雙輪驅(qū)動深化北京接訴即辦改革

鞠春彥

在“首都之窗”政務(wù)名詞欄中，“接訴即辦”指要建立群眾訴求快速響應(yīng)機(jī)制，街道辦事處要對市民服務(wù)熱線（12345）、媒體曝光、互聯(lián)網(wǎng)及第三方評估機(jī)構(gòu)等反映的市民合理合法訴求及時受理，屬于其職責(zé)范圍內(nèi)的接訴即辦；對于跨地區(qū)、跨部門的事項，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌調(diào)度市、區(qū)人民政府職能部門及公共服務(wù)企業(yè)辦理。此項工作啟動于2019年初，是北京市在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革基礎(chǔ)上推出的創(chuàng)新舉措，旨在打通社會治理的“最后一公里”，補(bǔ)上服務(wù)群眾的“最后一米”。北京市各區(qū)從本地情況出發(fā)，進(jìn)行了積極的實踐探索，海淀區(qū)的“五子工作法”、大興區(qū)的“六步工作法”等都卓有成效。目前，“接訴即辦”已經(jīng)成為北京市依靠黨建辦大事、辦實事的一個響亮的“品牌”，并已成為首都基層社會治理現(xiàn)代化的典范。2020年10月28日《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》（簡稱《改革意見》）發(fā)布，這是在總結(jié)基層成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉出的進(jìn)一步深化“接訴即辦”工作的指導(dǎo)性意見。本文認(rèn)為，抓好“技術(shù)支撐”和“協(xié)同治理”的雙輪驅(qū)動是深化“接訴即辦”改革的關(guān)鍵。

一、科技支撐是“接訴即辦”的高效保障

“科技支撐”一詞，是黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中的新提法，它強(qiáng)調(diào)把技術(shù)應(yīng)用到社會治理的方方面面。這是數(shù)字化時代的必然選擇，是新時代精細(xì)化治理與智能化治理得以實現(xiàn)的保障，也為“接訴即辦”改革的深化提供速度保障和平臺基礎(chǔ)。

在實踐工作中，“接訴即辦”工作一般由接聽受理、分揀派發(fā)、簽收響應(yīng)、辦理回復(fù)和回訪考核五個基本的工作流程組成。不管是接收群眾訴求，還是響應(yīng)，以至于解決群眾訴求，對于現(xiàn)代信息技術(shù)都有極大的依賴性。12345市民服務(wù)熱線是由電話12345、市長信箱、手機(jī)短信、手機(jī)客戶端、微博和微信等方式構(gòu)成的依托現(xiàn)代信息技術(shù)建立的公共服務(wù)平臺。作為接訴即辦“最強(qiáng)大腦”的接訴即辦調(diào)度指揮中心，是訴求派發(fā)中心和統(tǒng)籌調(diào)度中心，也是數(shù)據(jù)匯聚平臺，是數(shù)據(jù)分析和整合平臺。2019年7月10日，北京市首家“接訴即辦”調(diào)度指揮中心在大興區(qū)掛牌成立，這個中心依托大興區(qū)城市管理指揮中心組建而成，大興區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)是“接訴即辦”工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，大興區(qū)各鎮(zhèn)街設(shè)分中心。大興區(qū)“接訴即辦”調(diào)度指揮中心與大興區(qū)城市管理指揮中心合署辦公。北京市其他區(qū)陸續(xù)建立的“接訴即辦”調(diào)度指揮中心也與此類似，利用“智慧北京”在信息基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面資源，充分發(fā)揮首都的科技優(yōu)勢，讓“數(shù)據(jù)治理、智慧應(yīng)用”在健全科學(xué)高效運(yùn)行機(jī)制中發(fā)揮越來越重要的作用。

可以說，沒有現(xiàn)代技術(shù)，群眾訴求的表達(dá)與反饋不能如此及時，快速的響應(yīng)和問題解決也無從實現(xiàn)。2小時、24小時、7天和15天的四級處置模式只是在現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下才能實現(xiàn)。利用現(xiàn)代技術(shù)手段聯(lián)通政府和市民的“高速路”，打造“民有所呼，我有所應(yīng)”常態(tài)化的快速響應(yīng)通道，提升社會治理水平非常重要。但目前智慧建設(shè)與應(yīng)用中的“有技無智”“有智無慧”傾向是必須警惕的。所以，科技支撐的智慧應(yīng)用和建設(shè)，不僅要關(guān)注“技術(shù)”本身，關(guān)注包括關(guān)鍵技術(shù)、智能熱線、整合平臺（政務(wù)網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信、移動app和社交網(wǎng)絡(luò)）、一站式服務(wù)、無障礙服務(wù)、需求預(yù)測、快速反應(yīng)、個性化定制和主動服務(wù)等，還需要處理好與技術(shù)相關(guān)的“周邊”問題，包括信息壟斷、數(shù)字鴻溝、信息超載、信息孤島、網(wǎng)絡(luò)安全和隱私安全等，也包括技術(shù)的實現(xiàn)方式——政府?dāng)?shù)據(jù)公開、部門業(yè)務(wù)協(xié)同、信息資源共享、跨部門合作和服務(wù)外包等。只有這樣，技術(shù)支撐才能更好實現(xiàn)。

同時，數(shù)據(jù)資源的各自運(yùn)行、多網(wǎng)并存，是當(dāng)前“數(shù)據(jù)治理、智慧應(yīng)用”的又一障礙。這既是資源的閑置和浪費(fèi)，也是實現(xiàn)“民意訴求數(shù)據(jù)全口徑匯總”的嚴(yán)重障礙?！侗本┦小笆濉睍r期網(wǎng)格化體系建設(shè)規(guī)劃》明確提出：加快推進(jìn)城市管理網(wǎng)、社會治安網(wǎng)、城管綜合執(zhí)法網(wǎng)等“多網(wǎng)”在信息系統(tǒng)、熱線系統(tǒng)、辦理事項、網(wǎng)格劃分、指揮體系、辦理流程、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、網(wǎng)格員隊伍和考評機(jī)制九個方面的融合和一體化運(yùn)行，確保建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能齊全、三級聯(lián)動的工作體系，實現(xiàn)城市服務(wù)管理一體化運(yùn)行。但目前城市管理網(wǎng)、社會治安網(wǎng)和城管綜合執(zhí)法網(wǎng)等的多網(wǎng)融合尚未完全實現(xiàn)。而要真正構(gòu)建“接訴即辦”數(shù)據(jù)治理新秩序，實現(xiàn)群眾訴求、民生大數(shù)據(jù)與“城市大腦”融合，還有很多系統(tǒng)而細(xì)致的工作需要做。推進(jìn)多網(wǎng)融合建立公共信息綜合平臺非常必要，只有這樣才可以讓“接訴即辦”的一體化聯(lián)動體系支撐更加穩(wěn)固，工作機(jī)制更加順暢，工作方法更為務(wù)實和高效；可以更好地在源頭上發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警，實現(xiàn)“未訴先辦”；也可以更快地實現(xiàn)多部門間的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，增強(qiáng)相關(guān)部門的主動服務(wù)意識和行為，更好優(yōu)化綜合保障能力。

二、協(xié)同治理是“接訴即辦”的優(yōu)質(zhì)保證

“接訴即辦”的考核以響應(yīng)率、解決率和滿意率為主要指標(biāo)。按照《北京12345熱線2019年度數(shù)據(jù)報告》的統(tǒng)計，2019年北京市各單位已經(jīng)實現(xiàn)響應(yīng)率100%，訴求解決率從53.09%提升到74.96%，滿意率從64.61%上升到87.26%。群眾訴求解決的質(zhì)量和群眾的滿意度，關(guān)系到為民服務(wù)的效果，是提升綜合系統(tǒng)治理效能的關(guān)鍵，協(xié)同治理是解決這個關(guān)鍵的良方，是“接訴即辦”的質(zhì)量保證。

協(xié)同治理理論可追溯到德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)（Synergetics），20世紀(jì)80年代之后它成為社會治理理論研究的一個新發(fā)展，強(qiáng)調(diào)在開放的系統(tǒng)中尋求有效的治理。全球治理委員會對“協(xié)同治理”的界定被公認(rèn)為是最具代表性和權(quán)威性的：“協(xié)同治理是個人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式的制度安排”。協(xié)同治理要求多元主體充分發(fā)揮好各自在社區(qū)治理中的應(yīng)有作用，它包括小區(qū)業(yè)主也包括物業(yè)單位，包括社區(qū)居委會也包括社會組織和駐區(qū)單位，要抓好區(qū)域化黨建也要積極發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢作用。在協(xié)同治理的過程中，既要逐漸完善基層協(xié)商和矛盾糾紛化解機(jī)制，也要不斷強(qiáng)化依法辦理機(jī)制、強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)和激勵保障，嚴(yán)格監(jiān)督問責(zé)制度，有序推動“接訴即辦”的立法。協(xié)同治理的目標(biāo)，最終是要實現(xiàn)基層治理目標(biāo)的一致性和社區(qū)子系統(tǒng)的自我成長。協(xié)同治理是國家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

“接訴即辦”工作雖然著眼于基層，本著“小事不出社區(qū)，大事不出街鄉(xiāng)”的原則，但是遇到難事還是需要“條塊一起辦”。這就要注重發(fā)揮基層的統(tǒng)籌作用，通過條塊結(jié)合、上下協(xié)同推動訴求的有效解決。根據(jù)《北京12345熱線2019年度數(shù)據(jù)報告》，群眾訴求集中的前五類問題依次是：市場管理（無照商販、街頭游商、店外經(jīng)營、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不退費(fèi)等）、交通管理（違章停車、停車場無收費(fèi)資質(zhì)、交通護(hù)欄位移、非法運(yùn)營等）、環(huán)境保護(hù)（經(jīng)營場所噪聲、交通噪聲、施工噪音、道路揚(yáng)塵和餐飲油煙等）、供暖、物業(yè)管理，尤其是排名前三問題的解決，很多時候必然是跨行業(yè)、跨區(qū)域的，這就必然需要跨部門的聯(lián)動。所以有關(guān)部門既要落實完善好首接單位負(fù)責(zé)制，也要在保證快速精準(zhǔn)派單的同時，做好派單審核會商機(jī)制，做好分級分類的響應(yīng)，不讓疑難復(fù)雜的群眾訴求因權(quán)屬不明等原因而被擱置，要通過聯(lián)動協(xié)作辦理制度等實現(xiàn)跨部門跨區(qū)域的統(tǒng)籌，以推動群眾訴求的妥善解決。

雖然“接訴即辦”是以需求為導(dǎo)向，健全基層治理的應(yīng)急機(jī)制和服務(wù)群眾的響應(yīng)機(jī)制，力圖解決群眾訴求并使其滿意，但是并非所有的訴求都符合2小時、24小時、7天和15天的四級處置模式，掛賬辦理責(zé)任制的建立是為在規(guī)定時限內(nèi)解決疑難問題而設(shè)。如何讓掛賬事項最終獲得根本解決，還是要依靠條塊合力，要通過協(xié)同治理創(chuàng)造條件解決問題。從長期來講，協(xié)同治理有助于在尊重多樣性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)各方共贏。如大興區(qū)的“三上門”——“合理訴求上門辦、不合理訴求上門勸、咨詢建議上門談”，這種對待不同性質(zhì)訴求的差異化處理做法不僅很好地反映了黨建引領(lǐng)、執(zhí)政為民的良好工作作風(fēng)，也是通過暖心務(wù)實的“即辦”體系促進(jìn)基層社會各主體之間良性互動。這有助于讓多元主體在協(xié)同中建立合作與信任關(guān)系，接受并遵守正式和非正式的規(guī)則，有效推動“接訴即辦”工作最終向“主動治理、未訴先辦”的轉(zhuǎn)化。

三、雙輪驅(qū)動才能更好地深化“接訴即辦”改革

接訴即辦是“落實以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐”，“科技支撐”和“協(xié)同治理”可以為“接訴即辦”改革提供雙輪驅(qū)動?？萍紴楦咝У慕釉V辦理工作提供技術(shù)支撐，讓“即辦”有速度有效率，對老百姓的操心事、煩心事和揪心事形成快速反應(yīng)機(jī)制；偏重多元主體的互動協(xié)同讓群眾訴求的解決更有質(zhì)量保障，讓跨行業(yè)、跨區(qū)域的訴求可以通過聯(lián)動辦理機(jī)制協(xié)同解決。發(fā)揮雙輪驅(qū)動的有效作用，必須轉(zhuǎn)變觀念，重視制度建設(shè)并加強(qiáng)人才培養(yǎng)。

目前社會治理的數(shù)字化和智能化非常受歡迎，“接訴即辦”工作也是在智慧建設(shè)的背景下發(fā)展推進(jìn)。但必須警惕技術(shù)崇拜觀念，注意避免技術(shù)萬能論的技術(shù)樂觀主義傾向。人是社會發(fā)展的根本動力，即使人工智能時代已經(jīng)到來，仍然要堅持以人為本。

雙輪驅(qū)動需要制度建設(shè)為其護(hù)航。如何在新舊制度接續(xù)之間做好頂層設(shè)計和制度供給，保障運(yùn)動式、命令式工作機(jī)制向法治型、規(guī)范化的制度建設(shè)轉(zhuǎn)變，非常重要?！敖釉V即辦”工作的制度體系，尤其在考評激勵、監(jiān)督問責(zé)等保障措施方面還有待于進(jìn)一步完善。

雙輪驅(qū)動更需要加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，以及適應(yīng)智慧化管理和服務(wù)的高素質(zhì)復(fù)合型人才培養(yǎng)與輸出。這支隊伍不但要熟悉“接訴”的要求和流程以便做出快速而準(zhǔn)確的反應(yīng)；還應(yīng)該有對平臺收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析和深度挖掘的能力，以便為群眾提供精準(zhǔn)服務(wù)，為政府部門提供合理科學(xué)的管理建議；做好“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的智慧大腦?！陡母镆庖姟诽岢?，要加大培訓(xùn)力度，將“接訴即辦”納入各級黨校（行政學(xué)院）培訓(xùn)重要內(nèi)容。但目前熱線平臺的接線員基本上屬于勞務(wù)派遣人員，納入加大培訓(xùn)力度的人員是否包括12345熱線平臺的接線員尚有待觀察。他們的業(yè)務(wù)能力非常重要，因為在“接訴即辦”的工作中，坐席接線員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和交流溝通能力會影響訴求人的主觀感受、會影響訴求問題的處理等后續(xù)事宜，畢竟這是“接訴即辦”流程的第一關(guān)。有關(guān)工作人員對市民來電進(jìn)行“資訊”和“訴求”的分類是否合適也非常關(guān)鍵，“訴求類”電話一旦被不恰當(dāng)歸入“資訊類”就會被排除在流程之外，就會成為潛在的“未訴”問題。訴求的“分揀派發(fā)”，以及“簽收響應(yīng)”流程中的“工單判別”也對相關(guān)人員素質(zhì)提出了一定要求，他們都是“未訴即辦”工作中相當(dāng)重要的“人”的因素?？傊挥袑崿F(xiàn)人與技術(shù)平臺的良性互動，依托智慧化管理和服務(wù)的“接訴即辦”才能更加精準(zhǔn)也更有溫度。