數(shù)字政府建設(shè)的價(jià)值意蘊(yùn)、治理機(jī)制與發(fā)展理路

□祁志偉

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872）

隨著以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化為中心的信息化浪潮蓬勃興起，信息技術(shù)所代表的生產(chǎn)力和發(fā)展方向已成為驅(qū)動國家和社會治理轉(zhuǎn)型的必然趨勢。黨的十九大報(bào)告和《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“數(shù)字中國”上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，全面開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。2017年12月，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加快建設(shè)數(shù)字中國，更好服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活改善，讓百姓少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑路，強(qiáng)化民生服務(wù)，補(bǔ)齊民生短板[1]。“數(shù)字政府”作為“數(shù)字中國”的重要組成部分，以新一代信息技術(shù)為支撐，代表著一種新型的政府運(yùn)行模式，是深化政府“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境與推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。當(dāng)前，我國數(shù)字政府建設(shè)正如火如荼地進(jìn)行，各地方政府在數(shù)字政府建設(shè)過程中進(jìn)行了豐富的實(shí)踐探索，積累了諸多成功的經(jīng)驗(yàn)，以廣東、上海、浙江、貴州等為代表的省市在數(shù)字政府建設(shè)方面的成效頗為顯著，而如何從我國數(shù)字政府建設(shè)的動態(tài)治理中把握其價(jià)值意蘊(yùn)、治理機(jī)制和發(fā)展趨勢乃是當(dāng)下和未來值得探究的學(xué)術(shù)議題。

一、數(shù)字政府建設(shè)的價(jià)值意蘊(yùn)

數(shù)字政府是以數(shù)據(jù)驅(qū)動為核心的實(shí)體政府虛擬化形式，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府轉(zhuǎn)型升級的一種新型治理模式。近年來，數(shù)字政府逐漸成為學(xué)術(shù)研究熱點(diǎn)，早在2008年廣東省就提出了建設(shè)“數(shù)字廣東”的目標(biāo)，如今我國數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入全面提升的階段，“城市大腦”“云上貴州”“不見面審批”“指尖辦公”“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”等模式已成為政府治理新常態(tài)。從理性治理的全過程要素而言，治理的基本價(jià)值取向和實(shí)際關(guān)切與事物的特定屬性、文化以及環(huán)境高度相關(guān)，由此來看，數(shù)字政府也必然蘊(yùn)含著新的治理價(jià)值。結(jié)合我國數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，數(shù)字化技術(shù)在推動政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制及資源配置等結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的同時(shí)，也深刻揭示出其內(nèi)在的價(jià)值意蘊(yùn)。

（一）以人民為中心

數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)質(zhì)并非以數(shù)字為中心，將人異化為數(shù)字技術(shù)的工具[2]，而是利用數(shù)字化技術(shù)提供服務(wù)和管理立法的治理行為，以使公眾有更多機(jī)會獲得服務(wù)，同時(shí)，有更加靈活和有效的手段參與政府工作，從而改善公眾與政府的互動關(guān)系[3](p1)。數(shù)字政府與傳統(tǒng)政府的區(qū)別在于，前者始終致力于“以人民為中心”的本源訴求與基本底色，能夠更好地從社會公眾的視角出發(fā)，考慮公眾需要什么，進(jìn)而研究并設(shè)計(jì)出滿足公眾實(shí)際需求的公共服務(wù)，同時(shí)，數(shù)字政府通過改善服務(wù)體驗(yàn)來提升社會公眾的滿意度，促進(jìn)社會公眾與政府的良性互動，例如當(dāng)前部分省市正在推行的“好差評”政策機(jī)制和“全省通辦”政策機(jī)制。傳統(tǒng)視角下以政府為中心的公共服務(wù)供給內(nèi)容取決于政府，公眾與政府之間相對缺乏有效的溝通渠道，公眾的訴求或需求往往得不到及時(shí)反饋，只能單一向度地接受公共服務(wù)供給，而數(shù)字政府開創(chuàng)了精準(zhǔn)化和親民化的政府創(chuàng)新治理模式以及共商共建共享的政府生態(tài)體系。以我國北、上、廣三地?cái)?shù)字政府實(shí)踐來看，數(shù)字政府建設(shè)以數(shù)據(jù)共享和操作便利化為著力點(diǎn)，把用戶需求始終放在第一位，減少并優(yōu)化群眾辦事的流程和申請材料，通過民生服務(wù)平臺設(shè)計(jì)和展現(xiàn)在線服務(wù)過程，提升政府治理效率和社會公眾的參與能力。

數(shù)字政府在政務(wù)服務(wù)流程的數(shù)字化、智能化、高效化和精準(zhǔn)化目標(biāo)基礎(chǔ)上，其更深層面的價(jià)值在于通過數(shù)字化理念、數(shù)字化思維、數(shù)字化規(guī)則、數(shù)字化環(huán)境和數(shù)字化資源等方式向用戶提供優(yōu)質(zhì)、便捷的公共服務(wù)，增強(qiáng)用戶的獲得感和滿意度。從“給群眾端菜”到“讓群眾點(diǎn)菜”，數(shù)字政府建設(shè)通過以“數(shù)據(jù)、行政與服務(wù)”為一體的功能重塑，構(gòu)建一種政府有為、社會有利、群眾受益的運(yùn)行機(jī)制，形成一套事項(xiàng)覆蓋全、服務(wù)全、環(huán)境閉合的自助系統(tǒng)，方便群眾全天候自主查詢、咨詢、申辦等，實(shí)現(xiàn)群眾辦事零跑動的目標(biāo)[4]，最大程度上減少人民群眾與政府打交道過程中的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)和難點(diǎn)，有序推進(jìn)人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)。

（二）工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一

傳統(tǒng)政府與電子政府階段不可避免地會產(chǎn)生諸如“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”等碎片化問題。而如何從治理機(jī)制層面實(shí)現(xiàn)整體性治理目標(biāo)，打通信息孤島、加快政府信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)區(qū)域物理空間和網(wǎng)絡(luò)空間的虛實(shí)相生和協(xié)同交互，數(shù)字政府建設(shè)則提供了創(chuàng)新性變革思路。伴隨著數(shù)字化技術(shù)的持續(xù)推進(jìn)，傳統(tǒng)政府的治理方式必將被數(shù)字政府所取代，數(shù)字政府帶來的行政管理和公共服務(wù)方式將使“社會更加接近一個(gè)信息均質(zhì)化流動的數(shù)字社會”[5](p170-177)，在此環(huán)境中，數(shù)字信息技術(shù)對政府治理和結(jié)構(gòu)具有較大的影響，公眾對數(shù)字化服務(wù)提出了更高的要求，政府不再僅僅是傳統(tǒng)層面的“權(quán)威發(fā)布者”，而更多的是數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化的推動者。數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵在于重塑政府的公共服務(wù)理念，構(gòu)建服務(wù)型政府，以社會和公民為本位，以滿足新時(shí)代公眾的公共服務(wù)需求為目標(biāo)，向公眾供給優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或服務(wù)[6]?！皬纳鐣姷慕嵌瘸霭l(fā)考慮他們需要什么、想要什么，然后設(shè)計(jì)和提供相應(yīng)的政府服務(wù)，并努力去減少公眾與政府打交道時(shí)所產(chǎn)生的摩擦和痛點(diǎn)，讓他們享受更加便捷的生活”[7](p21-27)。數(shù)字政府建設(shè)的動機(jī)、方向、過程和實(shí)踐也充分證實(shí)，工具理性與價(jià)值理性的內(nèi)在統(tǒng)一是數(shù)字政府可持續(xù)推進(jìn)的價(jià)值意蘊(yùn)。

數(shù)字政府是政府適應(yīng)國家和社會治理需求的自我創(chuàng)新與變革?！皵?shù)字政府借助數(shù)字技術(shù)簡化政府運(yùn)作流程，提高行政效率，以扁平化、去中心化和多元主體共同參與政府治理為特征”[8](p234-240)，打通傳統(tǒng)層面政府條塊分割和條線孤立所產(chǎn)生的信息壁壘或信息孤島，建立起基于政府內(nèi)部和外部數(shù)字信息融通的治理網(wǎng)絡(luò)[9]。與傳統(tǒng)政府治理形態(tài)有所不同，數(shù)字政府以實(shí)現(xiàn)對政府諸類資源和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化為目標(biāo)，凸顯“數(shù)據(jù)創(chuàng)新、數(shù)據(jù)驅(qū)動、數(shù)據(jù)服務(wù)和數(shù)據(jù)決策”的現(xiàn)代化治理模式，形成“千人千面”的公共服務(wù)格局，促進(jìn)“社會--技術(shù)--人”的有機(jī)融合。平臺化、協(xié)同化和智能化是數(shù)字政府創(chuàng)新治理的關(guān)鍵抓手。數(shù)字政府平臺化強(qiáng)調(diào)“數(shù)字政府即平臺”的運(yùn)行模式，充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)平臺向社會公眾提供無縫隙的公共服務(wù)，設(shè)計(jì)基于公眾需求的網(wǎng)絡(luò)化場景。數(shù)字政府協(xié)同化聚焦于跨層級、跨區(qū)域、跨業(yè)務(wù)、跨系統(tǒng)以及跨部門之間的協(xié)同服務(wù)與治理，整體性打破組織間的壁壘，促使政府部門之間及時(shí)、高效地分享信息資源，形成自主性協(xié)同與常態(tài)化溝通的服務(wù)機(jī)制。數(shù)字化政府智能化關(guān)注數(shù)據(jù)驅(qū)動和技術(shù)賦能的雙重價(jià)值，面對多元性社會主體、復(fù)雜性社會治理問題與多樣性治理內(nèi)容等，智能化治理則是數(shù)字政府應(yīng)對這些問題的關(guān)鍵路徑。

二、數(shù)字政府建設(shè)的治理機(jī)制

數(shù)字政府建設(shè)是黨的十九大報(bào)告中提出的重要目標(biāo)，也是把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的具體體現(xiàn)?！皵?shù)字政府”于2017年出現(xiàn)于廣東省地方政府的數(shù)字化實(shí)踐和探索之中，黨的十九屆四中全會將其上升為國家頂層設(shè)計(jì)，為推進(jìn)我國數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的有序共享提供了前瞻性政策行動指南；到2021年，數(shù)字政府建設(shè)將在平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)開發(fā)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施和政策法規(guī)等方面更加成熟和穩(wěn)定，著力解決“碎片化”治理難題，統(tǒng)籌共商和共建任務(wù)，縮小與發(fā)達(dá)國家之間的差距；到2035年，數(shù)字政府建設(shè)將致力于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放和共享目標(biāo)，建成相對完善的國家和地方行政層級的數(shù)字政府網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)信息化平臺；到2050年，我國數(shù)字政府將全面建成，治理效能全面釋放，在引領(lǐng)全球數(shù)字政府建設(shè)的浪潮中將發(fā)揮積極作用。

當(dāng)前，我國正處于政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段，部分地區(qū)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型保障機(jī)制、數(shù)字政府規(guī)劃方案、機(jī)構(gòu)改革與用戶評價(jià)等方面已取得顯著成效，以廣東、浙江、上海和貴州等地為典型的數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐探索為國內(nèi)其他地區(qū)提供了樣板借鑒。

（一）數(shù)字化轉(zhuǎn)型保障機(jī)制

1.組織保障機(jī)制。地方政府官網(wǎng)公開文件內(nèi)容調(diào)查與統(tǒng)計(jì)顯示，自2018年以來，各地區(qū)陸續(xù)成立“數(shù)字政府”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了組織保障機(jī)制。截至目前，廣東、上海、浙江等11個(gè)地區(qū)已經(jīng)成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組（見表1），并就領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)、組成人員、專家制度、聯(lián)絡(luò)溝通制度、分級負(fù)責(zé)制度、領(lǐng)導(dǎo)小組會議制度、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會議制度、督查督辦制度以及信息報(bào)送制度等形成了一套穩(wěn)健的組織保障機(jī)制。

表1 ：部分?。ㄊ校⒆灾螀^(qū)數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成立情況

2.政策規(guī)范保障機(jī)制。根據(jù)國務(wù)院辦公廳官網(wǎng)公開的政策文件，自2015年以來，國務(wù)院辦公廳陸續(xù)出臺了系列以“數(shù)字政府”為主題的政策文件與規(guī)劃方案（見表2），主要分為三類：指導(dǎo)意見、發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案。政策內(nèi)容聚焦于大數(shù)據(jù)發(fā)展行動、信息化發(fā)展規(guī)劃、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、人工智能發(fā)展規(guī)劃以及在線服務(wù)平臺建設(shè)等。從已出臺的政策規(guī)范具體內(nèi)容來看，諸政策涵蓋明確的指導(dǎo)思想、工作原則、工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、主要內(nèi)容、總體架構(gòu)、實(shí)施方案、監(jiān)督考核以及關(guān)鍵技術(shù)支撐，為推動政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了規(guī)范性保障機(jī)制。

表2 ：數(shù)字政府建設(shè)行動指南（中央層級）

數(shù)字政府建設(shè)是促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)型的核心抓手，為此，各地方政府先后出臺了有關(guān)“數(shù)字政府”的系列政策性規(guī)劃方案，為新時(shí)代加快建設(shè)數(shù)字政府提供了行動指南。根據(jù)地方一級政府官網(wǎng)的文件資料，目前，廣東、浙江等9個(gè)地區(qū)出臺了完整版“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃，在規(guī)劃中明確規(guī)定了一段時(shí)期內(nèi)地方政府推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展思路、改革方向與任務(wù)要求。針對政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、優(yōu)化營商環(huán)境、數(shù)據(jù)共建共享、公民數(shù)字技能以及民生服務(wù)水平提升，廣東、浙江等地作出了較為具體的改革計(jì)劃；而針對當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)中存在的“三低三高三難”（管理水平低、規(guī)劃水平低、開發(fā)水平低；建設(shè)成本高、管理成本高、安全隱患高；系統(tǒng)整合難、數(shù)據(jù)共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難）問題，山東、河南、寧夏與安徽等地制定了專門的建設(shè)規(guī)劃辦法。湖北、廣西等地在規(guī)劃中明確指出了數(shù)字政府能力建設(shè)階段、融合發(fā)展與智慧創(chuàng)新階段的具體目標(biāo)。各地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃辦法如表3所示。

表3 ：數(shù)字政府建設(shè)行動指南（地方層級）

（二）數(shù)字政府即平臺機(jī)制

設(shè)立數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)與政務(wù)服務(wù)小程序是地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐創(chuàng)新。截至目前，我國已有20個(gè)地區(qū)設(shè)立了數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)（見表4），主要分為大數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)管理中心與政務(wù)服務(wù)管理局三類。各地區(qū)政務(wù)服務(wù)官網(wǎng)公開資料顯示，貴州、北京、廣西等區(qū)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府，浙江、上海、河南等省市數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府辦公廳，廣東、重慶等地?cái)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)隸屬于省（市）經(jīng)信委，還有少部分地區(qū)隸屬于地方政府發(fā)改委、網(wǎng)信辦等。與此同時(shí)，在當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)大背景之下，仍有部分地區(qū)未設(shè)立獨(dú)立的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，僅僅在政府相關(guān)部門的職能中予以補(bǔ)充或說明，機(jī)構(gòu)建設(shè)尚處于探索和試點(diǎn)階段。盡管上述三類數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系有所不同，但這些數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)事實(shí)上構(gòu)成了新的政府組成部門、政府部門管理機(jī)構(gòu)以及政府直屬部門，為推進(jìn)地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了技術(shù)平臺和設(shè)施保障。

表4 ：我國地方政府政務(wù)數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

“數(shù)字政府即平臺”正成為全球數(shù)字政府建設(shè)的主流趨勢，平臺在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中扮演著至關(guān)重要的角色。當(dāng)前，全國統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺已經(jīng)全面覆蓋，各省市區(qū)陸續(xù)推出了具有地方特色的數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)小程序平臺（見表5）。據(jù)各地區(qū)政府服務(wù)官網(wǎng)公開信息，全國31個(gè)地方政府均已開通政務(wù)服務(wù)小程序，主要包括公積金、社保、醫(yī)保、公共法律、教育等民生領(lǐng)域的基本服務(wù)查詢和辦理。調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，廣東“粵省事”、上?！半S申辦”、浙江“浙里辦”等數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺的應(yīng)用成效頗為顯著，“掌上辦理”機(jī)制日益成熟，而西藏、新疆、青海等地仍以政務(wù)服務(wù)“掌上查詢”為主，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的功能尚未完全開啟，用戶參與度、小程序便利度等依然是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵阻滯因素。從形式而言，盡管各地區(qū)數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)小程序平臺已全面開放，但在目標(biāo)定位、內(nèi)容覆蓋、功能設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制及用戶參與等方面依然存在不少問題，也構(gòu)成了未來我國數(shù)字政府建設(shè)的重點(diǎn)方向之一。從內(nèi)容而言，各地政務(wù)服務(wù)小程序?qū)儆跀?shù)字政府在多場景應(yīng)用中的形態(tài)、供給和過程的綜合體，既是一種基于數(shù)字技術(shù)的政務(wù)服務(wù)平臺，也是一種現(xiàn)代化的治理機(jī)制或模式，例如，廣東省以“粵省事”為核心的“粵系列”移動小程序政務(wù)服務(wù)平臺已上線400多項(xiàng)民生服務(wù)，實(shí)名注冊用戶已突破5000萬，民生服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓企業(yè)、群眾辦事少出門”的運(yùn)行模式。從本質(zhì)上而言，政務(wù)服務(wù)小程序即是平臺驅(qū)動數(shù)字政府的探索實(shí)踐，通過平臺內(nèi)部數(shù)據(jù)能力、業(yè)務(wù)能力、交互能力和協(xié)同能力，實(shí)現(xiàn)能力與數(shù)據(jù)資源的相互轉(zhuǎn)化，促進(jìn)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的信息共享機(jī)制，降低政府運(yùn)行成本，簡化政府辦事流程，構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府。

表5 :我國數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)小程序建設(shè)情況

數(shù)字政府以構(gòu)建“人民滿意的服務(wù)型政府”為目標(biāo)，在簡化行政程序、優(yōu)化行政環(huán)境與降低行政成本的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升群眾的獲得感、幸福感和體驗(yàn)感。2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》與2020年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》為深化我國“放管服”改革、推動數(shù)字政務(wù)服務(wù)質(zhì)量以及提升社會滿意度等方面提供了政策行動指南。近年來，地方政府一方面通過主體、對象、模式、渠道和結(jié)果等五個(gè)維度陸續(xù)構(gòu)建了“好差評”評價(jià)體系；另一方面，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，地方政府以“跨省通辦”為主要抓手，通過優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)通辦模式，強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)通辦支撐，加快國家一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)。截至目前，我國已有9個(gè)地區(qū)出臺了“好差評”制度工作方案，18個(gè)地區(qū)實(shí)施了“跨省通辦”工作方案（見表6）。

表6 ：我國各地方政府“好差評”與“跨省通辦”工作方案實(shí)施情況

（三）數(shù)字政府建設(shè)樣板機(jī)制

樣板機(jī)制是中國特色公共管理的內(nèi)容之一。數(shù)字政府建設(shè)樣板的目標(biāo)定位、價(jià)值意蘊(yùn)、運(yùn)行模式與應(yīng)用成效對加快構(gòu)建數(shù)字中國頗具現(xiàn)實(shí)意義。2021年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中明確提出，要“實(shí)現(xiàn)更多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦；企業(yè)和群眾經(jīng)常辦理的事項(xiàng)，今年要基本實(shí)現(xiàn)‘跨省通辦’”[10]。這在一定程度上為地方政府開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供了政策契機(jī)，同時(shí)，也是推動數(shù)字政府建設(shè)的客觀條件。以“跨省通辦”為典型的數(shù)字政府建設(shè)，旨在實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)有序開放、共建共享的運(yùn)行目標(biāo)，是當(dāng)前和未來數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐樣板。相比較傳統(tǒng)政府，數(shù)字政府建設(shè)在思路、能力、現(xiàn)代化等諸多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“首創(chuàng)”效應(yīng)，其模式探索與實(shí)踐應(yīng)用更具典型性和參考性。結(jié)合我國數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)際，近三年來，數(shù)字政府建設(shè)在政務(wù)服務(wù)運(yùn)行模式和政策規(guī)范等方面給出了不同應(yīng)用情境的樣板案例（見表7）。

1.數(shù)字政府運(yùn)行模式創(chuàng)新。數(shù)字政府意味著政府服務(wù)供給和運(yùn)行模式創(chuàng)新，國內(nèi)各地區(qū)在探索“數(shù)字政府即平臺”的實(shí)踐中，以信息化、技術(shù)化和網(wǎng)絡(luò)化等數(shù)字形式作為驅(qū)動力服務(wù)于政府行政管理的全過程，在資源整合、數(shù)字政務(wù)和優(yōu)化服務(wù)領(lǐng)域構(gòu)建線上線下一體化的創(chuàng)新性運(yùn)行模式。結(jié)合表7來看，廣東、浙江、北京、貴州等地方政府在探索數(shù)字政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域開啟了諸多“首創(chuàng)”效應(yīng)，例如，平臺經(jīng)濟(jì)數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)、運(yùn)營中心向市民開放、“無紙化”財(cái)政、政務(wù)服務(wù)“工匠窗口”以及“大一窗”服務(wù)模式等，形成了基于開放政府、在線政府以及服務(wù)型政府的全國性樣本機(jī)制。

表7 ：我國數(shù)字政府建設(shè)的典型探索與實(shí)踐

2.數(shù)字政府政策法規(guī)。政策法規(guī)作為數(shù)字政府建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)保障，為促進(jìn)數(shù)字政府規(guī)范、有序運(yùn)行提供了行動框架。以目前我國各地區(qū)數(shù)字政府探索實(shí)踐的現(xiàn)狀而言，“政策先于實(shí)踐，實(shí)踐先于法規(guī)”的特征相對比較明顯。數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，各地區(qū)數(shù)字政府政策規(guī)范的“首創(chuàng)”效應(yīng)，為解決我國地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的方向性和規(guī)范性問題提供了借鑒思路。表6中各地區(qū)在指導(dǎo)意見與行動方案中明確了數(shù)字政府建設(shè)的具體方向，同時(shí)，也在數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全以及技術(shù)倫理等實(shí)際問題中嵌入法治條件，包括數(shù)字立法、暫行條例以及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等形式。例如，浙江城市大腦立法與行動方案、上海區(qū)塊鏈建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及廣東數(shù)據(jù)暫行條例等，這類“首創(chuàng)”性政策規(guī)范從本質(zhì)上來看是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)要素，而事實(shí)上也構(gòu)成了推動數(shù)字政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)制。

三、數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展理路

“數(shù)字政府建設(shè)既是我國公共服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，又是公共服務(wù)型政府建設(shè)的重要手段。”[11](p16-27)黨的十九大報(bào)告提出了“建設(shè)數(shù)字中國”的總目標(biāo)，黨的十九屆四中全會明確了“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”的具體目標(biāo)，黨的十九屆五中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”的時(shí)代價(jià)值。隨著數(shù)字政府建設(shè)的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)層面的政府結(jié)構(gòu)、治理模式與服務(wù)方式將實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，以目前我國各地?cái)?shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情境與遠(yuǎn)景目標(biāo)而言，未來數(shù)字政府建設(shè)主要聚焦于三個(gè)維度：數(shù)字政府基礎(chǔ)平臺與戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)支撐與治理協(xié)同以及數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)。

（一）數(shù)字政府基礎(chǔ)平臺與戰(zhàn)略規(guī)劃

強(qiáng)化基礎(chǔ)平臺建設(shè)與戰(zhàn)略規(guī)劃是數(shù)字政府建設(shè)的根本保障。數(shù)字政府及其治理形態(tài)包含著治理理念、治理主體、治理客體、治理內(nèi)容、治理范圍、治理技術(shù)以及治理評價(jià)等基礎(chǔ)性要素，同時(shí)，也包括組織機(jī)構(gòu)體系、政務(wù)服務(wù)體系和政策規(guī)范體系，是一項(xiàng)系統(tǒng)性和綜合性工程，因此，必須從基礎(chǔ)平臺建設(shè)與戰(zhàn)略規(guī)劃的角度進(jìn)行部署。

成立和完善數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)和政務(wù)服務(wù)平臺。數(shù)字政府建設(shè)以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享為目標(biāo)，以數(shù)據(jù)治理為手段，目前，理論界與實(shí)務(wù)界對數(shù)據(jù)治理在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的重要性已達(dá)成共識。根據(jù)我國各地區(qū)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，一方面，部分地區(qū)尚未成立數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)（見上述表4），對于數(shù)據(jù)開放和共享治理依然處于探索階段，同時(shí)，部分地區(qū)對數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的開發(fā)性和應(yīng)用性不足，主要?dú)w結(jié)于機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系或職能同構(gòu)的問題。二是全國31個(gè)省（市）、自治區(qū)已建立全國政務(wù)服務(wù)平臺，邁出了數(shù)字政務(wù)服務(wù)的關(guān)鍵性一步，將實(shí)體政府的部分職能轉(zhuǎn)移至網(wǎng)絡(luò)平臺。而如何實(shí)現(xiàn)由“查詢”服務(wù)轉(zhuǎn)向“查詢兼辦理”服務(wù)以及全國普遍實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的目標(biāo)，則是今后數(shù)字政府建立的關(guān)切重點(diǎn)和發(fā)展理路。整體來看，一是要明確頂層設(shè)計(jì)職責(zé)。地方政府?dāng)?shù)據(jù)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在制定數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和政策規(guī)范，推動數(shù)據(jù)信息應(yīng)用和數(shù)據(jù)庫開放以及數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)等層面要明確機(jī)構(gòu)職責(zé)，厘清職能定位。二是數(shù)據(jù)資源有序開放與共享。數(shù)字政府建設(shè)以數(shù)據(jù)治理來提升政務(wù)服務(wù)現(xiàn)代化能力和水平，數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)的顯著功能則是開展數(shù)據(jù)采集、存儲、歸類、開發(fā)利用和數(shù)據(jù)共享，例如廣東、貴州、浙江和上海等地?cái)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)已明確了數(shù)據(jù)資源整合與數(shù)據(jù)開放共享的流程設(shè)計(jì)。三是推動數(shù)字政務(wù)服務(wù)一體化平臺便利化和可操作性?！耙徽臼健鞭k理模式要實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)?。ㄊ校?、縣、鄉(xiāng)全覆蓋，滿足不同區(qū)域內(nèi)民眾的基本需求，同時(shí)，也要提升經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)民眾的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技能和網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)，構(gòu)建人民滿意的網(wǎng)上政府。

戰(zhàn)略規(guī)劃與法律規(guī)范。適時(shí)出臺相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃和法律法規(guī)是保障數(shù)字政府可持續(xù)建設(shè)的關(guān)鍵。數(shù)字政府的核心在于政府職能的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從具體形式而言，包括“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、營商環(huán)境、數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)治理以及體系評價(jià)方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程?？傆[我國各地?cái)?shù)字政府建設(shè)實(shí)際，在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，關(guān)于政務(wù)服務(wù)、平臺建設(shè)、行動方案、發(fā)展規(guī)劃以及指導(dǎo)意見等政策正在陸續(xù)出臺，而關(guān)于營商環(huán)境與評價(jià)體系方面的戰(zhàn)略規(guī)劃相對較少，事實(shí)上也構(gòu)成了未來數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵議題。在法律規(guī)范層面，我國數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐探索相對超前，而法律規(guī)范相對滯后，“當(dāng)前關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的法律規(guī)定僅以行政法規(guī)、部門規(guī)章或地方性法規(guī)為主，有關(guān)數(shù)字政府的基礎(chǔ)性立法尚存在空白，數(shù)字政府法律框架體系也未完全建立”[12](p38-46)?，F(xiàn)有的一些法規(guī)、條例則難以滿足當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)際需要。因此，一方面，中央政府和地方政府層面要推進(jìn)數(shù)字政府政務(wù)大數(shù)據(jù)立法，如數(shù)字保護(hù)法等，通過法律規(guī)范對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類和治理，加大數(shù)據(jù)犯罪的懲處力度，同時(shí)要對大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)進(jìn)行立法，出臺并完善相關(guān)法律的使用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則等；另一方面，有條件地參鑒新加坡、丹麥、美國及愛沙尼亞等國際社會在數(shù)字政府法律規(guī)范方面較為典型的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（二）技術(shù)支撐與治理協(xié)同

數(shù)字政府建設(shè)以技術(shù)支撐為先決條件，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、5G技術(shù)、區(qū)塊鏈以及其他新技術(shù)將被用于數(shù)字政府治理中，諸多以公共管理和公共服務(wù)為中心的民生問題將通過數(shù)字平臺實(shí)現(xiàn)，跨省通辦將成為未來政務(wù)服務(wù)的常態(tài)化模式。以數(shù)據(jù)應(yīng)用體系、數(shù)據(jù)資源體系和數(shù)據(jù)設(shè)施體系為中心的數(shù)字技術(shù)工具是推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵基礎(chǔ)[13]，可為政府治理進(jìn)行全方位的“技術(shù)賦能”，“從技術(shù)上改進(jìn)治理方式、治理手段和治理機(jī)制”[14](p5-14)，最終在實(shí)踐探索中呈現(xiàn)更多的治理樣本。技術(shù)支撐通過數(shù)據(jù)和技術(shù)驅(qū)動模式使政府更加智慧化，而“數(shù)字政府深度變革的方向也是智慧化”[15](p37-45)。技術(shù)支撐與政府改革在內(nèi)容上構(gòu)成了邏輯自洽的關(guān)系。數(shù)字政府建設(shè)中的技術(shù)支撐旨在構(gòu)建數(shù)據(jù)共享模型和流程再造模型，“通過全方位、全天候、全過程地感知并匯聚社會運(yùn)行過程中各種數(shù)據(jù)和信息”[16](p234-240)，簡化政府運(yùn)行程序，提高行政效率，以多主體參與、扁平化和去中心化為顯著特征，例如“區(qū)塊鏈的去中心化屬性，某種程度上是對傳統(tǒng)模式的解構(gòu)，應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)推動數(shù)字政府建設(shè)”[17]，將會在基礎(chǔ)服務(wù)平臺、政務(wù)服務(wù)模式和智能化治理工具等方面實(shí)現(xiàn)更多“首創(chuàng)”目標(biāo)。

數(shù)字政府以整體性治理協(xié)同目標(biāo)構(gòu)建發(fā)展新格局。首先，數(shù)字政府建設(shè)通過技術(shù)驅(qū)動的方式打破政府“條—塊”結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的信息壁壘和信息煙囪，推動數(shù)據(jù)跨區(qū)域、跨部門、跨層級進(jìn)行共享和應(yīng)用。橫向?qū)用?，推動?shí)現(xiàn)數(shù)字政府共建共享的區(qū)域治理協(xié)同以及內(nèi)部協(xié)同向外部協(xié)同的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)跨部門之間政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享與耦合目標(biāo)，包括工商、民政、公安、司法、國安、稅務(wù)、交通等部門?？v向?qū)用?，著力聚焦?shù)據(jù)化、信息化和技術(shù)化的特征，減少職責(zé)同構(gòu)所產(chǎn)生的弊端或問題，打通上下級部門或機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)信息流通和共享渠道，優(yōu)化跨層級的數(shù)據(jù)資源收集、整合與管理，系統(tǒng)性建構(gòu)上下層級部門之間的信息共享的基礎(chǔ)平臺。其次，數(shù)字政府建設(shè)需發(fā)揮好政企協(xié)同的功能。政企協(xié)同的治理模式已成為發(fā)達(dá)省份數(shù)字政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)共識，如廣東省數(shù)字政府建設(shè)過程中“在技術(shù)上支持與第三方云平臺對接，實(shí)現(xiàn)資源整合、數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)貫通，徹底改變以往部門系統(tǒng)分割、業(yè)務(wù)隔離、資源分散的局面”[18](p55-58)。最后，數(shù)字政府建設(shè)要注重政府、市場與社會的治理協(xié)同。在網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)平臺設(shè)計(jì)、大數(shù)據(jù)管理局（中心）以及數(shù)據(jù)庫建設(shè)等方面尋求與地方高校、科研院所和智庫的協(xié)同合作，充分利用高校和智庫專家在數(shù)字政府建設(shè)中的系統(tǒng)性思維、知識和技術(shù)。同時(shí)，在技術(shù)平臺運(yùn)行、數(shù)據(jù)處理以及大數(shù)據(jù)管理等方面引導(dǎo)市場主體積極參與，引入市場化的管理和競爭機(jī)制。

（三）數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)

數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)問題是數(shù)字政府建設(shè)的重要挑戰(zhàn)，也是理論與實(shí)踐層面不可忽視的關(guān)鍵議題。數(shù)字政府建設(shè)涉及一系列技術(shù)、數(shù)據(jù)、信息等方面關(guān)乎國家安全和公民隱私的問題，在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析與數(shù)據(jù)解釋過程中不可避免地會涉及數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)問題，例如掌上政務(wù)服務(wù)辦理、系統(tǒng)登錄以及人機(jī)驗(yàn)證等過程中的人臉識別、指紋識別、身份識別等。這些問題在一定程度上構(gòu)成了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵影響因素，因此，在數(shù)字政府建設(shè)過程中，數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)要同理念、政策、法規(guī)、工具、技術(shù)和運(yùn)行等統(tǒng)籌并進(jìn)。一是要明確數(shù)字政府建設(shè)的原則。盡管數(shù)字政府倡導(dǎo)數(shù)據(jù)共建共享和開放政府的理念，但并非是要所有數(shù)據(jù)對外開放和共享，而應(yīng)堅(jiān)持“不公開為例外”的原則，明確數(shù)據(jù)安全與個(gè)人隱私的邊界，堅(jiān)持因地制宜的數(shù)據(jù)共享原則。二是及時(shí)出臺基于數(shù)據(jù)安全、數(shù)字技術(shù)的法律法規(guī)，如《數(shù)據(jù)安全治理白皮書》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息安全評估辦法》等；在數(shù)字化政務(wù)服務(wù)平臺、大數(shù)據(jù)中心官網(wǎng)、政務(wù)小程序平臺等設(shè)置隱私聲明，對公民個(gè)人隱私信息、國家安全敏感信息以及原始性數(shù)據(jù)等進(jìn)行優(yōu)化處理，將相關(guān)法律規(guī)范有效貫穿數(shù)字政府運(yùn)行的全過程，堅(jiān)持對各類參與主體行為實(shí)施有法可依、有法必依的原則。同時(shí)，可吸收國外數(shù)字政府關(guān)于數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)方面的典型經(jīng)驗(yàn)，例如，美國《隱私法》、法國《數(shù)據(jù)安全法案》、新加坡《個(gè)人資料保護(hù)法》、瑞典《個(gè)人數(shù)據(jù)法》以及英國《自由保護(hù)法案》等。三是成立專業(yè)性數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)管理機(jī)構(gòu)。按照決策層、管理層、執(zhí)行層和監(jiān)督層的設(shè)計(jì)原則，對數(shù)據(jù)安全與個(gè)人隱私進(jìn)行精細(xì)化分類管理，設(shè)置事前、事中與事后的監(jiān)管機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，提高政府監(jiān)管的水平和方式；加大對數(shù)據(jù)犯罪、數(shù)據(jù)篡改、隱私泄露、倒賣數(shù)據(jù)信息及侵權(quán)等違法行為的嚴(yán)厲打擊，把依法治理落實(shí)到數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)的實(shí)處。