新時代城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度障礙研究

□張雅光

（天津農(nóng)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，天津300384）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終高度重視“三農(nóng)”問題，把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。中國特色社會主義新時代，我國經(jīng)濟社會發(fā)展成效顯著，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化持續(xù)推進，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量得到提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率也呈現(xiàn)出上升的趨勢。但是，我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化仍存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度和土地制度等障礙。研究新時代我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制度障礙，通過體制改革和政策調(diào)整，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化進程。

一、城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)尚未破除

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)關(guān)系的核心問題。研究新時代城鄉(xiāng)發(fā)展一體化問題，既要有現(xiàn)實的關(guān)照，也不能離開歷史的向度，應(yīng)當(dāng)植根于歷史之中。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須正視城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)等許多現(xiàn)實問題，采取相應(yīng)對策。

與其他國家二元結(jié)構(gòu)的性質(zhì)不同，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成不僅有內(nèi)生性因素，而且還有政策的作用，具有政府主導(dǎo)的強制性制度變遷特征。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是在特定的歷史條件下，根據(jù)重工業(yè)“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略做出的制度安排。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在強化與削弱中不斷調(diào)整，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)持續(xù)弱化，但尚未破除。中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，在很長時期內(nèi)仍存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征?！爸袊侥壳盀橹沟幕旧鐣Y(jié)構(gòu)仍是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?！盵1]（p48-63）中國特色社會主義新時代，在許多領(lǐng)域，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題還比較突出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙[2]。

（一）傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)的觀念障礙

我國是在計劃經(jīng)濟體制下進行城市化和工業(yè)化建設(shè)，雖然改革開放至今已有40多年，但在城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系上還存在著計劃經(jīng)濟思維，傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)觀念嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1.唯GDP觀念嚴(yán)重。發(fā)展是解決我國所有問題的關(guān)鍵。自1978年黨的十一屆三中全會以來，我國堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力，我國經(jīng)濟以世界上少有的速度快速發(fā)展，創(chuàng)造了世所罕見的發(fā)展奇跡，實現(xiàn)了從站起來到富起來的偉大飛躍，正在向強起來的目標(biāo)邁進。然而，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，一些地方、一些領(lǐng)域還存在著經(jīng)濟發(fā)展高于一切、重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的傾向，唯GDP觀念嚴(yán)重，片面追求經(jīng)濟增長速度，忽視城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)與生態(tài)和經(jīng)濟與社會之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，出現(xiàn)了資源過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問題，導(dǎo)致城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟與社會、生產(chǎn)與生態(tài)發(fā)展失衡。因此，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，不要簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率論英雄，要全面認(rèn)識持續(xù)健康發(fā)展和生產(chǎn)總值增長的關(guān)系。

2.先發(fā)展后協(xié)調(diào)觀念嚴(yán)重。劉易斯的二元經(jīng)濟模型認(rèn)為，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，會出現(xiàn)工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡問題，這是一國發(fā)展中的歷史性和階段性問題。工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系會隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的演進逐漸走向協(xié)調(diào)和均衡。受劉易斯觀點的影響，我國一些地方自然就產(chǎn)生了城市和工業(yè)部門優(yōu)先發(fā)展的觀念，在經(jīng)濟社會發(fā)展實踐中，以城市和工業(yè)發(fā)展為主，采取城市偏向和工業(yè)優(yōu)先的政策，忽視農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，進一步加劇了工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)觀念。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制性障礙

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家的重要特征。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在強化與削弱中不斷調(diào)整，并持續(xù)弱化，但在經(jīng)濟社會生活的很多領(lǐng)域仍不同程度地存在著。與其他國家的二元結(jié)構(gòu)不同，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間嵌入了二元體制機制，具體表現(xiàn)在戶籍管理、土地管理和社會保障等多個方面，嚴(yán)重制約著我國現(xiàn)代化的發(fā)展進程，已成為束縛城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙。

推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合，必然涉及到二元結(jié)構(gòu)體制下的各方既得利益，因而面臨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制性障礙。構(gòu)建新型的工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，需要政府加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財政投入，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，保護和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。政府增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資，可能對工業(yè)和城市的投資產(chǎn)生一定影響，在一定程度上會影響工業(yè)和城市發(fā)展。促進城鄉(xiāng)交流互動，要推進城鄉(xiāng)戶籍、就業(yè)、教育等領(lǐng)域的改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，完善城鄉(xiāng)居民公平競爭的就業(yè)制度，解決進城務(wù)工農(nóng)民在就業(yè)、社會保障、養(yǎng)老、子女上學(xué)等方面遇到的重重困難。公平正義的體制機制是發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在戶籍管理、社會保障、教育就業(yè)等方面形成的體制機制障礙，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

同時，在計劃經(jīng)濟時期支撐二元結(jié)構(gòu)的有關(guān)法律法規(guī)、條例和政策，盡管經(jīng)過修改和完善，作用空間受到了很大壓縮，但至今還在發(fā)生作用，從而影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快促進城鄉(xiāng)融合，需要對現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)、條例等根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要進行清理和完善，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境和政策環(huán)境。

目前我國政府機構(gòu)設(shè)置還帶有二元結(jié)構(gòu)特征。按城鄉(xiāng)設(shè)置機構(gòu)，按城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)劃分制定城鄉(xiāng)政府機構(gòu)職能，實施管理。近年來，我國對有些城鄉(xiāng)分設(shè)機構(gòu)進行了合并，統(tǒng)一設(shè)置機構(gòu)，但仍然沿用二元結(jié)構(gòu)體制下的機構(gòu)職能和管理運行方式，實行城鄉(xiāng)兩種社會管理、兩種醫(yī)療保障辦法和標(biāo)準(zhǔn)，并沒有實現(xiàn)真正合并，城鄉(xiāng)界限依然比較清晰，城市和農(nóng)村各管各自的事情，使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策措施難以落實。

（三）舊二元體制演化為新二元體制

農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使農(nóng)村土地資源潛力得到了有效釋放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年豐收，農(nóng)民的生活得到了極大改善，給城鄉(xiāng)二元體制帶來了很大沖擊。20世紀(jì)80年代中期，我國將統(tǒng)購統(tǒng)銷改為向農(nóng)民合同訂購，于是舊的二元體制演化為新的二元體制。新二元體制的構(gòu)成要件包括計劃和市場相結(jié)合的資源配置方式、戶籍政策和雙軌制。

1.新二元體制的基礎(chǔ)是計劃和市場相結(jié)合的資源配置方式。正確認(rèn)識、處理計劃和市場的關(guān)系，是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題。作為經(jīng)濟手段，計劃和市場對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)各有自己的優(yōu)勢和長處。因此，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，既要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也要注重發(fā)揮政府的調(diào)控作用。新的二元體制就是通過計劃和市場兩種資源配置方式，以農(nóng)村支持城市獲取收益最大化為目標(biāo)，獲取農(nóng)業(yè)經(jīng)濟剩余。計劃和市場都是資源配置方式，其配置過程是以戶籍身份為標(biāo)識把生產(chǎn)要素配置于不同的系統(tǒng)，將城市勞動力大多配置到壟斷行業(yè)和事業(yè)單位，農(nóng)村勞動力配置到建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動環(huán)境較差的行業(yè)，即使被配置到壟斷行業(yè)，也只是勞務(wù)派遣，難以享受與城市勞動力同等的薪酬福利待遇。

2.新二元體制的核心是戶籍政策。隨著改革開放的深化，大量農(nóng)村勞動力涌入城市尋找工作，而城鎮(zhèn)又有大量人員待業(yè)，黨和政府通過調(diào)整戶籍政策和改革勞動力市場，限制農(nóng)村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)，“對于農(nóng)村人口、勞動力遷進城鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)按照政策從嚴(yán)掌握”[3]（p991）。黨和政府支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力“離土不離鄉(xiāng)”，實現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移和就業(yè)。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進農(nóng)村勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步改革戶籍制度，對符合一定條件的農(nóng)民，“均可以根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口”[4]（p1290-1291）。進入21世紀(jì)以來，為了促進農(nóng)民工融入城市，國家開始解除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市轉(zhuǎn)移的制度約束，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化步伐。這表面上解決了農(nóng)民的身份問題，但在城市落戶、子女入學(xué)等方面仍有諸多障礙，從而影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.雙軌制是計劃與市場相結(jié)合的傳導(dǎo)機制。雙軌制是中國漸進式改革的產(chǎn)物。改革開放初期，工業(yè)和城市獲取農(nóng)業(yè)和農(nóng)村剩余的形式，由工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”轉(zhuǎn)向了雙軌制。城鄉(xiāng)土地價格和公共服務(wù)均采用雙軌制。計劃和市場兩個軌道是傳導(dǎo)機制的基礎(chǔ)，利用計劃和市場兩種資源配置方式獲取“差價”。雙軌制產(chǎn)生“差價”的功能向更寬領(lǐng)域延伸。但在改革后期，人們并不關(guān)注計劃向市場的“并軌”，而是更加追求雙軌制產(chǎn)生的“差價”，從而給特殊利益集團設(shè)租尋租活動提供了機會，同時為國家尋找“紅利”提供了便利，因而使城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大[5]（p45-49）。

（四）二元體制使二元結(jié)構(gòu)存續(xù)期延長

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間嵌入了二元體制，二元體制又延長了二元結(jié)構(gòu)的存續(xù)期。黨的十八大以來，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，努力消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，讓城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明。但是，由于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化滯后于農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移，致使尚未破解的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城市延伸，形成了“新二元結(jié)構(gòu)”[6]（p55-65）。國家政策允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠到城市就業(yè)，但是，外來常住人口與城市戶籍人員不能享有同等的醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的待遇。同時，隨著城市化、工業(yè)化水平的提高，城市的就業(yè)機會更多、工資待遇較高，為了尋找更好的生存空間和更多的就業(yè)機會，具有較高文化程度的青年農(nóng)民從鄉(xiāng)村走出來，到城市就業(yè)。從農(nóng)村通過高考走出來的大學(xué)生，畢業(yè)后大都不愿返回鄉(xiāng)村就業(yè)，這種單向化的社會流動，進一步加劇了農(nóng)村人才短缺，成為鄉(xiāng)村振興的瓶頸，制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

二、戶籍制度改革亟待深化

戶籍制度是政府職能部門對所轄民戶基本狀況進行登記和管理的一項行政管理制度。隨著時代的發(fā)展，戶籍被附著了許多社會福利和公共服務(wù)附加屬性，因而加劇了城鄉(xiāng)差距，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度障礙。改革開放以來，我國戶籍制度改革已經(jīng)取得實質(zhì)性突破，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)勞動力的自由流動。但是，必須承認(rèn)，城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘尚未根本消除，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的流動仍然存在著制度性障礙，制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（一）戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率

近年來，為著力推動1億非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶，我國通過戶籍制度改革，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作。從我國人口城鎮(zhèn)化率看，2012年在城鎮(zhèn)地區(qū)常住半年以上人口占總?cè)丝诘谋戎亍Ｗ∪丝诔擎?zhèn)化率為52.57%，此后以年均1.17%的增長速度上升，到2019年達(dá)到60.90%，這是一個標(biāo)志性的節(jié)點，表明我國城鎮(zhèn)化的程度得到進一步提升。與常住人口城鎮(zhèn)化率相比，2012年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為35.29%，此后以年均1.21%的增長速度上升，增速超過了常住人口城鎮(zhèn)化率，2019年達(dá)到44.38%（見表1）。但是，從2017年到2019年，我國城鎮(zhèn)化率的增長速度，戶籍人口城鎮(zhèn)化率的增長速度連續(xù)3年均低于常住人口城鎮(zhèn)化率的增長速度。

表1 ：2012—2019年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率對比（單位：%）

從城鎮(zhèn)化率的絕對差距分析，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距在2013年達(dá)到了最高的17.8%，此后“兩率差”呈現(xiàn)縮小的趨勢，但這一趨勢并不穩(wěn)定，到2016年已下降至16.15%之后又開始上升，到了2018年和2019年，“兩率差”又分別回升至16.21%和16.22%（見圖1）。我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與城市常住人口城鎮(zhèn)化率的差距超過16%，意味著仍有2億多人還處于“半城鎮(zhèn)化”或“半市民化”狀態(tài)，他們雖然工作、生活在城鎮(zhèn)，但由于戶籍制度的限制，仍然保持著農(nóng)民的戶籍身份，并不能平等享受教育和社會保障等方面的公共服務(wù)，更加凸顯出戶籍制度改革的滯后性。人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心，深化戶籍制度改革，提高戶籍城鎮(zhèn)化率，既是推進新型城鎮(zhèn)化的需要，也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求。

圖1 ：2012—2019年戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距變化（單位：%）

（二）選擇性落戶政策障礙

“十三五”時期，深化戶籍制度改革，強化地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主體責(zé)任，優(yōu)先解決舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新生代農(nóng)民工的落戶問題；對高校畢業(yè)生、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)歸國人員和技術(shù)人員，全面放開省會及以下城市的落戶限制；大中城市不得采取購買房屋、投資納稅等方式設(shè)置落戶限制；超大城市和特大城市要以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限等為主要條件，實行差異化的落戶政策[7]。然而，地方政府作為政策的執(zhí)行者，出于自身財政利益最大化的考慮，普遍實行選擇性落戶，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策與人才引進戰(zhàn)略聯(lián)系起來，以提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策異化為人才落戶政策。

地方政府的選擇性落戶政策，普遍把吸引外來人員落戶的重點放在爭奪高端人才上。北京市人民政府2020年7月16日起發(fā)布實施的積分落戶政策規(guī)定，在教育背景、申請人年齡、合法穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所、納稅等方面，分別賦予不同的分值，其中學(xué)歷、年齡等賦予的分值較高。顯而易見，對于擁有高學(xué)歷的年輕申請者，更容易獲得大城市的戶籍指標(biāo)；對于學(xué)歷低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，即便是在城市工作生活多年，也在積分上處于劣勢。因此，選擇性落戶政策具有明顯的高人力資本偏向性，對解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶中的實際問題重視程度不夠。同時，我國還有一些城市實行雙軌落戶政策，即條件落戶與積分落戶，條件落戶主要是針對各類人才，積分落戶主要是針對城市以外的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實踐中，這兩種渠道落戶的比例存在較大差距[8]（p58）。

（三）關(guān)于城市福利體系的戶籍改革很難觸及

經(jīng)過多年戶籍制度改革探索，逐漸弱化了戶籍制度的傳統(tǒng)功能。2010年我國勞動年齡人口達(dá)到峰值后，開始進入負(fù)增長時代，因而戶籍制度阻礙勞動力自由流動的勞動力市場歧視已大幅減弱。但是，從我國戶籍制度改革實踐看，已有戶籍制度改革主要從外圍進行，關(guān)于戶籍制度的核心福利體系至今很難觸及，戶籍制度仍然是排斥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城市福利體系的主要制度障礙。分稅制改革后，地方政府對推進觸及福利體系的戶籍制度改革缺乏激勵。1994年開始的分稅制改革，既大大增強了中央政府的財政汲取能力，也帶來了地方財權(quán)事權(quán)不匹配問題，地方政府普遍面臨著財權(quán)不斷集中和支出責(zé)任剛性增長形成的巨大財政支出壓力。為了緩解財政支出壓力，地方政府主要通過汲取財政收入，同時規(guī)避“不必要”的財政支出，戶籍制度則是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要制度工具[9]（p86-102）。我國人口流動性較大，如果有人流入，那么地方公共服務(wù)配套就要跟上，在事權(quán)劃分和財政轉(zhuǎn)移支付以戶籍人口為依據(jù)時，人口轉(zhuǎn)入地的公共支出就會相應(yīng)加大，因而地方政府為調(diào)控自身支出責(zé)任范圍，通過戶籍制度規(guī)避流動人口公共服務(wù)供給，同時充分利用戶籍制度的甄別功能，選擇性吸納高稟賦人口，以提高稅基。在這樣的背景下，地方政府缺乏推進觸及福利體系的戶籍制度改革的激勵，成為制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移穩(wěn)定性和完整性的主要因素，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。因此，觸及城市的社會福利體系的戶籍制度改革亟待深化。

（四）戶籍制度功能內(nèi)隱性障礙

1.戶籍制度功能由“外顯”轉(zhuǎn)向“內(nèi)隱”。近年來，在我國戶籍制度改革的實踐中，國家積極在就業(yè)、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)與戶籍制度“脫鉤”，逐漸弱化戶籍制度屏蔽的顯性功能。然而，在我國現(xiàn)實生活中，戶籍與附加利益并未實現(xiàn)徹底脫離，政府的禁止戶籍歧視政策有可能會使戶籍制度功能由“外顯”轉(zhuǎn)向“內(nèi)隱”，從而生成或加劇戶籍制度功能的內(nèi)隱趨向，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N隱性障礙。就我國農(nóng)民工的就業(yè)狀況而言，國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年我國農(nóng)民工總量達(dá)到29077萬人，其中，外出農(nóng)民工17425萬人，在外出農(nóng)民工中，年末在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工13500萬人。2016年至2019年，在全部實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工中，從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重逐年提高，從2016年的46.7%提高到2019年的51%；從事第二產(chǎn)業(yè)農(nóng)民工的比重持續(xù)下降，其中制造業(yè)就業(yè)比重從2016年的30.5%下降到2019年的27.4%，建筑業(yè)就業(yè)比重從2016年的19.7%下降到2019年的18.7%（見表2）。已有研究表明，農(nóng)民工多從事非正規(guī)就業(yè)，就業(yè)環(huán)境不理想，待遇不公平，不能平等地獲得就業(yè)權(quán)利和公共就業(yè)服務(wù)[10]（p66-72）。在漸進性戶籍制度改革過程中，戶籍制度功能內(nèi)隱性障礙會降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市歸屬感和認(rèn)同感，他們?nèi)狈υ诔鞘芯蜆I(yè)生活的長期預(yù)期，造成了勞動力供給的不穩(wěn)定和不充分。因此，深化戶籍制度改革，應(yīng)防止戶籍制度功能的內(nèi)隱化，不斷增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的獲得感、幸福感和安全感。

表2 ：2016—2019年我國農(nóng)民工從業(yè)行業(yè)分布（單位：%）

2.落戶城市的隱形門檻諸多。近年來，在戶籍制度改革實踐中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶通道不暢，在很大程度上存在著“玻璃門”“彈簧門”等問題，有的城市似乎是零門檻，但在落戶時發(fā)現(xiàn)存在諸多隱形門檻[11]（p32-34）。主要表現(xiàn)在：地方利益導(dǎo)向控制落戶指標(biāo)，地方政府通過控制指標(biāo)將大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在外；落戶政策信息不對稱現(xiàn)象突出，致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對落戶政策審批條件和程序不清楚；等等。因此，落戶城市的隱形門檻諸多在一定程度上制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（五）城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部社會分化

深化戶籍制度改革，促進城鄉(xiāng)融合，關(guān)鍵在于實現(xiàn)公共服務(wù)的普惠性和均等化，加快城鄉(xiāng)一體化進程。目前我國這方面的改革還沒有突破性的進展，因為戶籍制度對資源配置和利益分配的強依附性，造成了城鄉(xiāng)之間及城市內(nèi)部的社會分化。盡管全國大部分城市取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，但這只是改變了城鄉(xiāng)居民身份的差別，城

鄉(xiāng)居民戶籍性質(zhì)的區(qū)別并沒有改變，不同性質(zhì)戶口上綁定的原有權(quán)益福利仍然沒有剝離，居住地城鄉(xiāng)戶籍承載的社會福利二元化仍然明顯。戶籍制度改革滯后于人口遷移流動和城鎮(zhèn)化發(fā)展，造成了城市內(nèi)部戶籍人口和非戶籍常住人口兩類群體的顯著分化[12]（p1021-1028）。一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)的特大和超大城市，就業(yè)機會多，收入水平高，生活環(huán)境好，公共服務(wù)完善，因而是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的夢想地，而城市戶籍成了流動人口能否獲得經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利和社會福利權(quán)利的重要門檻，沒有獲得城市戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人和家庭往往處于整個城市社會結(jié)構(gòu)的底端，在教育和社會保障等方面都沒有享受到同等的待遇，從而加劇了城鄉(xiāng)之間的差距。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，與上一年相比，進城農(nóng)民工在不同城市規(guī)模生活的歸屬感和認(rèn)同感均有不同程度的提高，但大中小城市又存在著差別。城市規(guī)模越小，農(nóng)民工對城市生活的適應(yīng)難度越小，對所在城市的歸屬感越強；城市規(guī)模越大，農(nóng)民工的城市歸屬感越弱，適應(yīng)城市生活的難度越大（見表3）。在目前中國城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和城市內(nèi)部差距的背后，都能看到戶籍制度所帶來的影響，根本癥結(jié)仍然是現(xiàn)行的戶籍制度。

表3 ：進城農(nóng)民工對所在城市的歸屬感（單位：%）

三、城鄉(xiāng)二元土地制度亟待破解

土地是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地制度是國家一切制度中最為基礎(chǔ)的制度。新中國成立以后，城鄉(xiāng)二元土地制度逐步形成。改革開放以來，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化，我國城鄉(xiāng)二元土地制度幾經(jīng)調(diào)整和變遷，但仍在土地產(chǎn)權(quán)制度、使用制度、收益分配制度等方面存在明顯差異，特別是在土地流轉(zhuǎn)過程中仍存在著比較突出的城鄉(xiāng)不平等交換問題，城鄉(xiāng)二元土地制度亟待破解。

從我國城鎮(zhèn)化的實踐分析，城鄉(xiāng)二元土地制度推進了工業(yè)化和城市化進程，同時也帶來了一些問題，制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（一）土地增值收益難以城鄉(xiāng)共享

依據(jù)《憲法》和《土地管理法》等法律規(guī)定，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。在二元土地制度背景下，城鄉(xiāng)同地不同權(quán)、同地不同價，農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，只是獲得過低的征地補償費用，同時農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體喪失了未來土地增值收益分享權(quán)。2012—2020年期間，土地出讓收入占地方財政收入比例最低為39.22%，最高為84.08%，平均為58.28%（見表4）。數(shù)據(jù)表明，土地出讓收入成為地方政府財政收入的最主要來源，人們常稱之為土地財政。盡管地方政府因土地出讓獲得了巨額的土地出讓收入，但農(nóng)民獲得的土地補償費占土地出讓收益的比例很低。1990年至2010年期間，地方政府對農(nóng)村土地的征地補償?shù)陀谑袌鰞r值約20萬億元[13]（p1-74）。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化程度的提高，被征土地價值會大幅度上升，土地用途轉(zhuǎn)換時的增值收益和未來土地的增值收益，與農(nóng)村集體、農(nóng)村居民沒有任何關(guān)系，土地增值收益被土地占有者享有。由此可見，城鄉(xiāng)二元土地制度使土地增值收益難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)共享，農(nóng)村財富以地價“剪刀差”的方式流向城市，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵蝕，成為城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的制度根源。

表4 ：2012—2020年全國土地出讓收入和地方財政收入變化情況

（二）土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不匹配

城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的必由之路。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設(shè)用地年度指標(biāo)與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相匹配，在農(nóng)地非農(nóng)化的同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市，改變其原有的生產(chǎn)方式和生活方式，實現(xiàn)從農(nóng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)型。在城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，城市土地供給逐年增加，2001—2019年，全國國有建設(shè)用地供應(yīng)量從16.37萬公頃增長到62.4萬公頃，年均增長8.9%；2000—2018年，全國城市新增建設(shè)用地增長了1.5倍，達(dá)到5.6萬平方公里[14]。因此，城鄉(xiāng)二元土地制度支持了城市建設(shè)，推動了城鎮(zhèn)化進程。真正意義上的城市化是城市人口增長速度超過土地增長速度[15]（p51-58），就是人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化。但是，中國城鎮(zhèn)化的明顯特點就是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。研究表明，2000年至2010年期間，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度1.81倍[16]（p9-25）。用土地出讓面積除以增加的城鎮(zhèn)常住人口這一指標(biāo)，也可以在一定程度上反映土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相匹配的情況。2010—2017年，這一指標(biāo)從0.177逐步上升至2013年的0.285，此后逐年下降，2017年為0.165[17]（p135-142）。這一指標(biāo)的變化說明中國土地的城鎮(zhèn)化速度要明顯快于人口的城鎮(zhèn)化速度，在城鎮(zhèn)化過程中存在著“化地不化人”的問題。如果把常住人口與戶籍人口的統(tǒng)計差異考慮進去，這種差距會更加明顯。近年來，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與城市常住人口城鎮(zhèn)化率的差距超過16%。因此，一些地方政府只想通過土地出讓增加財政收入，不愿意承擔(dān)新增人口的公共服務(wù)成本，這種“化地不化人”導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化明顯落后于土地城鎮(zhèn)化，從而延緩了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程，在很大程度上制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）農(nóng)村土地規(guī)?；潭冗t緩

對農(nóng)村土地進行適度規(guī)模化和集約化經(jīng)營，可以提高土地利用效率，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國城鄉(xiāng)二元土地制度制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；图s化。隨著農(nóng)村勞動力和人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，勞動力和人口城市化快速發(fā)展，推動就業(yè)城市化率和人口城市化率不斷提高。我國2019年就業(yè)城市化率達(dá)到57.11%，人口城市化率達(dá)到60.60%[18]（p56-66）。但是，城市化的快速發(fā)展和農(nóng)村勞動力大規(guī)模進城務(wù)工并沒有同步導(dǎo)致農(nóng)地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，進城務(wù)工的農(nóng)村勞動力沒有真正享受到與城市居民同等的公共服務(wù)和社會保障。由此可見，在從鄉(xiāng)土中國走向城鄉(xiāng)中國、城市中國的過程中，農(nóng)村勞動力都面臨著比較顯著的融入城市難題[19]（p128-146）。在農(nóng)村，土地是重要的社會保障載體，可基本滿足農(nóng)村居民生存、養(yǎng)老等生活需求，具有社會保障基本功能，成為維護社會穩(wěn)定的一個重要因素。正是因為農(nóng)村土地承載著農(nóng)民的社會保障功能，因而我國現(xiàn)行土地制度強調(diào)農(nóng)村集體成員獲取土地承包經(jīng)營資格的“成員權(quán)”。就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個體而言，非常想進城尋求更好的發(fā)展機會和更高的收入，但城市的高生活成本和城市居民的排斥甚至拒絕，特別是不能享受城市居民的同等待遇，普遍存在著融入城市的難題，在這樣的背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城務(wù)工時保留農(nóng)地使用權(quán)就成為農(nóng)民的理性選擇，導(dǎo)致農(nóng)村土地規(guī)?；⒓s化程度遲緩。第三次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，2016年全國耕地規(guī)?；N面積占全部實際耕地耕種面積的比重為28.6%，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶所占比重為17.0%；全國規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶占全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的比重為1.9%，其中中部地區(qū)為1.34%；規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員占全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員的比重為4.1%，其中中部地區(qū)為2.85%（見表5）。數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)業(yè)勞動者平均經(jīng)營的土地面積相對有限，抑制了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。

表5 ：2016年全國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營情況

（四）人地錯配推高城市地價和房價

在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，積極發(fā)展中小城市，嚴(yán)格控制大城市尤其是特大城市規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力向中小城市有序流動，嚴(yán)格控制特大城市和超大城市人口規(guī)模，重點控制東部地區(qū)尤其是特大和超大城市建設(shè)的用地規(guī)模。中小城市為了招商引資和財政需要，大力加大土地供應(yīng)；超大城市為了控制城市人口流入，減少土地供應(yīng)，因而造成了較為突出的人地錯配問題。長期存在的人地錯配問題，嚴(yán)重扭曲了一線城市和部分二線城市房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，致使城市房價持續(xù)上漲，并長期處于高位。2010年，全國土地價格均價是2054元/平方米，此后逐年上升，2019年增長到5696元/平方米，為2010年土地均價的2.77倍，土地均價10年間增長了1.77倍。土地價格上漲后，地價占房價的比例也隨之上升，從2010年的40%左右上升到2019年末的60%[14]。

在城鄉(xiāng)二元土地制度下，土地財政助推了城鎮(zhèn)高地價、高房價。已有研究表明，地方政府的土地財政規(guī)模對房價上漲有促進作用[20]（p39-54）。由于房價上漲能夠提高政府效用，地方政府有推高地價以獲得更多財政收入的內(nèi)在激勵，地方政府會通過各種政策來支持高地價，而且招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)助推了地價上漲。由于地方政府主要是依靠土地出讓金增加財政收入，使得地方財政收入嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)業(yè)，因而房價不大可能大幅下跌。但是，城市高企的房價，一方面使進城門檻進一步提高，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷入城鎮(zhèn)的步伐；另一方面增加了經(jīng)濟發(fā)展成本，影響了經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，阻滯了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（五）城鄉(xiāng)土地權(quán)能差異較大

在城鄉(xiāng)二元土地制度下，土地市場處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，城鄉(xiāng)土地權(quán)能差異較大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地的融資屬性及其權(quán)能構(gòu)成都存在很大差異，城市建設(shè)用地明顯強于農(nóng)村建設(shè)用地。根據(jù)《土地管理法》等法律規(guī)定，城市建設(shè)用地可作價入股、抵押貸款，可見城市建設(shè)用地權(quán)能相對完善，因而可以動員、支配和撬動大量的金融資源，具有超強的融資能力。從2008年到2015年，我國84個城市的土地抵押面積，由2008年的249萬畝增加到2015年的7360萬畝，土地抵押金額由13300億元增加到113000億元[21]（p125-130）。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，土地所有權(quán)人可以出讓、出租等，但土地資源的定價取決于未來收益折現(xiàn)，土地若不能合法改變身份和用途，被約束的權(quán)能就會使土地價值大大降低。如果缺乏身份和用途轉(zhuǎn)換的通道，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的相關(guān)權(quán)能也就很難有效使用，同時現(xiàn)實中對農(nóng)地作價入股、抵押貸款還存在不同程度的限制。

自2013年以來，我國以租賃及其他方式的協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地的方式基本沒有，農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)讓過程中幾乎缺乏農(nóng)民的有效參與，招標(biāo)、拍賣、掛牌的土地出讓比例大幅度下降，土地出讓以無償劃撥為主，因而農(nóng)村及城郊土地處于非市場化交易的狀態(tài)，承包地、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地等不同類型的土地，以不同準(zhǔn)入門檻進入土地市場，農(nóng)村集體建設(shè)用地難以直接進入市場，土地資源無法達(dá)到最優(yōu)配置。宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的一項基本集體成員權(quán)利，但在現(xiàn)行土地制度安排下，農(nóng)民在宅基地上擁有的權(quán)能范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市居民在住宅商品房上擁有的權(quán)能范圍，這大大限制了農(nóng)民利用自有住房獲得發(fā)展的權(quán)利。

四、小結(jié)

中國特色社會主義新時代，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化持續(xù)推進。但是，中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，在很長時期內(nèi)仍存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，在許多領(lǐng)域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題還比較突出；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間嵌入了二元體制機制，通過制度來固化、強化二元結(jié)構(gòu)，舊的二元體制演化為新的二元體制，致使二元結(jié)構(gòu)存續(xù)期延長；城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘尚未根本消除，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動仍然存在著制度性障礙；城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度、使用制度、收益分配制度等方面都存在明顯差異，特別是在土地流轉(zhuǎn)過程中仍存在著比較突出的城鄉(xiāng)不平等交換問題，城鄉(xiāng)二元土地制度亟待破解。因此，我們既要正視問題，也要優(yōu)化頂層設(shè)計，深化改革，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等制度障礙，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)關(guān)系，促進城鄉(xiāng)同繁榮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。