易地扶貧搬遷對可持續(xù)生計理論的貢獻(xiàn)

劉誠

經(jīng)過長期的反貧困理論研究和實踐，“可持續(xù)”已成為全球公認(rèn)的扶貧工作的核心要義。近年來，我國貴州等地啟動了涉及上百萬人口的易地搬遷扶貧活動，這是對可持續(xù)生計理論的偉大實踐和理論創(chuàng)新，真正做到了人與環(huán)境的可持續(xù)，提升了長期生計能力，是對全球扶貧事業(yè)的巨大貢獻(xiàn)。本文從可持續(xù)生計理論的歷史發(fā)展脈絡(luò)入手，探討我國的易地扶貧搬遷實踐對可持續(xù)發(fā)展生計理論的貢獻(xiàn)。

一、可持續(xù)生計理論的內(nèi)涵

1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會向聯(lián)合國提交研究報告《我們共同的未來》，首次提出“可持續(xù)生計”這一概念，認(rèn)為人們應(yīng)該具備維持基本生活所必需的充足的食物和現(xiàn)金。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過的《全球21世紀(jì)議程》把可持續(xù)生計作為世界各國消除貧困的主要目標(biāo)。

近年來，對于可持續(xù)生計理論研究的新進(jìn)展主要集中在設(shè)計精細(xì)化的實踐方案或?qū)嶒炞龇?，以落實和?qiáng)化貧困人口的“可持續(xù)生計”能力。如2019年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者班納吉、迪弗洛和克雷默的主要貢獻(xiàn)就是“在減輕全球貧困方面的實驗性做法”。正如英國《金融時報》所指出的，諾貝爾獎獲得者的學(xué)術(shù)研究仍在可持續(xù)生計理論的基本內(nèi)涵之下，他們的獲獎很大程度上是因為扶貧的現(xiàn)實意義重大。具體到我國的扶貧事業(yè)，做好扶貧實踐的理論總結(jié)，向世界扶貧事業(yè)提供中國智慧和中國方案具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

改革開放40多年來，我國7億多人擺脫貧困，對世界減貧貢獻(xiàn)率超過70%。我國扶貧的重大勝利不是從天上掉下來的，更不是誰賜予的，而是在中國大地上“土生土長”出來的。因此，講好中國扶貧故事，做好扶貧實踐的理論總結(jié)，向世界扶貧事業(yè)提供中國智慧和中國方案具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、可持續(xù)生計理論的國際實踐及問題

可持續(xù)生計理論最初關(guān)注宏觀層面，隨后關(guān)注個人和家庭福利，之后很多組織和機(jī)構(gòu)開始運(yùn)用這些概念制定戰(zhàn)略、目標(biāo)和政策等。這些機(jī)構(gòu)包括聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、美國援外匯款合作組織（CARE）、英國國際發(fā)展部（DFID）、世界銀行（WB）以及亞洲開發(fā)銀行（ADB）等?？沙掷m(xù)生計理論在這些國際組織的實踐應(yīng)用中得到細(xì)化、總結(jié)和提煉，形成了適用于不同細(xì)分領(lǐng)域的指導(dǎo)框架。然而，我們必須認(rèn)識到，盡管可持續(xù)生計理論在國際實踐中越來越精細(xì)化，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況形成了靈活多變的制度設(shè)計，且取得了一定的成效，但是仍存在諸多問題和不足。

（一）不能解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的根本性問題

國際扶貧項目大都遇到了“發(fā)展權(quán)利和環(huán)境保護(hù)”的矛盾，即當(dāng)?shù)孛癖娫诎l(fā)展中往往會對自然環(huán)境造成破壞，面對發(fā)展優(yōu)先還是環(huán)境優(yōu)先這一兩難問題，決策機(jī)構(gòu)往往左右為難。因此，為了盡可能降低項目實施對環(huán)境的不利影響，具有爭議性的國際項目一般都是通過進(jìn)行小規(guī)模的實驗來展開的。即在其他條件可控的情況下對小范圍民眾進(jìn)行局部性救助?？梢哉f，這種做法僅僅是“靜態(tài)”的“小范圍”救助活動，不具備大規(guī)模長期實踐的可行性，長期貧困地區(qū)往往是發(fā)展權(quán)利和環(huán)境保護(hù)之間具有不可調(diào)和的矛盾，若不能跳出“時空”局限，不走出“一方水土養(yǎng)不起一方人”的根本困境，就無法真正賦予當(dāng)?shù)刎毨丝诳沙掷m(xù)生計能力。

（二）短期援助的方式治標(biāo)不治本，未能形成可持續(xù)生計能力

國際社會對外扶貧的主要解決方法是援助，而部分經(jīng)濟(jì)體援助機(jī)制背后的思維模式是計劃者用自上而下的方式為援助接受方規(guī)劃宏大的發(fā)展路徑，實質(zhì)上剝奪了當(dāng)?shù)厝嗽诎l(fā)展中的主體地位。此外，傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的是對貧困地區(qū)特定時期特定領(lǐng)域的援助，一般僅限于農(nóng)業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療和就業(yè)等少數(shù)領(lǐng)域，這是一種消極的發(fā)展觀和扶貧觀。“授之以魚不如授之以漁”，真正符合可持續(xù)生計的扶貧做法，應(yīng)該是更加積極的，更加富有創(chuàng)造性的，如通過城鎮(zhèn)化、工業(yè)化帶動當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)的增長和社會事業(yè)的發(fā)展，提升群眾長期生計能力和生活幸福感。

（三）對移民援助的偏見，顯示出扶貧的真實意愿較低

國際扶貧項目往往都是基于在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行援助，沒有將移民作為主要援助內(nèi)容，而這恰是提高當(dāng)?shù)厝肆Y本最直接有效的方式。英國是援助非洲較多的國家，超過1/3的官方援助被分配到撒哈拉以南非洲。即便是這樣的對非援助強(qiáng)國，對移民相關(guān)舉措也極為謹(jǐn)慎。2018年8月，時任英國首相特雷莎·梅在訪問非洲時的一項援非措施或者重大外交成果就是，通過英國政府志奮領(lǐng)獎學(xué)金項目向最多100名非洲年輕人開放。實際上，在面對外來貧困人口時，部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不是采取救助措施，而是封鎖邊境不讓難移民進(jìn)入。從這些國家對待難移民的態(tài)度可以看出，其全球扶貧的真實意愿并不高，一些國際項目的創(chuàng)建更多地是一種“姿態(tài)”，一種“國際戰(zhàn)略”選擇。

（四）附加較多的政治條件，限制了項目組織與執(zhí)行能力

西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體援助發(fā)展中國家政府的扶貧項目，往往設(shè)定政治條件，如當(dāng)?shù)卣晤I(lǐng)袖應(yīng)在打擊腐敗、環(huán)境保護(hù)和性別平等方面遵守特定標(biāo)準(zhǔn)。Acemoglu和Robinson（2012）認(rèn)為，綁定“自由市場或走向民主”等政治條件，不能有效改變當(dāng)?shù)刂贫拳h(huán)境，最終結(jié)果只能是犧牲了當(dāng)?shù)卣兔癖姷撵`活性、自主性和發(fā)展動力，拉低了扶貧項目的執(zhí)行力和實際創(chuàng)造力。2020年，世界銀行發(fā)布的《精英俘獲國際援助：來自離岸銀行賬戶的證據(jù)》顯示，約7.5%的國際援助資金流入了貧困國家精英人士的海外賬戶。

三、我國易地扶貧搬遷對可持續(xù)生計理論的傳承與創(chuàng)新

人的生存和發(fā)展權(quán)利是毋庸置疑的，但是當(dāng)它與自然環(huán)境產(chǎn)生矛盾時，往往會產(chǎn)生認(rèn)知分歧?？沙掷m(xù)生計理論注重人與自然的和諧相處，2015年9月聯(lián)合國發(fā)展峰會通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，著眼統(tǒng)籌人與自然和諧共處，兼顧當(dāng)今人類和子孫后代發(fā)展需求。然而，現(xiàn)實中發(fā)達(dá)國家卻經(jīng)常以氣候和環(huán)保為理由，限制貧窮國家的發(fā)展權(quán)利。

與之相比，我國實施的易地搬遷扶貧政策真正傳承了可持續(xù)生計理論對于人與自然和諧共處的精神實質(zhì)，并從發(fā)展角度拓展了可持續(xù)生計理論的內(nèi)涵，向世界提供了一個大規(guī)模扶貧的現(xiàn)實可行方案。

（一）對可持續(xù)生計理論的傳承

人的可持續(xù)發(fā)展、人與自然的和諧共處是可持續(xù)生計理論的基本理念，也是相關(guān)實踐的初衷與使命所在，易地扶貧搬遷與之完全耦合。國家發(fā)展改革委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年3月底，全國累計建成易地扶貧搬遷安置住房266萬余套，實現(xiàn)搬遷入住建檔立卡貧困人口947萬人，搬遷入住率達(dá)99%?？梢哉f，我國通過易地扶貧搬遷的方式，為世界各國和國際組織踐行可持續(xù)生計理論提供了一個很好的范例。我國易地扶貧搬遷始終與可持續(xù)生計理論的本意相一致，堅持人與自然和諧共處，反對破壞生態(tài)環(huán)境，但更要給予貧困人口發(fā)展的權(quán)利和能力。

（二）對可持續(xù)生計理論的拓展

長期以來，圍繞打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，中央和地方相繼出臺和完善了“1+N”政策體系，涉及多方面的內(nèi)容，很多“老大難”問題都有了針對性的措施，打出了政策組合拳。易地扶貧搬遷抓住了“一方水土養(yǎng)不起一方人”這個“人與自然”“發(fā)展權(quán)利與保護(hù)環(huán)境”的根本性問題，將環(huán)境造成的資金、土地和人才等一系列生計資本和社會保障等問題，通過空間的挪移來解決。如果說貧困人口是全面建成小康社會最突出的“短板”，那么生活在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的貧困人口則是“短板中的短板”。既然“一方水土養(yǎng)不活一方人”，既然重重大山阻隔了村民分享現(xiàn)代化的紅利，既然貧困趕不走、小康進(jìn)不來，那么最好的選擇就是搬遷。這一做法跳出了傳統(tǒng)可持續(xù)生計理論就地扶貧的局限性，是一個革命性突破，而更大的突破還體現(xiàn)在搬遷的規(guī)模上，國際扶貧項目大多是小規(guī)模試驗，較大的項目也不過上萬人而已，但在我國的具體實踐中，僅貴州省的搬遷人口就達(dá)到了世界銀行幾十年的扶貧規(guī)模。

（三）展現(xiàn)了強(qiáng)大的組織力和執(zhí)行力

易地扶貧搬遷是由各級政府主導(dǎo)的、以群眾自愿參與為基礎(chǔ)的人口遷移活動，是將居住在自然條件惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口搬遷到生存與發(fā)展條件好的地方，從根本上改善其生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)搬遷脫貧、易地發(fā)展的一種扶貧方式。強(qiáng)有力的易地扶貧搬遷政策和制度保障讓可持續(xù)生計構(gòu)建不再是一項自發(fā)的、個體的行為，而是會對搬遷人口生計資本重構(gòu)、生計能力再造、生計策略選擇以及可持續(xù)生計實現(xiàn)的全過程都產(chǎn)生重要影響的行為。

（四）與生態(tài)移民和市場移民有極大的不同

“易地扶貧搬遷”這一概念屬于我國的特有詞匯，在國外一般被稱作“生態(tài)移民”，其本質(zhì)是對貧困群體生存環(huán)境、生存成本與生存方式關(guān)系的系統(tǒng)性考量，是針對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口進(jìn)行系統(tǒng)與整體搬遷的一種扶貧方式。它既不同于因自然災(zāi)害或者國家重點工程建設(shè)而產(chǎn)生的移民，也不同于因市場力量驅(qū)動而產(chǎn)生的移民，而是在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與全面建設(shè)小康社會的宏觀背景之下，兼具減貧發(fā)展、生態(tài)保護(hù)與社會和諧多重目標(biāo)的制度性扶貧方式。所以說，易地扶貧搬遷是在可持續(xù)生計理論框架下的搬遷活動，不是純粹的生態(tài)問題，也不是純粹的市場問題。它是為了扶貧而做出的搬遷，不僅實現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)，還取得了農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化等多樣化的效果，這與生態(tài)移民的目的不同。易地扶貧搬遷的“搬遷”是由政府主導(dǎo)的，為的是為貧困人口提供可持續(xù)的生計能力，這與市場移民的本質(zhì)不同。因此，對搬遷的決策和執(zhí)行過程，構(gòu)成了對可持續(xù)生計理論的拓展，這是之前的理論沒有系統(tǒng)闡述過的內(nèi)容。