兒童收養(yǎng)登記審查問題研究

王香霞

(南京財經(jīng)大學法學院，江蘇 南京 210023)

一、問題的提出

家庭是社會的細胞，兒童是家庭的紐帶。隨著近些年國家與社會對兒童利益關(guān)注的增多，兒童收養(yǎng)問題愈加得到重視。收養(yǎng)可以使得相關(guān)兒童及家庭實現(xiàn)屬于他們的權(quán)利，有益于提升他們的幸福感，維持社會的穩(wěn)定。不斷完善相關(guān)制度以及救濟程序，可以實現(xiàn)總體利大于弊的積極效果。作為弱勢群體的一部分，兒童更加需要國家的保護?！吨腥A人民共和國憲法》關(guān)于兒童保護的條文，《中華人民共和國未成年人保護法》的修訂，體現(xiàn)了國家及社會對于兒童權(quán)益保護的重視?！吨腥A人民共和國民法典》將收養(yǎng)法內(nèi)容納入其中，并進行了一定的新增及修改，相關(guān)政策的出臺，對于兒童保障體系進行了完善，但實踐中依然存在著一定的問題需要反思以及解決。如周某與某市民政局撤銷收養(yǎng)登記行政訴訟案，該案件的起因在于有意收養(yǎng)的夫婦因年齡問題不符合收養(yǎng)條件，通過他人與被收養(yǎng)人辦理成功收養(yǎng)登記手續(xù)，而自己實際進行收養(yǎng)。起訴的原因是被收養(yǎng)人因戶口問題面臨失學處境，因而起訴某市民政局要求撤銷當年辦理的收養(yǎng)登記關(guān)系。該案件以原告勝訴結(jié)案。該案件透露出以下問題:辦理收養(yǎng)登記時缺少相關(guān)因素考量，即收養(yǎng)意愿真實性評估，以及辦理完收養(yǎng)登記手續(xù)后，后續(xù)問題如何監(jiān)督。這些都需要相關(guān)部門及組織協(xié)調(diào)合作，共同維護相關(guān)人員的權(quán)益。

二、兒童收養(yǎng)現(xiàn)狀及困境

收養(yǎng)這一民事法律行為指自然人通過法定程序領養(yǎng)他人的子女為自己子女，并在這一過程中創(chuàng)設擬制血親的親子關(guān)系。收養(yǎng)關(guān)系成立后，收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人之間產(chǎn)生法律擬制的父母子女關(guān)系，被收養(yǎng)人與原生父母及其他親屬關(guān)系消滅。收養(yǎng)制度的理論基礎主要有人權(quán)保障理論以及國家親權(quán)理論。人權(quán)保障理論即通過法律把人權(quán)轉(zhuǎn)化為權(quán)利才能真正將維護人的尊嚴與價值的主張落到實處。隨著社會對兒童權(quán)利的關(guān)注和發(fā)展逐漸深入，兒童權(quán)利保障也成為人權(quán)保障的重要部分。我國《民法典》第五章將收養(yǎng)納入其中，且隨著社會的發(fā)展進步，較已經(jīng)廢止的《中華人民共和國收養(yǎng)法》進行了積極的變動。如增加了第一千零九十八(四)款“無不利于被收養(yǎng)人健康成長的違法犯罪記錄”。放寬收養(yǎng)人條件和被收養(yǎng)人人數(shù)，現(xiàn)行的《民法典》關(guān)于收養(yǎng)部分的法條受全面二孩政策的影響，放寬了收養(yǎng)人的條件和被收養(yǎng)人人數(shù)，即《民法典》第一千一百條規(guī)定，“無子女的收養(yǎng)人可以收養(yǎng)兩名子女；有子女的收養(yǎng)人只能收養(yǎng)一名子女”。并且《民法典》與收養(yǎng)相關(guān)的條文刪除了“不滿十四周歲的未成年人可以被收養(yǎng)”的規(guī)定，將十四周歲以上的未成年人也納入了被收養(yǎng)人的范圍。更令人感到欣慰的是，《民法典》第一千一百零四條規(guī)定“收養(yǎng)人收養(yǎng)與送養(yǎng)人送養(yǎng)，應當雙方自愿。收養(yǎng)八周歲以上未成年人的，應當征得被收養(yǎng)人的同意”。同時新增單身女性收養(yǎng)男孩也需要40歲年齡差的規(guī)定，彌補了法律漏洞，能更好地保護被收養(yǎng)人的合法權(quán)益。還有一個值得注意的地方，即《民法典》第一千一百零五條新增縣級以上人民政府民政部門應當依法進行收養(yǎng)評估。作為統(tǒng)領性的法律能夠加入這項規(guī)定無疑是進步的。民政部自2021年1月1日起施行《收養(yǎng)評估辦法(試行)》，緊接著各地為了更好地落實相關(guān)政策，陸續(xù)出臺適合本地區(qū)的收養(yǎng)評估辦法。如江蘇省民政廳出臺的《江蘇省收養(yǎng)能力評估標準(試行)》，強調(diào)了收養(yǎng)人或家庭必須接受送養(yǎng)人或登記機關(guān)定期跟蹤回訪安排。跟蹤回訪可以對收養(yǎng)的后續(xù)情況作出及時反饋，發(fā)現(xiàn)不利于被收養(yǎng)人情形的應當及時采取措施。另外，新標準增設了被收養(yǎng)人融合期指標。民政部2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，全國共有孤兒19.3萬人，其中社會散居孤兒13.4萬人；全國各類民政服務機構(gòu)集中養(yǎng)育孤兒5.9萬人，全國共有注冊登記的兒童福利和救助保護服務機構(gòu)760個，年末在機構(gòu)撫養(yǎng)人員數(shù)計4.6萬。其中兒童福利機構(gòu)508個，未成年人救助保護機構(gòu)252個，救助流浪乞討未成年人0.9萬人次；全國共有兒童督導員5.5萬人，兒童主任66.7萬人；2020年，全國辦理收養(yǎng)登記1.1萬件。從數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，收養(yǎng)登記人數(shù)遠低于需要被收養(yǎng)的孤兒數(shù)量。實踐中存在著想收養(yǎng)但不符合條件與渴望擁有完整家庭的兒童找不到收養(yǎng)家庭之間的矛盾。

以“事實收養(yǎng)”為關(guān)鍵詞，在裁判文書網(wǎng)可以檢索到相關(guān)文書2962篇，司法實踐中關(guān)于事實收養(yǎng)的案件不在少數(shù)，審理有關(guān)欠缺形式要件的收養(yǎng)糾紛案件時，主要持兩種態(tài)度。一種是對于《收養(yǎng)法》施行之后進行收養(yǎng)的，未依法進行登記，不發(fā)生收養(yǎng)法律效力；一種則是認為雖然未依法進行登記，但符合法定實質(zhì)要件的收養(yǎng)仍然具有法律效力。對于事實收養(yǎng)的法律效力問題，目前學界尚未達成一致觀點。一種觀點認為不應承認未經(jīng)登記的收養(yǎng)行為的法律效力，如有學者認為，如果事實收養(yǎng)中的收養(yǎng)人不符合法律規(guī)定的條件，不具備撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力，將十分不利于未成年人的健康成長；事實收養(yǎng)缺乏國家的監(jiān)督，很容易為拐賣兒童者利用。部分學者則認為對于僅欠缺法定形式要件的事實收養(yǎng)，宜肯定其效力。隨著實踐中相關(guān)問題的產(chǎn)生，應當形成一致的標準以更好保障相關(guān)人員權(quán)益。

三、收養(yǎng)登記審查的若干問題

收養(yǎng)應當向縣級以上人民政府民政部門登記，縣級以上人民政府民政部門應當依法進行收養(yǎng)評估。收養(yǎng)登記屬于行政登記，是能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為，對相關(guān)人員的人身和財產(chǎn)將產(chǎn)生重大影響，應當進行規(guī)制與監(jiān)督。通過檢索裁判文書網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，實踐中因收養(yǎng)登記審查產(chǎn)生的問題不在少數(shù)。如偽造申請材料，以夫妻名義騙取收養(yǎng)登記，而夫妻一方已經(jīng)死亡。由于涉及相關(guān)人員的財產(chǎn)問題，因而上訴至法院。再如，有意收養(yǎng)的夫妻因不滿足條件，而聯(lián)合無意收養(yǎng)但滿足條件的人，但是孩子實際由有意收養(yǎng)的夫妻進行撫養(yǎng)，后因孩子上學戶口問題訴至法院。這一案件還暴露出其他一些問題，如收養(yǎng)關(guān)系確定后，是否有必要進行后續(xù)的跟蹤監(jiān)督。后續(xù)跟蹤調(diào)查往往可以及時進行反饋與補救，在發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員弄虛作假時，確保兒童利益最大化。而如果不進行有效的后續(xù)跟蹤調(diào)查，收養(yǎng)關(guān)系確立后如何確保相關(guān)人員的權(quán)利不受侵害也有待明確。我國《民法典》規(guī)定收養(yǎng)關(guān)系自登記之日起成立。為構(gòu)建起保護被收養(yǎng)兒童的第一道屏障，行政機關(guān)應當做好較為全面的收養(yǎng)人資質(zhì)審核，收養(yǎng)登記機關(guān)不僅要對當事人所提交的材料進行形式和真實性的審查，而且有權(quán)利也有義務對收養(yǎng)人、被收養(yǎng)人、送養(yǎng)人的情況，尤其是收養(yǎng)人的健康、品德、家庭經(jīng)濟狀況、收養(yǎng)動機等進行實地考察，以保證被收養(yǎng)兒童在收養(yǎng)關(guān)系成立后有良好的生活環(huán)境。令人欣慰的是，我國于2021年1月1日起施行《收養(yǎng)評估辦法(試行)》，其中對于收養(yǎng)人規(guī)定了較為詳細的評估，如精神健康方面。第十一條規(guī)定:收養(yǎng)評估期間，收養(yǎng)評估小組或者受委托的第三方機構(gòu)發(fā)現(xiàn)收養(yǎng)申請人及其共同生活家庭成員有下列情形之一的，應當向民政部門報告:(六)患有精神類疾病、傳染性疾病、重度殘疾或者智力殘疾、重大疾病的。精神類疾病相較于身體類疾病易于隱藏與被忽視，且心理性的疾病通常具有更大的危害。同時，收養(yǎng)登記的行政機關(guān)，應當進行相應的監(jiān)督管理，我國相關(guān)監(jiān)管的規(guī)定體現(xiàn)于2008年的規(guī)范性文件《收養(yǎng)登記工作規(guī)范》中，隨著社會的發(fā)展，相關(guān)規(guī)定是否可以解決現(xiàn)存問題值得關(guān)注與進一步完善。另外，由于社會的發(fā)展和我國的國情問題，現(xiàn)實生活中存在著大量的事實收養(yǎng)行為。事實收養(yǎng)的定義目前在學術(shù)界并未達成一致認識，部分學者認為事實收養(yǎng)是指欠缺收養(yǎng)法規(guī)定的形式要件，但基于當事人之間達成收養(yǎng)合意并形成事實上的父母子女關(guān)系的收養(yǎng)，代表學者如余延滿；部分學者認為事實收養(yǎng)應為不具備收養(yǎng)法規(guī)定的實質(zhì)要件或形式要件，但已經(jīng)形成事實上的父母子女關(guān)系的收養(yǎng)。事實收養(yǎng)的定義對于理解其效力問題具有重要意義。鑒于未對事實收養(yǎng)的定義達成一致認識，事實收養(yǎng)的效力問題也存在有效說、無效說以及附條件說三種情況。而我國目前法律并未將事實收養(yǎng)這一問題納入其中，由此引發(fā)實踐中審判如何統(tǒng)一的問題。我國《民法典》規(guī)定了收養(yǎng)關(guān)系自登記之日起成立，因而從法律依據(jù)方面來講收養(yǎng)登記是一個不可或缺的條件，與現(xiàn)實中存在的矛盾之處亟待立法方面的解決。

四、借鑒域外經(jīng)驗完善收養(yǎng)登記審查制度

兒童作為社會弱勢群體的一部分，在面臨權(quán)利侵害時往往需要依賴國家及社會的有關(guān)力量?，F(xiàn)實生活中自然災害、事故、疾病等導致了部分兒童成為孤兒、棄兒，這部分兒童如果不能得到相關(guān)救助，基本的生活保障無疑都是艱難的。為了保障人權(quán)以及關(guān)愛社會上的弱勢群體，我國相繼出臺了一系列保障法律與政策，但是現(xiàn)實中仍然存在不少問題需要解決，如收養(yǎng)前進行的審查不夠全面、實質(zhì)，收養(yǎng)登記行為形式化，收養(yǎng)登記缺乏有效監(jiān)督，以及事實收養(yǎng)行為如何更好地保護相關(guān)人員權(quán)益等。我國《民法典》規(guī)定收養(yǎng)關(guān)系的成立登記生效，主要由民政部門進行相關(guān)人員的資質(zhì)審查，對進行審查的有關(guān)行政機關(guān)的監(jiān)督也由民政部門內(nèi)部進行。兒童收養(yǎng)問題已是世界性的難題，在立足我國國情的基礎上，可以適當借鑒域外經(jīng)驗以更好地完善我國的收養(yǎng)制度。

瑞士是19世紀國內(nèi)收養(yǎng)和國際收養(yǎng)最為活躍的歐洲國家之一，當年瑞士掀起的“收養(yǎng)潮”影響廣泛而深遠。瑞士法律特別要求收養(yǎng)同意需在監(jiān)護機關(guān)作出并登記入案，收養(yǎng)同意可在被接受后六周內(nèi)撤銷，同意撤銷后允許再次作出，但第二次的收養(yǎng)同意則具有終局性。根據(jù)瑞士法律的規(guī)定，收養(yǎng)關(guān)系的成立由收養(yǎng)人住所地的收養(yǎng)主管機關(guān)管轄，只有經(jīng)該類主管機關(guān)宣告才能成立收養(yǎng)關(guān)系。從我國目前法律規(guī)定能夠看出行政登記是唯一成立收養(yǎng)關(guān)系的程序，而瑞士法律則表明收養(yǎng)關(guān)系的成立必須經(jīng)收養(yǎng)主管機關(guān)的宣告；我國在成立收養(yǎng)關(guān)系時強化了被收養(yǎng)人所在地民政登記部門的權(quán)力，而瑞士實行的是由收養(yǎng)人所在地管轄的原則。英國收養(yǎng)法規(guī)定了有意向收養(yǎng)的收養(yǎng)人需先向管轄法院提出收養(yǎng)申請，法院審查后，會向符合條件的收養(yǎng)人頒發(fā)收養(yǎng)令，且會依照法律規(guī)定對相關(guān)當事人進行一系列的調(diào)查及測評，而收養(yǎng)人在法院確認收養(yǎng)關(guān)系后還需要在有關(guān)行政部門進行登記。即對比我國來講，英國收養(yǎng)關(guān)系的成立依賴于法院和行政部門雙重確定。從某種意義上來說，德國收養(yǎng)關(guān)系的成立也屬于雙監(jiān)督模式。收養(yǎng)人需向監(jiān)護法院提出申請并等待法院的宣告，另外，申請人的申請還必須由公證人制作成公證證書。日本在收養(yǎng)關(guān)系成立上依然重視法院的監(jiān)督作用，由法院對符合條件的收養(yǎng)申請作出宣告。日本收養(yǎng)程序一般是向被收養(yǎng)人所在地提出收養(yǎng)申請，由家庭裁判所對收養(yǎng)是否具備一般法定要件或是否符合未成年被收養(yǎng)人利益等內(nèi)容進行審查。最后申請人需要在兩個以上成年證人在場的情況下，向自己所在地戶籍管理部門申報。

綜上可見，域外國家關(guān)于收養(yǎng)關(guān)系的成立較多采取法院宣告模式，我國基于國情目前為行政機關(guān)登記模式，是否借鑒以及如何借鑒都應當根據(jù)各國的實際情況而言。我國目前應當完善相關(guān)當事人的資質(zhì)審查問題以及對相關(guān)行政機關(guān)進行更為嚴格的監(jiān)督。