(xí)進(jìn)取心不足等方面，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力提升。其次，應(yīng)用型人才的缺失制約了農(nóng)村社會治理的發(fā)展進(jìn)程。雖然各地政府通過多種人才培養(yǎng)引進(jìn)渠道招錄了一批高學(xué)歷專業(yè)人才，但真正懂農(nóng)村基礎(chǔ)三農(nóng)工作、懂農(nóng)村基層黨建、懂農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展特點的“實用型”專業(yè)人才數(shù)量不足，不利于全面推進(jìn)和實施鄉(xiāng)村振興工作。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力直接決定著政府對于農(nóng)村社會的治理水平。目前，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)不斷下沉，農(nóng)村社會治理工作越來越重、越來越具體，需要花錢的地方越來越多，村級集體經(jīng)濟收入微薄，農(nóng)村“無錢辦事”的問題比較突出。[4]在分稅制改革以后，影響一部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共財政管理狀態(tài)，使他們囤于財政權(quán)力不斷上移，事權(quán)持續(xù)下放的兩難境地，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際的農(nóng)村社會治理過程中無法為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾生活高質(zhì)量發(fā)展以及對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求給予更加堅實的資金和財力保障。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理的解決路徑

（一）形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理的多元體系

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理主體既包括公共部門，也涉及私人部門，當(dāng)治理主體呈現(xiàn)出多元性與互動性的特征時，可以有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)村社會治理能力和社會治理水平。第一，公眾作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對象，公眾是否滿意是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理成效的重要體現(xiàn)。要培養(yǎng)村民參政議政的主人翁意識，增強村民自治組織能力。加強村民自治委員會組織的規(guī)范化制度建設(shè)、拓寬促進(jìn)村民參與社會公共事務(wù)的交流平臺，充分發(fā)揮村民自治委員會的主體力量。第二，以黨建為基礎(chǔ)，扎實推進(jìn)基層黨建工作。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理，應(yīng)該充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用以及黨員的先鋒模范作用，要將鄉(xiāng)村的黨員干部作為廣大群眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系的紐帶，讓黨員密切與群眾的聯(lián)系，經(jīng)常開展宣傳教育活動，引導(dǎo)村民了解和掌握政府的相關(guān)政策和決定。第三，以法治為保障，法治意味著非人格化、非隨意化，強調(diào)照章辦事和依規(guī)協(xié)商，拒絕獨斷專行和按照人情關(guān)系辦事。[5]進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的同時，要強化社會組織和村民的法治觀念，加強農(nóng)村社會法治宣傳教育，弘揚法治精神。

（二）充分運用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理資源

一是充分運用人力資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅持黨建領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社會治理，集中精力加快建設(shè)一支綜合素質(zhì)高、能力強的基層骨干干部隊伍。選配鄉(xiāng)村黨組織書記注重從優(yōu)秀大學(xué)生村官、外出返鄉(xiāng)經(jīng)商者的精英創(chuàng)業(yè)人才、優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師和醫(yī)生中進(jìn)行培養(yǎng)。同時加強對村干部定期進(jìn)行各個方面的知識專業(yè)技能理論培訓(xùn)，從而不斷提高其政治思想文化素養(yǎng)和廉潔奉公的法律意識。二是充分運用財力資源。擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力改善農(nóng)村人居環(huán)境。[6]通過加大財政投入支持農(nóng)產(chǎn)品資源供給保障體系，包括農(nóng)村土地整治和優(yōu)化農(nóng)田用地建設(shè)、農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)等，提升農(nóng)產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率;同時，加大財政資源對農(nóng)村公共服務(wù)的投入，包括農(nóng)村教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，推動促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)水平均等化。

（三）創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理方式

一是協(xié)同治理方式。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過完善相關(guān)制度，構(gòu)建由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織、村民自治組織以及社會公眾的力量，廣泛合作、平等協(xié)商，將更多的社會成員納入農(nóng)村社會治理網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中;其次，協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府之間的關(guān)系，在相互依存的環(huán)境中分事權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任、共同推進(jìn)農(nóng)村社會治理的實施，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以積極與同級政府展開合作，共同協(xié)商解決當(dāng)前農(nóng)村社會治理中的棘手問題，真正實現(xiàn)合作共贏;最后，實現(xiàn)跨域協(xié)同，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與政府體制外的市場、非營利組織等民間組織的有效協(xié)同。在實現(xiàn)路徑上通過部分公共服務(wù)外包、卸載、杠桿資助等形式，發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的作用，將政府職能部分“對接”到社會力量上，形成社會多元治理的合力，讓社會力量與政府力量和諧共存、良性互動，從而提供更優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)。[7]二是數(shù)字治理方式。隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，運用數(shù)字化理念、數(shù)字化資源和數(shù)字化工具等進(jìn)行農(nóng)村社會治理已成為大勢所趨。首先，農(nóng)村社會治理主體應(yīng)該培養(yǎng)數(shù)字治理思維，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理思維，實現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)本質(zhì)的清晰認(rèn)知，積極參與農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的普及和應(yīng)用;其次，積極推進(jìn)黨建與數(shù)字治理相結(jié)合的新型農(nóng)村社會治理方式，基層黨員干部要發(fā)揮帶頭領(lǐng)導(dǎo)作用。通過黨員干部率先對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)學(xué)習(xí)，帶動村民學(xué)習(xí)使用互聯(lián)網(wǎng)，確保農(nóng)民了解并且掌握互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)知識和技術(shù)，從而推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)的有序開展;最后，雖然以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，但以黨建為基礎(chǔ)來拓展政務(wù)建設(shè)，并建立農(nóng)村公共服務(wù)綜合信息平臺是社會治理的最終目標(biāo)之一。[8]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理運用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府門戶網(wǎng)站、微博、微信公眾號等，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)信息公開的廣度和深度、拓寬公民參與的渠道和方式、加強公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理能力和治理水平現(xiàn)代化。

四、結(jié)論

在新時期的農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為紐帶最大限度地發(fā)揮基層政府與群眾密切聯(lián)系的作用，進(jìn)一步維護農(nóng)村社會的公平與公正，為農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定打好基礎(chǔ)。但從現(xiàn)階段農(nóng)村社會治理的現(xiàn)代化進(jìn)程來看，治理環(huán)境比較復(fù)雜、治理資源運用不合理等問題凸顯，導(dǎo)致農(nóng)村社會治理多元主體的作用無法充分發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過不斷吸納新的治理思維和治理方式，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村社會治理體系，切實落實變革創(chuàng)新舉措，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村社會治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，從而保證多元治理主體協(xié)調(diào)聯(lián)動，落實民主與科學(xué)的要求。

作者簡介：

亢琦琦（1997.1—），性別女，民族漢族，籍貫陜西省寶雞市，職務(wù)/現(xiàn)職稱（西北政法大學(xué)，管理學(xué)院，行政管理專業(yè)2020級，碩士，郵編710065）。研究方向：地方政府治理與績效管理。

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