經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下政府引導(dǎo)基金運(yùn)行的市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)分析

趙世秀 姜睿 李瑩

摘 要：在新一輪全球工業(yè)轉(zhuǎn)型的背景下，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史性轉(zhuǎn)折和機(jī)遇。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，基于創(chuàng)新發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下國家戰(zhàn)略的實(shí)施，為我國政府指導(dǎo)基金的數(shù)量和規(guī)模的迅速增長(zhǎng)提供了必要支撐，政府引導(dǎo)基金成為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要抓手。隨著各級(jí)政府越來越重視引導(dǎo)基金，全國引導(dǎo)基金規(guī)模和數(shù)量雙雙增長(zhǎng)。如今，引導(dǎo)基金已經(jīng)被納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，用以解決資金短缺問題，達(dá)到促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的目的。

關(guān)鍵詞：政府;引導(dǎo);基金;市場(chǎng)化;風(fēng)險(xiǎn)

本文索引：趙世秀，姜睿，李瑩.<標(biāo)題>[J].中國商論，2021（21）：-090.

中圖分類號(hào)：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2021）11（a）--03

政府引導(dǎo)基金針對(duì)的是處于創(chuàng)業(yè)階段的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資形式的具體投資形式，這些投資由政府財(cái)政資金提供支持發(fā)展，待行業(yè)成熟后，通過上市，以及股權(quán)轉(zhuǎn)出等方式撤出，以此獲得專項(xiàng)資金，用來改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。產(chǎn)業(yè)投資基金本質(zhì)上是一種融資媒介，政府通過成立基金，吸引社會(huì)資本以股權(quán)形式介入項(xiàng)目公司，參與基建類項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，同時(shí)，也是基于政府的財(cái)政資金。政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為國內(nèi)創(chuàng)投出資中不可忽視的中堅(jiān)力量， 也正是因?yàn)樨?cái)政資金的屬性，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)于引導(dǎo)基金來說更是重中之重。

1 政府引導(dǎo)基金是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體

（1）政府引導(dǎo)基金助力產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府引導(dǎo)基金成為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決融資難題、培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的重要抓手，對(duì)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。政府引導(dǎo)基金實(shí)際上是以財(cái)政資金和信用作背書，吸引社會(huì)資本參與投資新興產(chǎn)業(yè)，有效發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì)資本。引導(dǎo)基金與銀行的信貸創(chuàng)造功能不同，在于加快了現(xiàn)金和實(shí)物資本的結(jié)合，并相對(duì)有效地減少了過剩的流動(dòng)性。在“穩(wěn)定增長(zhǎng)”的背景下，大量的政府投資項(xiàng)目正在廣泛推廣，各級(jí)政府迫切需要利用引導(dǎo)基金發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本的杠桿作用，解決資本不足的問題。如今，各個(gè)地區(qū)的企業(yè)家投資者更喜歡投資周期短、效果快的IT產(chǎn)業(yè)，以及教育和餐飲項(xiàng)目，而投資于生物醫(yī)學(xué)、節(jié)能和環(huán)保領(lǐng)域且發(fā)展周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目則相對(duì)較少，符合美國國家科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃研究所的要求。由于激勵(lì)方向不協(xié)調(diào)，投資資本不能有效發(fā)揮促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的作用。

（2）政府引導(dǎo)基金是引導(dǎo)資源優(yōu)化配置的重要手段。在經(jīng)濟(jì)周期尤其是下行時(shí)期，可以作為逆周期調(diào)節(jié)的有效補(bǔ)充手段。在當(dāng)前融資渠道不斷遭到外部阻礙的關(guān)鍵時(shí)刻，如何破解受阻之處，不斷開創(chuàng)新的資源配置方法，通過引導(dǎo)基金破解和支配社會(huì)上的閑置資本和資金，不斷發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大政府引導(dǎo)功能，成為地方政府破解融資障礙的重要途經(jīng)。政府引導(dǎo)基金改變了原來傳統(tǒng)的財(cái)政投入方式，對(duì)推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展起到了非常積極的作用。在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，仍然要發(fā)揮非常重要的積極的助推作用，這個(gè)肯定是不可或缺的。只有通過建立引導(dǎo)基金的指引，不斷強(qiáng)化政府引導(dǎo)擔(dān)保功能，才能更好地吸引眾多投資者、民間資本、國外資本等社會(huì)資金參與到風(fēng)險(xiǎn)投資，才能提高區(qū)域政府引導(dǎo)基金的使用功能，更好地發(fā)揮融資功能，不斷提高資金使用效率，更好地服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而更好地發(fā)揮資本功能，不斷拓寬資金來源。

（3）政府引導(dǎo)基金是推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推手。由于基金主觀上不是以盈利為目的，所以要利用市場(chǎng)化、科學(xué)化等實(shí)現(xiàn)路徑來不斷實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)立基金的主要目標(biāo)。而政府將資本驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性調(diào)整的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素，要以如何完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步和發(fā)展為目標(biāo)，所以，引導(dǎo)基金在企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的提高上都具有重要意義。同時(shí)，要發(fā)揮財(cái)政對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)期投入的高科技產(chǎn)業(yè)的支持、引導(dǎo)和促進(jìn)作用。目前看來，政府基金在引導(dǎo)社會(huì)資本，助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)中發(fā)揮了重要作用，可以豐富逆周期的調(diào)節(jié)手段，也可以促進(jìn)引導(dǎo)基金自身運(yùn)作效率和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)的提高，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2 政府引導(dǎo)基金市場(chǎng)化運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（1）引導(dǎo)基金使用效率不高。政府引導(dǎo)基金的基本要求之一是受益于社會(huì)資本與政府資金的參與，支持產(chǎn)業(yè)和相對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其中利用社會(huì)資本是一個(gè)重點(diǎn)。一些地方政府要求要按照地方政府的指示性資金使用，只能在某些地方進(jìn)行投資，使得政府引導(dǎo)基金很難找到項(xiàng)目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的投資資本，因?yàn)闂l件限制無法在當(dāng)?shù)卣业胶玫捻?xiàng)目。機(jī)構(gòu)不敢與引導(dǎo)基金合作，部分基金主要來自財(cái)政資源，地方政府在管理和使用該引導(dǎo)基金時(shí)，將具有一定的政策目標(biāo)來支持地方機(jī)構(gòu)的發(fā)展。最常見的政策目標(biāo)是資金與地方項(xiàng)目的比率，但某些地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)發(fā)展不大，資金對(duì)子基金的吸引力急劇下降。例如，風(fēng)險(xiǎn)投資基金需要按照要求，在部分省的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行投資，或者風(fēng)險(xiǎn)投資在引導(dǎo)基金等領(lǐng)域，對(duì)新興企業(yè)的投資應(yīng)不少于總投資的36%，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資金，形成重復(fù)的投資運(yùn)作。由于無法理解引導(dǎo)基金管理人，項(xiàng)目公司的訴求不能充分發(fā)揮引導(dǎo)基金投資的指導(dǎo)作用，降低投資效率，引導(dǎo)基金對(duì)子基金的吸引力就大打折扣。

（2）引導(dǎo)基金管理機(jī)制仍然沒有市場(chǎng)化。從過往表現(xiàn)中可以看到，引導(dǎo)基金對(duì)放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)、助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)揮了積極作用，也在一定程度上促進(jìn)了區(qū)域創(chuàng)投行業(yè)加速發(fā)展。對(duì)于財(cái)政來說，此類基金不在于牟利，而在于扶持產(chǎn)業(yè)，所以在基金退出后，財(cái)政一般會(huì)把30%～50%的收益讓渡給其他社會(huì)資本方，從而增強(qiáng)社會(huì)資本的吸引力。但是，引導(dǎo)基金的決策機(jī)制與市場(chǎng)化母基金存在較大差異，很多地方引導(dǎo)基金管理人對(duì)子基金投資并無最終決策權(quán)。有的地方，雖然名義上將引導(dǎo)基金委托給企業(yè)管理，但是具體子基金的投資決策權(quán)仍由政府部門代表組成的理事會(huì)或管委會(huì)直接掌握，管理人只負(fù)責(zé)“辦手續(xù)，走程序”。如何構(gòu)建科學(xué)高效的體制機(jī)制，用好管好這批資金，成為各地區(qū)政府共同面對(duì)的重要課題。

（3）基金的專業(yè)運(yùn)作能力不足。迄今為止，從建立的引導(dǎo)基金來看，大多數(shù)已由政府委托給一家國有公司或企業(yè)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理。政府管理基金時(shí)，仍然使用傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理方法，導(dǎo)致投資效率降低或?qū)ν顿Y產(chǎn)生更大的個(gè)人影響。由于管理機(jī)制不明確，各地區(qū)引導(dǎo)基金在管理機(jī)制和運(yùn)作模式上各行其是，客觀地給引導(dǎo)基金帶來較大的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。由于政府引導(dǎo)基金不是市場(chǎng)環(huán)境下的自動(dòng)組建，導(dǎo)致基金管理團(tuán)隊(duì)的市場(chǎng)意識(shí)和專業(yè)能力普遍較弱，也導(dǎo)致引導(dǎo)基金整體運(yùn)作效果不佳，在很大程度上減少了投資收益。政府主導(dǎo)基金的主要性質(zhì)一直與基金管理機(jī)制相抵觸，成立后，許多基金都面臨運(yùn)作困難的情況，原因是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)意見不明確，經(jīng)營主體股東背景的差異，使得意見難以統(tǒng)一，基金設(shè)立和設(shè)定時(shí)缺乏全面的規(guī)劃，整體運(yùn)作效果大打折扣。

（4）風(fēng)險(xiǎn)管控不到位。目前，很多引導(dǎo)基金在實(shí)際操作過程中，難以維系原定的市場(chǎng)規(guī)則，導(dǎo)致利益風(fēng)險(xiǎn)難以分擔(dān)。受區(qū)域人才、科技、金融等方面發(fā)展的影響，部分中小企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，而新項(xiàng)目存在不確定性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致基金不敢投入，部分基金投資進(jìn)度較為緩慢，未能夠充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶持作用。如果引導(dǎo)基金前期組建的管理團(tuán)隊(duì)缺乏專業(yè)的投資能力，不能識(shí)別合適的子基金管理團(tuán)隊(duì)，也不能避免子基金管理團(tuán)隊(duì)和被投企業(yè)間進(jìn)行共謀，就會(huì)給引導(dǎo)基金運(yùn)作帶來風(fēng)險(xiǎn)。另外，退出機(jī)制并不完善，通常，政府投資無法及時(shí)撤出，或者不愿退出成熟的項(xiàng)目以獲得經(jīng)濟(jì)利益，不可避免地導(dǎo)致“擁擠效應(yīng)”，從而降低了政府風(fēng)險(xiǎn)資本的效率。另外，國有資產(chǎn)的容錯(cuò)機(jī)制與基金的市場(chǎng)化運(yùn)作關(guān)系尚待弄清，導(dǎo)致了引導(dǎo)基金的模棱兩可情況，直接影響了引導(dǎo)基金的引導(dǎo)職能。

3 構(gòu)建政府引導(dǎo)基金市場(chǎng)化運(yùn)行的路徑

（1）提高引導(dǎo)基金使用效率。在選擇項(xiàng)目時(shí)，要通過各種措施，不斷強(qiáng)化市場(chǎng)化、科學(xué)化的發(fā)展要求，發(fā)揮引導(dǎo)基金的市場(chǎng)功能，充分發(fā)揮第一資金的重要作用。通過政府和宏觀視角，探索政府引導(dǎo)基金的變化邏輯及規(guī)律，要符合當(dāng)前面對(duì)的困境，并對(duì)未來發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行展望。要不斷加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)知和了解，完善價(jià)值意向、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等方面的能力和水平，不斷提高政府引導(dǎo)基金的實(shí)現(xiàn)路徑。新時(shí)期的政府引導(dǎo)基金，有褪去燥熱后的潛伏深流，在對(duì)政府引導(dǎo)基金管理方和投資機(jī)構(gòu)提出更高要求的同時(shí)，推動(dòng)雙方更深入地了解，共同形成我國產(chǎn)業(yè)助推的合力。

（2）引導(dǎo)基金市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。政府應(yīng)加強(qiáng)資金管理，防止業(yè)務(wù)分散注意力，避免直接的市場(chǎng)干預(yù)，通過市場(chǎng)中介間接指導(dǎo)和支持工業(yè)發(fā)展，必須避免直接干擾受托人的工作，并通過在公司治理結(jié)構(gòu)中的角色來更多地參與。聚焦區(qū)域目標(biāo)任務(wù)，按照“先找項(xiàng)目、后設(shè)基金”原則，不搞“天女散花，星星點(diǎn)點(diǎn)”，不在低端成熟領(lǐng)域與商業(yè)基金過度競(jìng)爭(zhēng)，將著力點(diǎn)放在落地見效上，將著眼點(diǎn)落在金融助推力、產(chǎn)業(yè)吸引力和技術(shù)驅(qū)動(dòng)力上。政府引導(dǎo)基金固有的名稱“國有”，使運(yùn)營過程中難以淡化國有資產(chǎn)的顏色，而營銷成為發(fā)展的唯一途徑。營銷的概念包括籌款和投資營銷以及營銷激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，必須在支持、指導(dǎo)和鼓勵(lì)對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期高風(fēng)險(xiǎn)投資中發(fā)揮金融作用。政府引導(dǎo)基金應(yīng)該以盈利為出發(fā)點(diǎn)，能夠最大程度上保證篩選出的基金管理人是在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)中表現(xiàn)最優(yōu)異的一批，而后在保值增值外的收益以獎(jiǎng)勵(lì)的方式返還給基金管理人及社會(huì)資本。

（3）提高引導(dǎo)基金專業(yè)管理能力。目前，政府引導(dǎo)基金越來越成為中國股權(quán)投資市場(chǎng)的重要參與者，廣泛開展了子基金投資與項(xiàng)目直接投資多種形式的股權(quán)投資活動(dòng)，必須按照市場(chǎng)規(guī)則行事，改變對(duì)工業(yè)發(fā)展財(cái)政支持的原始分配方法，以政府財(cái)政資金的分配方式實(shí)施體制創(chuàng)新，同時(shí)，市場(chǎng)在分配資源方面也起著至關(guān)重要的作用。要提前“吃透”當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)基金的相關(guān)政策規(guī)定和管理辦法，如果有相關(guān)的管理辦法，在提出申請(qǐng)時(shí)要做自我評(píng)判，了解自己的優(yōu)劣勢(shì)所在，一定要把劣勢(shì)說清楚，把優(yōu)勢(shì)說足。政府層面尤其中央及省級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)，對(duì)引導(dǎo)基金的管理體制機(jī)制作出更為明確而具體的規(guī)定。所以，各地引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場(chǎng)化原則，立足本地區(qū)現(xiàn)狀，逐步構(gòu)建以“專業(yè)化引導(dǎo)基金管理人”為中心的引導(dǎo)基金管理體制。政府引導(dǎo)基金的管理模式，向“以管理人為中心”變化，是政策制定者和地方引導(dǎo)基金管理部門需要重視的趨勢(shì)和方向。因此，要及時(shí)準(zhǔn)確地掌握子基金及項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)，并進(jìn)行充分有效的利用，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金核心業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。

（4）完善引導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)管控能力。為了保持企業(yè)的發(fā)展，政府肯定會(huì)提供強(qiáng)有力的支持。因此，企業(yè)虧損或破產(chǎn)的可能性小于引導(dǎo)基金。投資機(jī)構(gòu)通過篩選項(xiàng)目選擇“潛在股權(quán)”公司，并通過退出機(jī)制獲得大量資金，以獲取投資回報(bào)。建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，主要包括基金組織模式的選擇，基金規(guī)模、經(jīng)營期限、籌資目標(biāo)、基金管理團(tuán)隊(duì)的選擇，基金投資指導(dǎo)、基金運(yùn)作狀況、權(quán)力和利益分配、基金退出計(jì)劃等。有效使用產(chǎn)業(yè)政策加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善和現(xiàn)代化，同時(shí)在分配資源上確保公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)活力方面起決定性作用至關(guān)重要。按照“資金渠道不亂、指導(dǎo)權(quán)限不變”的原則，整合功能相同、投資領(lǐng)域相近的引導(dǎo)基金，將現(xiàn)有引導(dǎo)基金優(yōu)化為科技成果轉(zhuǎn)化、資本市場(chǎng)發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展若干投資方向。完善基金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快基金投資進(jìn)度，提高基金運(yùn)作效率，減少資金閑置，合理控制管理費(fèi)用。推進(jìn)基金布局適度集中，聚焦需要政府調(diào)節(jié)的關(guān)鍵性、創(chuàng)新性行業(yè)領(lǐng)域，防止對(duì)民間投資的擠出效應(yīng)，所以，提升引導(dǎo)基金退出機(jī)制的管理水平勢(shì)在必行。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在約定時(shí)間內(nèi)成功退出，標(biāo)志著對(duì)價(jià)值發(fā)現(xiàn)、價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值良性循環(huán)的順利考察。政府投資引導(dǎo)基金從子基金或直投項(xiàng)目中退出，可以采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓、份額轉(zhuǎn)讓、股票減持、減資、清算等方式進(jìn)行。所以，在政府引導(dǎo)基金實(shí)踐操作中如何更好地發(fā)揮效益，更好地實(shí)現(xiàn)既定的投資收益，不斷完善市場(chǎng)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)、服務(wù)地方、服務(wù)企業(yè)的目標(biāo)。

4 結(jié)語

近幾年，中央和各地方財(cái)政紛紛出資設(shè)立政府引導(dǎo)基金，目前來看各地引導(dǎo)基金呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)的發(fā)展趨勢(shì)。如何構(gòu)建科學(xué)高效的體制機(jī)制，準(zhǔn)確及時(shí)掌握數(shù)據(jù)并利用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，將有利于踐行普惠金融理念，進(jìn)一步提高機(jī)構(gòu)為居民財(cái)富管理服務(wù)的能力，達(dá)到有效落實(shí)政策的目的。

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Marketization Risk Analysis of the Operation Guided by Government Funds under the Background of Economic Transition

Harbin Finance University

ZHAO Shixiu? JIANG Rui? LI Ying

Abstract： Under the background of a new round of global industrial transformation， China's economic development is facing a historic turning point and opportunity of transformation and upgrading. With the deepening of supply-side structural reform， the implementation of national strategies under the background of innovative development and economic transformation has provided necessary support for the rapid growth of the number and scale of government-guided funds in China. Government-guided funds have become an important starting point to promote local economic development and industrial development transformation. As governments at all levels pay more and more attention to guided funds， both the scale and number of guided funds across the country have increased. Nowadays， guided funds have been brought into the key areas of regional economic development to solve the problem of fund shortage and achieve the purpose of promoting the prosperity and development of regional economy.

Keywords： the government; guidance; fund; marketization; risk