黨內(nèi)法規(guī)視域下生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任的功能協(xié)同

□朱 軍，杜 群

（1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072；2.北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京100191）

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題?！盵1](p359)社會主義法治體系建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展時期，部門法之間的協(xié)同化、系統(tǒng)化、法典化以及通過法治方式提供更多的生態(tài)公共服務(wù)成為法學(xué)研究新的時代課題。生態(tài)文明是超越以往的農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明的新型文明形態(tài)，就目前的階段而言，與之對應(yīng)的環(huán)境治理體系與治理能力仍存在制度不夠健全以及規(guī)范體系結(jié)構(gòu)的精細(xì)化程度有待提高等問題。同時，國家圍繞生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任，推出了一系列法律與政策治理成果，尤其是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)為牽引，推動了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察責(zé)任制、國家生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、自然資源資產(chǎn)離任審計等環(huán)境法治措施的有效落地，避免了環(huán)境調(diào)控市場失靈與地方政府失靈現(xiàn)象，也推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任協(xié)同體系建設(shè)達(dá)到了新水平。

在國家治理現(xiàn)代化方面的“黨政責(zé)任”研究之中，有兩種基本的路徑。一個是政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的宏觀角度，比如從現(xiàn)代國家建設(shè)角度，闡述馬克思主義對于社會主義法治國家建構(gòu)的重要價值，提出黨規(guī)和國法規(guī)范體系“功能—結(jié)構(gòu)”范式銜接，在法治軌道上推進(jìn)并實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等核心命題[2](p62-72)。另一個是法律與政策的微觀角度，采用問題與對策的結(jié)構(gòu)，從一個或者同一類別的環(huán)境問題或者現(xiàn)象入手，比如中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的相關(guān)現(xiàn)實問題，深入分析其內(nèi)在的法律與政策原理，提出改進(jìn)對策；或者從生態(tài)文明法治理念、政府治理、公共行政管理的長效機(jī)制建設(shè)角度，分析環(huán)境國法與黨法推動環(huán)境法治的運行過程；或者從系統(tǒng)論、協(xié)同論的角度，論述環(huán)境治理各個子系統(tǒng)之間的開放性、關(guān)聯(lián)性、整體性和平衡性以及圍繞環(huán)境目標(biāo)達(dá)成而進(jìn)行的制度、組織與實施之間的協(xié)同[3](p5-12)。所以，本文希望綜合宏觀與微觀研究之所長，運用系統(tǒng)協(xié)同的方法，在應(yīng)然與實然之間、在法教義學(xué)一般性原理與國家本土現(xiàn)實之間，以唯物主義的客觀立場，以方法論與世界觀的自覺反思，克服理論上的虛位，實現(xiàn)本土化范式的深刻理解，進(jìn)行國家治理中環(huán)境問題解決之道的內(nèi)在原理機(jī)制剖析，并將這些理論解釋放在國家治理現(xiàn)代化的動態(tài)背景和我們國家本土治理實踐生活下進(jìn)行驗證，從而對發(fā)展規(guī)律與本土實際相契合的環(huán)境多元法治體系進(jìn)行更有深度的論證。

一、問題的提出

協(xié)同論與系統(tǒng)論在對社會與自然環(huán)境的系統(tǒng)性分類上存在著觀點一致性，承認(rèn)系統(tǒng)開放之中也有聯(lián)系，提出事物運行所對應(yīng)的穩(wěn)定狀態(tài)、變化狀態(tài)與偶發(fā)狀態(tài)[4](p52)以及相關(guān)的協(xié)同原理①赫爾曼·哈肯以開闊的學(xué)術(shù)視野，從動力學(xué)系統(tǒng)論入手，綜合物理學(xué)、化學(xué)、生物學(xué)、醫(yī)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)知識，將分量、變量的函數(shù)模型引入復(fù)雜系統(tǒng)研究，按照系統(tǒng)的目前狀態(tài)（Q）、分量（Qj）之間的關(guān)聯(lián)、控制參數(shù)量（A）和偶然事件（a）要素，確定和描述系統(tǒng)之中各個部分的活動軌跡，提出了協(xié)同論的基本概念“序參量與役使原理”，并在一定程度上發(fā)展了系統(tǒng)論；協(xié)同學(xué)涉及的所有系統(tǒng)都可被看作開放系統(tǒng)，因而滿足自組織的必要條件。，對于我們研究政黨與政府、政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任具有重要參考價值。環(huán)境問題是一個兼具多系統(tǒng)、協(xié)同化的復(fù)雜問題，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法律、道德等多方面，涉及法律關(guān)系、科學(xué)技術(shù)、公共管理、環(huán)境工程等多門類，涉及國家、政府、執(zhí)政黨、社會公眾以及企業(yè)多主體，涉及發(fā)展階段、本土特性以及文化傳統(tǒng)等多要素，單一的方式與手段難以滿足問題解決的實際需要，有待法律與政治的協(xié)同、法律責(zé)任與政治責(zé)任的協(xié)同，且引領(lǐng)其他子系統(tǒng)的運作關(guān)系，實現(xiàn)動態(tài)均衡，并形成合力。

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任協(xié)同研究現(xiàn)狀

國外關(guān)于人民主權(quán)、人民意志、權(quán)力分立、公共權(quán)力或者行政權(quán)運行監(jiān)督的研究源遠(yuǎn)流長，早在啟蒙運動時期，孟德斯鳩、伏爾泰、盧梭、霍布斯、洛克等啟蒙思想家就對政治獨立、主權(quán)在民、民主法制、自由平等、理性主義、法的精神、國家權(quán)力與責(zé)任展開過深入論述。但是在國家環(huán)境治理領(lǐng)域，關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任協(xié)同的研究卻不多，研究的角度多是圍繞國家環(huán)境義務(wù)、環(huán)境政治、環(huán)境運動、綠色政黨以及環(huán)境規(guī)制與行政權(quán)監(jiān)督、環(huán)境公共管理績效等方面。眾多學(xué)者從環(huán)境理念、環(huán)境思潮、環(huán)境運動以及環(huán)境政黨對于社會政治的影響等不同方面進(jìn)行了深入論述，構(gòu)建了較為完整的理論體系。審視西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)取得的環(huán)境治理經(jīng)驗，環(huán)境責(zé)任經(jīng)歷了個體道德倫理責(zé)任到政府公共管理責(zé)任的范式轉(zhuǎn)換，政府作為公共物品的供給方，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主要承擔(dān)者，同樣也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)問責(zé)的主體。比如，法國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問責(zé)主體主要為議會、司法機(jī)構(gòu)、政府內(nèi)部的問責(zé)機(jī)構(gòu)、反對黨以及社會公眾、環(huán)保組織等[5](p16-23)。日本、韓國、新加坡生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問責(zé)主體大體也可以劃分為議會（國會）、監(jiān)察或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、司法機(jī)關(guān)、公眾或者在野黨等[6](p102-110)。不難發(fā)現(xiàn)，歐美國家由于立法、司法、行政分立的因素，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任協(xié)同是一種相對寬松的協(xié)同，這與我們國家生態(tài)治理中相對緊密的責(zé)任協(xié)同有一定的區(qū)別。

對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任協(xié)同的問題，國內(nèi)研究較少涉及。在以往的環(huán)境責(zé)任、政府環(huán)境法律責(zé)任的研究之中，比較多的是從行政責(zé)任或者行政法律責(zé)任角度出發(fā)，一方面是環(huán)境行政法規(guī)涉及的法律責(zé)任，另一方面是政府內(nèi)部行政管理工作涉及的環(huán)境管理工作責(zé)任。這一部分的責(zé)任依據(jù)主要是行政訴訟法和公務(wù)員法，也屬于生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任的范疇。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實踐與理論研究的不斷深化拓展，有學(xué)者認(rèn)為，黨的十八屆四中全會公報內(nèi)容反映出我們國家法治淵源已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化的類別劃分。同時，新時代環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)以及黨政聯(lián)合下發(fā)的政策性文件在國家環(huán)境治理中產(chǎn)生了顯著的影響與實效，生態(tài)環(huán)境的政黨法治與國家法治具有目標(biāo)上的一致性[7](p75-87)。

那么，在這個廣義的政府環(huán)境責(zé)任實現(xiàn)之中，就出現(xiàn)了一個重要的研究對象——依據(jù)黨內(nèi)規(guī)范實現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任。生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任是怎樣通過執(zhí)政黨得到實現(xiàn)，怎樣去影響或者推動環(huán)境法治，這是全面從嚴(yán)治黨背景下全面深化國家治理改革、建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)大國家而出現(xiàn)的新的實踐與理論問題，值得引起重點關(guān)注。責(zé)任協(xié)同機(jī)制中蘊(yùn)含著人民對公共權(quán)力行使的全面監(jiān)督，也凸顯了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)人民對美好環(huán)境期望的政治責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法實踐中，也存在著吸收黨政環(huán)境政策或者政治責(zé)任條款的案例，將黨和國家的政策性文件中提出的“政治責(zé)任”概念轉(zhuǎn)化為“法律責(zé)任”概念，比如將“生態(tài)文明”寫入《憲法》，將“生態(tài)紅線”寫入《環(huán)境保護(hù)法》，將“河長制”寫入《水污染防治法》。那么，我們應(yīng)該從政治責(zé)任還是法律責(zé)任

角度去認(rèn)識這些責(zé)任屬性呢？有學(xué)者提出，法律化的政治責(zé)任仍然屬于政治責(zé)任的范疇，與嚴(yán)格的法律責(zé)任有著重要的區(qū)別[8](p34-35)。也有學(xué)者認(rèn)為，即使“生態(tài)紅線”已寫入《環(huán)境保護(hù)法》，但是逾越生態(tài)紅線問題應(yīng)該歸于政治責(zé)任還是法律責(zé)任是一個仍然需要研究的問題。因為其缺乏與之配套的法律規(guī)范，從嚴(yán)格意義上看，還不具備法律責(zé)任的可操作性，“生態(tài)紅線”這一概念應(yīng)歸類至政黨政策范疇[9](p71-78)。

在我們國家黨政體制的基礎(chǔ)之上，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任協(xié)同的責(zé)任主體的具體指向，一方面存在著政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的協(xié)同；另一方面，從具體的公務(wù)人員角度來說，包括國家治理中的黨委政府系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及享受同等級別的領(lǐng)導(dǎo)干部?！包h政”不僅包含黨委、政府及其內(nèi)部相關(guān)工作部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也包括上述部門、機(jī)構(gòu)的“一把手”，此外還包括國家企事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)人員[10](p49-55)。所以，從責(zé)任主體來看，黨委、政府是推動公共權(quán)力與公共行政運行的核心力量，也是推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任協(xié)同的基礎(chǔ)力量，不僅實現(xiàn)了政治意志與專業(yè)技術(shù)、工具理性的統(tǒng)一，而且實現(xiàn)了法律規(guī)范與目標(biāo)責(zé)任、組織效率的統(tǒng)一，更是以規(guī)范治理方式回應(yīng)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治需求。

（二）中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中的法律責(zé)任與政治責(zé)任功能協(xié)同

在國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治過程中，以代表法律責(zé)任與政治責(zé)任協(xié)同的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的問責(zé)情況為例，2020年廣東省通報中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”及專項督察移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題問責(zé)情況，與河北省通報中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”及大氣污染問題專項督察移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題問責(zé)情況相比較①廣東省通報中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”及專項督察移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題問責(zé)情況[EB/OL].（2020-01-20）[2021-06-20].https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dczg/202001/t20200120_760592.shtml;河北省通報中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”及大氣污染問題專項督察移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題問責(zé)情況[EB/OL].（2020-02-03）[2021-06-20].https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dczg/202002/t20200203_761372.shtml.，有很多類似的地方。首先，在通報內(nèi)容中都提到了政治意識、政治站位、政治作風(fēng)等問題：政治站位不高、責(zé)任擔(dān)當(dāng)不夠；環(huán)保意識不強(qiáng)、履行職責(zé)不力、監(jiān)督管理不嚴(yán)、制度執(zhí)行不到位等。其次，在整改建議中都提出：重點是落實責(zé)任，關(guān)鍵在干部作風(fēng)，落實黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)；嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，強(qiáng)化制度執(zhí)行，維護(hù)制度權(quán)威，下大力氣解決人民群眾反映強(qiáng)烈的生態(tài)環(huán)境突出問題。按照法學(xué)邏輯來分析：第一，從責(zé)任依據(jù)來看，區(qū)別于生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政法律責(zé)任來源于法律的規(guī)定，而是主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)。同時，因為生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任與法律責(zé)任存在交叉情況以及“紀(jì)法銜接”機(jī)制，出現(xiàn)了同時承擔(dān)黨紀(jì)處分與政務(wù)處分以及通過政治責(zé)任進(jìn)一步保障法律責(zé)任落實到位的情況，體現(xiàn)出責(zé)任依據(jù)的法政協(xié)同特征。第二，從監(jiān)督主體來看，已經(jīng)從政府環(huán)保部門轉(zhuǎn)變到紀(jì)委監(jiān)委、地方黨委以及政府部門協(xié)同的狀態(tài)，體現(xiàn)出監(jiān)督主體的法政協(xié)同特征。第三，從責(zé)任對象來看，不僅有環(huán)保部門，而且涉及財政、工信、水利以及分管的地方黨委政府負(fù)責(zé)人，即廣義上涉及環(huán)境保護(hù)公共權(quán)力行使的政府機(jī)關(guān)。一方面，涉及具體工作人員；另一方面，也涉及具體工作部門直接上級（分管）領(lǐng)導(dǎo)的連帶責(zé)任，體現(xiàn)出責(zé)任對象的法政協(xié)同特征。第四，從責(zé)任內(nèi)容來看，包括開除黨籍、黨內(nèi)嚴(yán)重警告、黨內(nèi)警告、誡勉談話等不同類別的降低政治信任程度的處分，在依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)追究政治責(zé)任以后，相關(guān)問題視情節(jié)情況繼續(xù)追究政務(wù)責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任或者法律責(zé)任，體現(xiàn)了責(zé)任內(nèi)容的法政協(xié)同特征。

在中央環(huán)保督察機(jī)制之中體現(xiàn)的“黨政同責(zé)”原則，其實質(zhì)也是政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)耦合背景下的責(zé)任協(xié)同，需要從兩個方面去理解：一方面，是黨委與政府以及所轄部門共同承擔(dān)責(zé)任，而不是承擔(dān)同樣的責(zé)任。因為黨委政府要按照對應(yīng)原則明確不同的責(zé)任內(nèi)容，并且在出現(xiàn)問題時共同承擔(dān)責(zé)任。但是，因為之前明確的責(zé)任內(nèi)容不同，所以黨委政府有可能承擔(dān)不同類別的責(zé)任。另一方面，黨委干部與政府干部在出現(xiàn)環(huán)境責(zé)任問題時也需要共同承擔(dān)責(zé)任，同樣也不一定是相同的責(zé)任，要根據(jù)具體的情況才能予以確定。

按照整體論、系統(tǒng)論、協(xié)同論的觀點與視角，綜合分析第一批與第二批中央環(huán)保督察中對于涉及生態(tài)文明建設(shè)的公共權(quán)力行使部門履職盡責(zé)情況以及因為履職不力被問責(zé)的數(shù)量與占比情況①第一批中央環(huán)保督察8?。▍^(qū)）公開移交案件問責(zé)情況[EB/OL].（2017-11-16）[2021-06-20].https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201711/t20171116_426324.htm;第二批中央環(huán)保督察7?。ㄊ校┕_移交案件問責(zé)情況[EB/OL].（2018-03-29）[2021-06-20].https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201803/t20180329_433275.htm.。我們可以發(fā)現(xiàn)，第一批中央環(huán)保督察公開移交案件問責(zé)中，受到黨規(guī)、政務(wù)問責(zé)的政府機(jī)關(guān)，涉及地方政府的住建、水利、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、旅游、林業(yè)、交通、環(huán)保、國資委、國土、公安、工信、發(fā)改、城管多個部門。環(huán)保、水利、國土、林業(yè)四個部門被黨內(nèi)法規(guī)問責(zé)的公務(wù)人員占比超過百分之六十，其中，環(huán)保部門因公開移交案件被問責(zé)的公務(wù)人員占比達(dá)到近百分之三十。顯示出國家生態(tài)文明建設(shè)需要與之相關(guān)的各部門圍繞自身的公共治理職能職責(zé)，根據(jù)規(guī)范化的要求進(jìn)行動態(tài)協(xié)同，突出了環(huán)境保護(hù)部門推動法律與政治責(zé)任治理的主要責(zé)任。第二批中央環(huán)保督察公開移交案件問責(zé)中，涉及地方黨委政府的住建、質(zhì)監(jiān)、水利、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、旅游、林業(yè)、交通、環(huán)保、國資委、國土、公安、工信、發(fā)改、城管、安監(jiān)等多個部門。很明顯，環(huán)保部門占比顯著下降，水利、城管、安監(jiān)、國資委、市場監(jiān)管涉及占比均有所增加，動態(tài)的趨勢反映出對于環(huán)境公共權(quán)力運行的監(jiān)督越來越強(qiáng)，對于人民群眾環(huán)境訴求的回應(yīng)越來越多。同時，公共管理服務(wù)部門作為社會整體系統(tǒng)之下的各個子系統(tǒng)之間的協(xié)同性也開始逐漸增強(qiáng)。

按照協(xié)同論的演繹公式，P_XY代表變量，X與Y之間相關(guān)程度隨變動的相似關(guān)系，即表示變量以及相互之間的影響趨勢①。隨變動的某種數(shù)量的統(tǒng)計規(guī)律性而相應(yīng)發(fā)生變化，一個變量大體上是會按照某種趨勢，與另一個或一組的變量變化，會出現(xiàn)趨勢的相關(guān)性，其基礎(chǔ)規(guī)律是在進(jìn)行了大量的數(shù)據(jù)觀測以后建立起來的一種統(tǒng)計關(guān)系。以上公式稱為變量X和Y的相關(guān)系數(shù)，是對兩個變量相關(guān)性的度量。相關(guān)系數(shù)越大，相關(guān)性越大，即兩個變量的變化趨勢越相似。對第一批與第二批中央環(huán)保督察公開移交案件問責(zé)趨勢進(jìn)行“二階觀察”對比分析（圖1），可以發(fā)現(xiàn)，一方面，涉及地方黨委政府相關(guān)部門的問責(zé)曲線程度相似，變化趨勢越呈現(xiàn)出相似，表示問責(zé)的趨勢曲線波動性越小，產(chǎn)生的作用越大；另一方面，按照系統(tǒng)論的觀點，高等級的政治系統(tǒng)以更高層面的政治權(quán)威，統(tǒng)領(lǐng)國家法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行規(guī)范性的頂層設(shè)計，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門處于生態(tài)環(huán)境保護(hù)公共權(quán)力運行與公共職能發(fā)揮的中心位置，并通過上級政治權(quán)威統(tǒng)籌的方式，將相關(guān)職能職責(zé)劃分到水利、農(nóng)業(yè)、國土、住建等一系列部門，以便于實現(xiàn)國家環(huán)境治理的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任協(xié)同功能。

圖1 ：第一批、第二批中央環(huán)保督察問責(zé)趨勢對比

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任系統(tǒng)功能協(xié)同的內(nèi)在邏輯

生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任是指行為人之行為違法、違約或基于法律特別規(guī)定，并造成環(huán)境損害或可能造成環(huán)境損害時，行為人應(yīng)承擔(dān)的不利的法律后果[11](p36)。《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》中對生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任作出規(guī)定：“夯實生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任，強(qiáng)化督察問責(zé)、形成警示震懾、推進(jìn)工作落實、實現(xiàn)標(biāo)本兼治，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要?！毙惺构矙?quán)力的各級國家機(jī)關(guān)的公務(wù)行為，必須體現(xiàn)人民意志，維護(hù)人民利益，更加細(xì)致地服務(wù)人民大眾，深思熟慮各項施政行為的決策與執(zhí)行對于人民的影響和作用，如果與此目標(biāo)相違背，即使達(dá)不到違反法律的范圍，仍然需要承擔(dān)政治責(zé)任[12](p63-69)。政治責(zé)任的基本承擔(dān)方式是政治上受信任的程度降低，具體方式隨失去信任的程度不同而不一樣，最嚴(yán)厲的形式就是失去行使政治權(quán)力的資格[13](p13-21)。那么，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任是指各級政府機(jī)關(guān)以及公務(wù)人員，在行使人民賦予的公共權(quán)力、執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和公共政策時，必須保障人民權(quán)利、回應(yīng)人民訴求、符合人民利益。在這個過程中，如果因施政原因?qū)е聡摇⑸鐣蛘呷嗣窭媸軗p，即使沒有達(dá)到法律追究程度，也需要在政治層面承擔(dān)責(zé)任。在國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度中的政治責(zé)任、法律責(zé)任之間有聯(lián)系、有區(qū)別、有協(xié)同，在內(nèi)容上也有交叉的地方。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任耦合結(jié)構(gòu)，所催生的功能協(xié)同與協(xié)同治理，其內(nèi)在本質(zhì)是環(huán)境風(fēng)險驅(qū)動行政權(quán)擴(kuò)張之后黨政統(tǒng)一內(nèi)涵意蘊(yùn)下的公共責(zé)任應(yīng)對，也是一種側(cè)重于行政立法與執(zhí)法的規(guī)范正義監(jiān)督[14](p127-133)。所以，我們認(rèn)為，黨和國家政策、黨內(nèi)法規(guī)都是國家治理的基礎(chǔ)和規(guī)范，無論哪個類別的公共責(zé)任，都應(yīng)該歸屬國家法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)的協(xié)同，體現(xiàn)人民意志，服務(wù)人民利益。從社會主義現(xiàn)代法治國家建設(shè)和系統(tǒng)協(xié)同論的角度，需要將“治”理進(jìn)一步上升到“法”理，從而更加深入把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任功能協(xié)同的內(nèi)在邏輯。

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任功能協(xié)同的組織：政黨與政府

責(zé)任政黨代表最廣大人民利益，責(zé)任政府的核心要義在于人民性。馬克思在評論巴黎人民公社時充分肯定限制政府濫用公共權(quán)力的做法，認(rèn)為工人階級有著解放全人類的使命，責(zé)任政府的核心要義是偉大的人民性和成為服務(wù)人民大眾的公仆。民主政治下的政府必須對公民承擔(dān)政治責(zé)任，責(zé)任政府是民主政治的必然要求、依法治國的重要體現(xiàn)、高效廉潔的基本前提[15](p24-30)。民主政治國家對于責(zé)任政府的界定，其意義在于人民主權(quán)和政府政治責(zé)任的實現(xiàn)的制度安排。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代政府的重要職能，也是出現(xiàn)市場自發(fā)調(diào)控失靈之后需要政府干預(yù)的公共領(lǐng)域。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了屬地政府對轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量所負(fù)的責(zé)任①《環(huán)境保護(hù)法》第六條：一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。第八條：各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。第九條：各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識的宣傳，營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣。，要求政府對環(huán)境質(zhì)量承擔(dān)法律責(zé)任，也體現(xiàn)了服務(wù)型公共行政和服務(wù)人民的價值導(dǎo)向，是確定政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的管理目標(biāo)和職能的總體依據(jù)[16](p37-41)。在法治國家，政黨組織廣大人民的意志和訴求，通過代議制方式產(chǎn)生政府，政府的權(quán)力由人民賦予，對人民負(fù)責(zé)。民主政治是責(zé)任政治，責(zé)任政治包括政治責(zé)任與法律責(zé)任兩個方面[13](p13-21)。中國共產(chǎn)黨是代表最廣大人民利益的使命型政黨，社會主義國家反對官僚主義的根本措施是人民代表制度，由人民選舉的代表來管理公共事務(wù)，同時通過不斷加強(qiáng)人民對國家工作人員的監(jiān)督來減少官僚主義。毛澤東同志結(jié)合黨治國理政的實際情況，發(fā)展出“群眾路線”這種民眾參與公共政治、監(jiān)督政府的方式。如果說法律責(zé)任是執(zhí)政者對于合法性負(fù)責(zé)，那么政治責(zé)任則是針對科學(xué)性、合理性、實效性負(fù)責(zé)以及著力根除官僚主義、形式主義的弊病，把目標(biāo)責(zé)任與法律責(zé)任、政治責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，才能讓先進(jìn)的制度發(fā)揮出強(qiáng)大的推動力，發(fā)揮出良好的公共服務(wù)效能，才能做到全心全意為人民服務(wù)。

（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任功能協(xié)同的規(guī)范：法律與政策

生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策與法律具有同一性的特點。生態(tài)環(huán)境保護(hù)狹義上是指人類為了保護(hù)和改善賴以生存和發(fā)展的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，所采取的合理開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源和生態(tài)，防治污染和其他公害的措施，廣義上還包括環(huán)境改善措施。作為國家治理規(guī)范的法律與政策的規(guī)范協(xié)同，在內(nèi)容正義方面呈現(xiàn)出同一性。作為上層建筑的主要組成部分，兩者在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、基本原則、社會目標(biāo)等方面有許多相同之處[17](p512-513)。法律與政策相比較而言，包含著長期與穩(wěn)定、覆蓋面更廣的屬性，但是也因為立法程序的冗長，有著被動和無法及時有效回應(yīng)社會快速變化的延遲特點。法的客觀現(xiàn)實性，不僅對意識而存在，而且具有現(xiàn)實性所擁有的力量并具有效力，從而也使“被知道”成為普遍有效的東西[18](p218)。法有別于公共政策，無論是在外在形式、內(nèi)在價值、實施機(jī)制還是穩(wěn)定性與實效性方面，法與政策的不同并不能否認(rèn)它們之間存在一種錯綜復(fù)雜的牽連關(guān)系[19](p154-164)。作為國家治理規(guī)范的法律與政策的規(guī)范協(xié)同，在實質(zhì)正義方面呈現(xiàn)出同一性。首先，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律與政策都是政府進(jìn)行環(huán)境治理的基本方式，所起到的作用也是調(diào)整、控制和規(guī)范人與自然的社會關(guān)系。面對環(huán)境問題，政府會制定一系列的政策，也會不斷推動環(huán)境立法，對環(huán)境治理的目標(biāo)、內(nèi)容、手段和效果進(jìn)行規(guī)范?？梢哉f，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策和法律共同構(gòu)成了國家環(huán)境治理與功能發(fā)揮的基本內(nèi)容。其次，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策和法律內(nèi)在的價值屬性來講，兩者都具有不同層級的規(guī)范屬性。政策經(jīng)過治理實踐不斷完善之后，有可能進(jìn)一步上升為國家法律。具有穩(wěn)定屬性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，繼續(xù)為創(chuàng)新性和靈活性的政策提供基礎(chǔ)性指導(dǎo)原則。生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策和法律的適用范圍并不完全重合，政策具有更為寬廣的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。中國共產(chǎn)黨作為《憲法》規(guī)定的執(zhí)政黨，提出的黨的政策可以經(jīng)過法定程序上升為國家意志，成為《憲法》或者法律的一部分，也可以作為國家環(huán)境治理的指導(dǎo)綱領(lǐng)，規(guī)范各級政府的環(huán)境治理工作。從規(guī)范層面看，黨的政策和法律的關(guān)系不僅影響法治建設(shè)進(jìn)程，而且與黨的領(lǐng)導(dǎo)相聯(lián)系。進(jìn)入新時代，中國共產(chǎn)黨以政策引領(lǐng)改革，將改革納入法治的軌道，并修訂完善了法律制度[20](p1-10)。在國家治理的現(xiàn)實語境之下，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)決定了黨的政策具有普遍約束力。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策與法律的關(guān)系來看，政策為法律的完善提供了經(jīng)驗，法律的改革也為政策提供了工作對象。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任系統(tǒng)功能協(xié)同的耦合基礎(chǔ)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策與法律具有同理性的特征。政策可以稱為國家或政黨為實現(xiàn)國家在一定歷史時期的目標(biāo)或者執(zhí)行其路線而確定的準(zhǔn)則或者制定的規(guī)范，政策系統(tǒng)是由政策主體、政策客體及其政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會政治系統(tǒng)[21](p61)。其中，黨的政策是黨凝聚、升華人民群眾和黨員意志，為實現(xiàn)國家目標(biāo)而確定的準(zhǔn)則或者制定的規(guī)范。從世界范圍看，各個國家均是由一定政黨來組織領(lǐng)導(dǎo)，組成政府，治理國家。無論是一黨制、兩黨制還是多黨制的國家，政黨是現(xiàn)代國家生活中十分重要的方面，其決策對一個國家乃至世界都會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，同時政黨政策在一定范圍內(nèi)起到重要的社會治理作用。中國共產(chǎn)黨在不同的歷史時期制定了總的路線、方針、政策以及許多具體計劃，對我國革命和建設(shè)事業(yè)發(fā)揮了非常重要的作用。但是黨的政策只有經(jīng)過法定程序上升為國家意志，以法律的形態(tài)出現(xiàn)，才有普遍約束力。所以，黨的政策不是正式意義上的法淵源，但可以認(rèn)為是合理淵源。政策可以構(gòu)成法律淵源的理由，是社會生活的變化和國家對經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的加強(qiáng)，但由于政策比較抽象，執(zhí)行起來彈性較大；如果不是短期政策則應(yīng)盡量制定為具體的法律，即將國家政策法律化[22](p226)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策包含兩個部分：一是要實現(xiàn)的整體目標(biāo)或具體目標(biāo)；二是實現(xiàn)這個目標(biāo)的手段或措施。政策手段是指政府部門選擇并確定的，用來實施環(huán)境公共政策方案，解決生態(tài)環(huán)境問題，達(dá)到環(huán)境公共政策預(yù)期目的的途徑和手段[23](p8)。作為國家治理規(guī)范的法律與政策的協(xié)同，在功能價值方面呈現(xiàn)出同理性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策是指國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為保護(hù)環(huán)境所采取的一系列控制、管理、調(diào)節(jié)措施的總和。官方政策的制定者主要是被賦予合法權(quán)威的政府，非官方政策制定者包括利益相關(guān)團(tuán)體、環(huán)境保護(hù)組織和個人等[24](p75)。源自政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)的兩種基本工具，各自具有不可替代的功能和價值。生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策與法律之間，以法律政策化途徑所體現(xiàn)的相互關(guān)聯(lián)，是社會諸子系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)的具體形式之一[25](p134-140)。

作為國家治理規(guī)范的法律與政策的協(xié)同，在互補(bǔ)價值方面呈現(xiàn)出同理性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策和法律制定程序存在著差異，前者是政黨或者國家機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)的原則、準(zhǔn)則，以實現(xiàn)一定時期內(nèi)的治理目標(biāo)或者社會任務(wù)而制定的措施、方案、計劃、方針等行動綱領(lǐng)，并且隨著現(xiàn)代化的發(fā)展和新問題的出現(xiàn)而進(jìn)行相應(yīng)的內(nèi)容改變和治理調(diào)整，強(qiáng)制性和懲罰性并不明顯，更多的是以鼓勵、宣教、引導(dǎo)等軟性調(diào)控手段為主。后者則表現(xiàn)為經(jīng)過國家法定程序，具有國家意志屬性的法律條文總稱，以國家強(qiáng)制力為后盾，具有明確的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，并且?guī)в絮r明的懲罰屬性，在相當(dāng)一段時間內(nèi)不能隨意改變，在權(quán)威性、穩(wěn)定性、規(guī)范性方面比前者都要高。相對于法律的穩(wěn)定而言，政策面對社會、市場和國家的發(fā)展情況變化，具有迅速、靈活和效率的多種優(yōu)勢，因此政策與法律可以形成很好的互補(bǔ)關(guān)系。所以，既不能一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而破壞環(huán)境，也不能因保護(hù)環(huán)境而放棄發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)器，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況作出適時調(diào)整[26](p1-10)。

毛澤東同志在黨的六屆六中全會上第一次提出“黨內(nèi)法規(guī)”建設(shè)：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動?！盵27](p528)黨內(nèi)法規(guī)既是政治性概念，也是重要的法治概念①黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。參見中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].（2014-10-28）[2021-06-20].http://www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771714_7.htm.。《憲法》第57條規(guī)定：全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。中國共產(chǎn)黨是按照馬克思列寧主義原理組建起來的政黨，和西方政黨尤其是選舉型政黨的政黨俱樂部化、黨員可跨黨獲進(jìn)出自由的邊界模糊狀況是不同的。中國共產(chǎn)黨的組織特征主要表現(xiàn)在嚴(yán)明的組織邊界、嚴(yán)密的組織體系、嚴(yán)肅的組織生活、嚴(yán)格的組織紀(jì)律，黨章對黨員的權(quán)利、義務(wù)等作了詳盡規(guī)定，努力保持黨員對黨的強(qiáng)烈的組織意識和身份認(rèn)同。黨的紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨組織如果在維護(hù)黨的紀(jì)律方面失職，必須受到追究[28](p46-49)。政治與法律的相互耦合呈現(xiàn)在當(dāng)代的法治國家模式上，既意味著政治權(quán)力的統(tǒng)治，也意味著法律的治理，以盧曼的話說便是：“法治國家這一表述形式是一個很了不起的同義反復(fù)，法律和統(tǒng)治覆蓋在同一塊土地上”[29](p223)。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)的子系統(tǒng)，一方面作為中國共產(chǎn)黨的政黨規(guī)范，屬于政治系統(tǒng)；另一方面既激擾法律系統(tǒng)同時又接受來自法律系統(tǒng)的知識反饋，實現(xiàn)政治系統(tǒng)的運作封閉與認(rèn)知開放，成為政治與法律的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制（耦合結(jié)構(gòu)）[30](p76-88)。如果說在傳統(tǒng)意義上，環(huán)境法治的基礎(chǔ)是國家和地方制定符合民意和生態(tài)環(huán)境保護(hù)特點的法律、法規(guī)和行政規(guī)章。那么，作為新時代社會主義法治體系重要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)體系，既是黨內(nèi)法治和政治責(zé)任確立的規(guī)范，也與法律法規(guī)體系的相互聯(lián)系與系統(tǒng)協(xié)同。同時，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律結(jié)合的緊密度也在實踐中得到不斷加強(qiáng)。在生態(tài)文明建設(shè)等治國理念指引下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)以及黨中央國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件，在國家環(huán)境法治中已經(jīng)發(fā)揮出規(guī)范治理的實際價值。從政治實踐和工具理性角度，生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)以及政策體系引領(lǐng)社會治理和公共行政行為，維護(hù)了國家法治秩序，發(fā)揮了重要的規(guī)范作用，但是其制度規(guī)范內(nèi)核仍然是政治責(zé)任，不能直接成為法律責(zé)任，通過統(tǒng)領(lǐng)政府干部隊伍的組織人事評價激勵，解決了法律實施過程中形式主義、作用不濟(jì)、功能不達(dá)的問題，保障國家環(huán)境治理法律制度真正發(fā)揮實際功能。但是可以肯定的是，法律化的政治責(zé)任仍然屬于政治責(zé)任的范疇，與嚴(yán)格的法律責(zé)任有著重要的區(qū)別[31](p34-35)。

四、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任功能協(xié)同的法治化路徑

（一）注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)同的頂層設(shè)計，加強(qiáng)法紀(jì)銜接，實現(xiàn)國家環(huán)境治理目標(biāo)

法治是現(xiàn)代化國家治理的基本方式、基本內(nèi)容，是規(guī)范治理的基礎(chǔ)方式，也是回應(yīng)和滿足社會治理需求的基礎(chǔ)手段。憲法確立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任和政治責(zé)任最重要的制度基礎(chǔ)，也確立了政治民主、社會秩序、公民權(quán)利的制度基礎(chǔ)。憲法與黨章作為法律系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的根本規(guī)范，在不斷修改的過程中體現(xiàn)國家義務(wù)的時代變遷，也體現(xiàn)法律責(zé)任與政治責(zé)任的內(nèi)涵變化。在國家環(huán)境治理責(zé)任協(xié)同體系中，黨政領(lǐng)導(dǎo)工作績效考核與環(huán)境指標(biāo)直接掛鉤，對于環(huán)境質(zhì)量提升起了重要作用。但是從法治功能主義的立場出發(fā)，環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的淵源，則反映了憲法內(nèi)容之中國家環(huán)境義務(wù)的變遷。黨和國家推動的“四個全面”戰(zhàn)略布局以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，給金字塔式的干部隊伍帶來了新的治國理念，注入了新的組織活力，與干部選拔掛鉤的不僅僅是經(jīng)濟(jì)績效責(zé)任，還有可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會公平、分配正義等多重績效責(zé)任。在環(huán)境治理領(lǐng)域，我國環(huán)境法采用了“國家目標(biāo)”而非“環(huán)境權(quán)”的規(guī)定方式，圍繞生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行的憲法修改成為憲法條文，就成為指引國家憲法生活的最高規(guī)范，構(gòu)成對國家公權(quán)力的憲法約束[32](p90-97)。因此，需要圍繞憲法與黨章關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的要求，在“生態(tài)文明建設(shè)”“環(huán)境質(zhì)量改善”理念指引下，在大氣環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)、主要污染物總量減排等領(lǐng)域進(jìn)一步完善相應(yīng)的法律條文、制度規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確不同領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和需要加以具體落實的指標(biāo)[33](p176-187)。

生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考評體系涵蓋國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在環(huán)境領(lǐng)域基礎(chǔ)性保障性制度體系總和以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和政策全部運行過程。新時代，憲法和黨章的內(nèi)容中都加入了生態(tài)文明建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等治理制度措施的實施，在政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)、政治責(zé)任與法律責(zé)任雙重支持之下，生態(tài)文明建設(shè)取得了較為顯著的成效（圖2）。生態(tài)文明建設(shè)與國家、政黨、民眾緊密聯(lián)系，無論是體系還是能力現(xiàn)代化，具體到任務(wù)落實的環(huán)節(jié)，都是在各級政府、各個部門之間的溝通與協(xié)調(diào)、執(zhí)行與反饋、調(diào)整與總結(jié)的過程中達(dá)成目標(biāo)。一方面，生態(tài)文明代表民眾訴求、國家意志和工具理性；另一方面，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)與其他目標(biāo)的實現(xiàn)也反映著公共權(quán)力運行過程中的張力，受到一些不利因素的影響。在一定條件下，因為利益目標(biāo)、權(quán)力配置和組織運行等方面的差異，也會導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)體系中責(zé)任措施缺失、功能弱化和環(huán)境治理落實不力、效能低下等問題。其中，各級政府是環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化、生態(tài)文明目標(biāo)責(zé)任落實的關(guān)鍵所在，生態(tài)文明績效考核的主要指標(biāo)體系是國家環(huán)境治理現(xiàn)代化的一部分，也是政府公共行政績效考核體系的一部分。生態(tài)文明建設(shè)的公共政績是政府在履行生態(tài)環(huán)境管理職能，配置生態(tài)環(huán)境治理資源過程中取得的生態(tài)治理成績與效果，是官員努力推動生態(tài)文明建設(shè)的結(jié)果[34](p48-56)。按照國家治理的總系統(tǒng)與子系統(tǒng)設(shè)計，以生態(tài)文明為追求目標(biāo)，以法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)協(xié)同為骨干支撐，以憲法為核心的國法系統(tǒng)、黨章為核心的黨規(guī)系統(tǒng)為雙重保障，以黨委政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部與公務(wù)人員為推動力量，以社會公眾、市場主體為參與力量，以人民利益實現(xiàn)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，綜合運用法律責(zé)任與政治責(zé)任的雙重保障，才能推動環(huán)境公共行政管理取得更好的生態(tài)績效。

（二）注重法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)協(xié)同的分工配合，明確職責(zé)任務(wù)，避免公共治理責(zé)任出現(xiàn)漏洞

按照社會系統(tǒng)論的觀點，除了作為法律體系的生態(tài)環(huán)境保護(hù)國家法律制度規(guī)范以外，還有作為政治體系的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治紀(jì)律制度規(guī)范。國家治理不是抽象的邏輯推演或單向的制度建構(gòu)與執(zhí)行，而是不同主體的行動繪制成的立體畫卷，歸根結(jié)底是制度架構(gòu)與實際生活的勾連和互嵌[35](p4-27)。在國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理過程中的失靈問題，在一定范圍內(nèi)表現(xiàn)為由于地方政府環(huán)境治理不濟(jì)而導(dǎo)致的國家環(huán)境目標(biāo)不達(dá)，其關(guān)鍵是責(zé)任問題，具體表現(xiàn)在責(zé)任落實不到位。一方面，掌握公共權(quán)力者未能認(rèn)真履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任。由于環(huán)境決策與執(zhí)行的偏差，權(quán)力與義務(wù)不對等等原因，在環(huán)境公共管理責(zé)任區(qū)域出現(xiàn)了“無人認(rèn)領(lǐng)的公地”。另一方面，在治理實踐中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)受到了其他目標(biāo)的影響和沖擊，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律條款硬性約束出現(xiàn)了放松的問題，甚至出現(xiàn)掌握公共權(quán)力者幫助違法違規(guī)者逃避法律責(zé)任的現(xiàn)象。

按照國內(nèi)外環(huán)境治理的政治法律實踐一般性規(guī)律，政務(wù)官員、事務(wù)官員存在功能二分性，前者需要承擔(dān)無過錯原則的政治連帶責(zé)任，后者承擔(dān)以過錯原則為基礎(chǔ)的一般責(zé)任。目前，我們國家現(xiàn)行的統(tǒng)一管理與分工負(fù)責(zé)的環(huán)境行政管理體系，相關(guān)部門之間還存在著相互重疊與制約的限制行政權(quán)力發(fā)揮作用的因素，從環(huán)保部門的能力建設(shè)角度看，導(dǎo)致環(huán)保工作不協(xié)調(diào)的原因既有環(huán)保部門自身的因素，也有來自環(huán)保部門以外包括相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對于污染、政績與責(zé)任考量等制約因素[36](p23-33)。有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法，相關(guān)部門環(huán)保職責(zé)不明確，被動應(yīng)付、推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，部門間缺乏協(xié)調(diào)配合，信息難以共享，執(zhí)法合力不足[37](p80-82)。因此，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任與政治責(zé)任協(xié)同體系建設(shè)，一方面，要以首位責(zé)任、主體責(zé)任、一崗雙責(zé)的要求，更加強(qiáng)調(diào)各級政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任；另一方面，要按照法治框架形成責(zé)任分解和層層落實的負(fù)責(zé)機(jī)制，打造責(zé)任系統(tǒng)“閉合鏈”。同時，在環(huán)境法治中要深刻認(rèn)識到，“管制控制”是工具理性、秩序與穩(wěn)定以及“消極抑負(fù)”，而“管制激勵”是價值理性、秩序與表達(dá)以及“積極增益”[38](p105-128)。所以，要進(jìn)一步突出政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的協(xié)同功能，避免出現(xiàn)公共治理責(zé)任的空白或者漏洞，形成“無人認(rèn)領(lǐng)的公地”局面。要按照合法性、合理性、科學(xué)性、實效性對環(huán)境公共責(zé)任進(jìn)行全流程監(jiān)督與績效評估，向“引導(dǎo)—激勵—規(guī)范”多類別治理內(nèi)在邏輯框架進(jìn)行迭代與升級，全面建設(shè)以責(zé)任追究、解決問題、追求實效為導(dǎo)向的現(xiàn)代化環(huán)境治理模式，更加注重環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級之間的關(guān)系協(xié)調(diào)、功能協(xié)同。

（三）加強(qiáng)黨對環(huán)境法治的領(lǐng)導(dǎo)，實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)群眾路線，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿責(zé)任協(xié)同全過程

從公共管理運行的績效協(xié)同能力的角度，如果說改革開放以來國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，是因為經(jīng)濟(jì)績效責(zé)任與干部選拔掛鉤而調(diào)動公共權(quán)力運行主體的積極性，形成了地方政府之間和地方官員之間的“競爭錦標(biāo)賽”。那么，較之于黨內(nèi)法規(guī)大量引入國家環(huán)境治理前后的社會實踐，我們可以發(fā)現(xiàn)，以黨內(nèi)環(huán)境法規(guī)和規(guī)范性文件推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任與法律責(zé)任功能協(xié)同機(jī)制的實現(xiàn)，代表著國家“高位推動”環(huán)境治理的運行配置，從一般意義上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)延伸到綜合性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國土空間布局等多方面，進(jìn)而取得了較為顯著的環(huán)境治理實效，提供了人民群眾越來越滿意的環(huán)境公共產(chǎn)品。生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任功能協(xié)同的積極意義層面，意味著環(huán)境公共權(quán)力行使過程合法、合理、有效和公眾滿意，內(nèi)在的邏輯在于公眾對于公平、公正、公開的期待和希望。將與污染防治、資源合理利用和可持續(xù)發(fā)展等國家環(huán)境治理相關(guān)的公共權(quán)力行使都納入其調(diào)整的范圍，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境影響評價、國土空間布局、生態(tài)質(zhì)量改進(jìn)和生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型等諸多實務(wù)方面，并衍生出積極創(chuàng)新的協(xié)同狀態(tài)形式。生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任功能協(xié)同的消極意義層面，意味著公共權(quán)力行使過程的失職、瀆職以及公共利益的損害都能實現(xiàn)責(zé)任追究，瀆職必被追責(zé)，失責(zé)必被問責(zé)，避免無人承擔(dān)公共責(zé)任的局面，避免公共責(zé)任“公地的悲劇”，實現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致，從而督促掌握公共權(quán)力者更加勤勉地履行公共義務(wù)，提供更好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)。

環(huán)境法治是一個多樣化、多層次和不斷發(fā)展的事業(yè)，其模式和過程可能會因國家而異，因時期而異。無論怎樣變化，環(huán)境法治兩項特征是不變的，一是環(huán)境民主，實現(xiàn)人民群眾對綠水青山的期待；二是環(huán)境法治，通過權(quán)力、權(quán)利和利益的相互制衡來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的。這其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是其實現(xiàn)的最核心保障。一方面，既要金山銀山，也要綠水青山，不能一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而破壞環(huán)境，也不能因保護(hù)環(huán)境而放棄發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)器，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況作出適時調(diào)整[38](p1-10)；另一方面，在新時代規(guī)范制度體系中有國家法律法規(guī)和政策、黨內(nèi)法規(guī)和政策、社會道德規(guī)范等多種類型，也因為制定主體、對象、淵源、作用的不同，有著功能的差異。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實的全過程，科學(xué)界定不同規(guī)范體系的定位、內(nèi)容以及體系之間的協(xié)同關(guān)系，注重實施人民群眾路線以及對生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任功能協(xié)同的信息反饋，才能以環(huán)境治理的實效價值回應(yīng)人民的期待，贏得人民的支持和擁護(hù)。

由此，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家發(fā)展邏輯，統(tǒng)籌國家、執(zhí)政黨、參政黨、社會、公眾和市場之間的協(xié)同關(guān)系，發(fā)揮功能協(xié)同作用，建構(gòu)承延中國歷史與文化傳統(tǒng)，符合中國法律邏輯、政治邏輯、法理邏輯以及公共管理邏輯，解決中國本土化環(huán)境問題，并且具有社會主義法治國家特色的環(huán)境治理現(xiàn)代化模式，需要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，以推動黨內(nèi)法規(guī)體系化為關(guān)鍵，按照國家“十四五”規(guī)劃綠色發(fā)展的協(xié)同要求，進(jìn)一步發(fā)揮黨政干部的“政治積極性”，深入推進(jìn)國家治理法治化、現(xiàn)代化[39](p29-33)。同時，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)范性文件的科學(xué)化、系統(tǒng)化、協(xié)同化，帶動環(huán)境治理的體系化、法治化、現(xiàn)代化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境正義，為全球環(huán)境治理和人類命運共同體建設(shè)不斷貢獻(xiàn)“環(huán)境之治”中國方案、中國智慧和中國力量。