我國社會救助的四個重要轉變

李衛(wèi)東

1997年國務院決定建立城市低保制度，拉開了全國社會救助體系改革的序幕；2012年黨的十八大報告指出“新型社會救助體系基本形成”，并要求“完善社會救助體系”，標志著我國社會救助體系從建立階段進入完善階段。在完善社會救助體系過程中，全國各地不斷探索和試點。2020年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于改革完善社會救助制度的意見》（簡稱《意見》），體現(xiàn)出這一時期的探索?？v觀這一時期我國的社會救助，主要呈現(xiàn)出四個重要轉變。

一、從學習型社會救助向學習創(chuàng)新型社會救助的轉變

（一）社會救助的學習型道路

新中國成立后至20世紀90年代，我國社會救助體系與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制相適應。1992年黨的十四大決定建立社會主義市場經(jīng)濟，其后隨著國有企業(yè)改革的深化，傳統(tǒng)的救助模式再也不能保障城市困難群體的基本生活，迫切需要建立新的社會救助體系。為此，1993年上海開始建立城市低保制度，1997年國務院印發(fā)《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，決定在全國建立城市低保，低保制度迅速在全國推開。其后，就業(yè)救助、醫(yī)療救助、住房救助、農村低保、教育救助以及流浪乞討人員救助等制度也逐步建立起來。

我國新型社會救助體系的建立，較多地借鑒了發(fā)達國家經(jīng)驗：一是從低保項目看，該項目起源于上海，而上海的低保則學習了發(fā)達國家的經(jīng)驗。低保作為以家計調查為基礎、以貧困線為衡量標準的救助項目，起源于英國并為大多數(shù)發(fā)達國家采用，如英國的收入支持項目，法國的積極就業(yè)團結收入補助金（RSA，2008年替代RMI），美國的補充營養(yǎng)項目（SNAP）等。二是從體系上看，2014年國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，界定我國新型社會救助體系包括低保、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助8個項目，大致分為基本生活救助、專項救助和急難性救助三個方面，與世界許多發(fā)達國家社會救助體系框架有著高度的相似性。如美國，除補充營養(yǎng)項目外，還有醫(yī)療救助、最低收入補充保障、住房救助以及貧困家庭臨時救助等。三是從方法上看，我國社會救助對象認定采取個人申請和家計調查相結合，低保標準制定采取菜籃子法、恩格爾系數(shù)法、消費支出比例法等，主要是學習發(fā)達國家經(jīng)驗的結果。

（二）向學習創(chuàng)新型社會救助轉變

借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗有助于我國迅速建立新型社會救助體系，但負面影響也很明顯。發(fā)達國家社會救助面臨的問題在我國也同樣存在，如“救助依賴”“懸崖效應”等問題；一些在發(fā)達國家比較適應、問題較少的政策，在我國許多地區(qū)特別是許多農村地區(qū)則“水土不服”，如傳統(tǒng)的以家計調查為基礎的低保，成本高而且瞄準難，繼續(xù)照搬模仿發(fā)達國家經(jīng)驗已無法解決我國社會救助中存在的現(xiàn)實問題。近些年來，我國社會救助逐步向學習創(chuàng)新型轉變。

1.更加重視研究發(fā)展中國家經(jīng)驗。我國仍然處于并將長期處于社會主義初級階段，基于這一國情，應更加重視研究借鑒發(fā)展中國家社會救助實踐，政府和學界對此共識日益增多。2013年以來，我國政府多次派員參加世界銀行組織的社會救助南南合作論壇，交流學習發(fā)展中國家經(jīng)驗；2015年民政部與世界銀行在北京聯(lián)合主辦了全球社會救助南南合作論壇，標志著我國學習發(fā)展中國家社會救助經(jīng)驗進入一個新的階段。2014年以來民政部同歐盟聯(lián)合開展社會救助合作項目，其中包含了歐盟一些發(fā)展中國家的經(jīng)驗。從中我們學到發(fā)展中國家的制度創(chuàng)新和不同的著力點，如有條件和無條件的現(xiàn)金轉移支付、學校免費就餐項目以及提供公益性崗位等。社會救助對象瞄準方法也呈現(xiàn)多樣化，包括人口學法、地理法、傳統(tǒng)家計調查法、代理家計調查法、核對家計調查法、社區(qū)評議法和自我認定法以及低收入家庭數(shù)據(jù)庫等。發(fā)展中國家的這些實踐，開拓了政策制定者的視野，許多經(jīng)驗已為我國所借鑒。

2.更加重視制度創(chuàng)新。我國社會救助的制度創(chuàng)新，既體現(xiàn)在研究領域，也體現(xiàn)在實踐領域。在研究領域，專家學者開展了大量的創(chuàng)新研究，一些專家還選擇部分地區(qū)進行實驗。在實踐領域，民政部自2016年以來開展社會救助創(chuàng)新實踐活動，鼓勵各地進行探索，每年都涌現(xiàn)出一批典型案例。創(chuàng)新主要在地方特別是市縣層面展開，創(chuàng)新的領域是全面的，包括社會救助的瞄準、支出性貧困和政府購買服務等。經(jīng)過多年的創(chuàng)新探索，部分地區(qū)的創(chuàng)新上升為全國性制度，《意見》就是最重要的成果體現(xiàn)，提出要建立健全分類分層、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國特色社會救助體系，標志著我國社會救助正在走向學習創(chuàng)新型道路。

今后，我國在完善社會救助體系過程中，要繼續(xù)走學習創(chuàng)新型道路：一是加強對發(fā)展中國家社會救助規(guī)律的研究，特別要研究各種制度、方法應用的條件，更好地為我所用；二是繼續(xù)鼓勵創(chuàng)新并為地方創(chuàng)新留出空間。

二、從生存型社會救助向發(fā)展型社會救助的轉變

（一）生存型社會救助

一般來說，各國救助水平高低主要是由經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定。低收入國家的社會救助通常只滿足生存需求，因而被稱為生存型社會救助；隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，國家會逐步把體面的生活、適當分享發(fā)展成果作為政策目標，通常被稱為發(fā)展型社會救助。從生存型社會救助向發(fā)展型社會救助轉變是社會救助發(fā)展的基本趨勢。

從20世紀90年代中期到黨的十八大召開，我國經(jīng)歷了從溫飽向“總體小康”再向“全面小康”過渡。2002年黨的十六大報告提出“這一時期的小康還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾仍然是我國社會的主要矛盾”的重要判斷，要“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系。各地要根據(jù)實際情況合理確定社會保障的標準和水平。”2007年黨的十七大報告提出“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”的目標。因此，這一時期社會救助制度理念主要為了解決絕對貧困。

基于以上理念，1999年《城市居民最低生活保障條例》要求，城市低保標準要按照當?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定；2007年國務院印發(fā)《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求農村低保標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當?shù)剞r村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。總之都體現(xiàn)了生存型保障的理念。

（二）向發(fā)展型社會救助轉變

進入21世紀，我國經(jīng)濟社會狀況發(fā)生了重要變化，與此相適應，黨的十八大報告提出“努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步”的目標。黨的十八屆五中全會提出共享發(fā)展的理念。黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”。在這一背景下，我國社會救助向發(fā)展型社會救助轉變的趨勢不斷加強。

1.以發(fā)展型理念制定低保標準。2011年民政部會同國家發(fā)展改革委、財政部、國家統(tǒng)計局印發(fā)《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，指導各地采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費支出比例法制定低保標準，其中消費支出比例法實際上體現(xiàn)了共享和發(fā)展的理念。2012年國務院印發(fā)的《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，再次強調這三種方法的使用。2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》要求“最低生活保障標準，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調整”，也體現(xiàn)了發(fā)展型社會救助的理念。從各地標準測算方法看，采用“基本生活費用支出法”“恩格爾系數(shù)法”等生存型標準方法的省市較少，如北京、上海等；采用“消費支出比例法”等發(fā)展型救助標準的相對較多，如遼寧、山東、湖北和廣東等。此外，也有少數(shù)省份的低保標準與收入類指標掛鉤，浙江、福建和湖南等省采取最低工資比例法確定低保標準，這些也是發(fā)展型救助標準的制定方法。即使采用基本生活支出法和恩格爾系數(shù)法的地方，近些年經(jīng)過多次調整，也逐步失去了原有的生存型救助的特點?！兑庖姟芬?，綜合考慮居民人均消費支出或人均可支配收入等因素，合理制定低保標準和特困人員供養(yǎng)標準。這一要求表明發(fā)展型救助標準方法的全面推廣。

2.多層次救助體系逐步形成。近些年來，北京、上海和天津等地率先建立了針對低保邊緣群體的低收入保障措施，其后在全國各大城市得到全面推廣。這一制度普遍對低保邊緣戶給予臨時救助、專項救助和醫(yī)療救助等。《意見》要求：對不符合低?；蛱乩ЧB(yǎng)條件的低收入家庭和剛性支出較大導致基本生活出現(xiàn)嚴重困難的家庭，根據(jù)實際需要給予相應的醫(yī)療、住房、教育和就業(yè)等專項社會救助或實施其他必要救助措施。這一要求標志著高于低保標準的低收入制度在全國的全面建立。

3.服務型救助日益發(fā)展。在社會救助發(fā)展初期階段，其主要任務是滿足最貧困者的最低生活需要，主要是通過物質幫助。近年來，隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，服務類社會救助日益增多，尤其是在社會融入、心理調適和發(fā)展動力等方面。我國許多地方特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，大力開展服務救助，如青島市城陽區(qū)對困難群體進行心理救助的服務品牌“小橘燈”。上海實行“社會救助顧問”機制，打造由專業(yè)社工、街道救助干部、居委會協(xié)理員、社區(qū)志愿者組成的“社區(qū)救助顧問”專業(yè)隊伍，針對困難群體，開展上門摸排，進行風險等級評估，再根據(jù)評估結果，提供長期服務。《意見》要求，創(chuàng)新社會救助方式，積極發(fā)展服務類社會救助，形成“物質+服務”的救助方式，標志著我國社會救助提升到一個新水平。

黨的十九屆五中全會提出，“著力提高低收入群體收入”“加大稅收、社保、轉移支付等調節(jié)力度”“居民生活水平差距顯著縮小”等目標，在這些目標之下，逐步提高社會救助水平、完善社會救助體系將是一個長期任務。

三、從快速擴面向精準救助轉變

（一）社會救助的快速擴面

我國新型社會救助體系的建立，一開始就走向了一條高速擴張的道路。首先表現(xiàn)在人數(shù)擴張上，城市低保人數(shù)1998年底只有184萬人，到2003年底已增加到2300萬人左右，5年增長了11.5倍，其后趨于穩(wěn)定，到2012年底仍保持2100多萬人；農村低保于2007年建立，年底已達到3566萬人，到2010年底已達5228萬人，到2012年底高達5300萬人。其次表現(xiàn)在資金擴張上。1999年全國財政用于城市低保的資金只有15億元，到2012年城市低保補助資金636億元，13年增長了41倍；2007年全國財政用于農村低保的資金只有109億元，到2012年農村低保補助資金690億元，5年增長了5倍。2012年兩項低保資金合計達到1320多億元。隨著低保的急劇擴張，低保對象認定不準的問題暴露越來越多，特別是低保工作中存在著人情保、關系保等現(xiàn)象。對此，2012年國務院印發(fā)了《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，這是我國完善社會救助體系的重要里程碑，標志著我國社會救助的發(fā)展方式由快速擴面向精準救助轉變。

（二）向精準救助轉變

2012年以來，我國在精準救助方面采取了許多措施，建立了一些具有關鍵意義的新機制。

1.建立社會救助申請家庭收入核對機制。無論城市低保還是農村低保，由于收入多元化和財產(chǎn)多元化，僅靠入戶調查、鄰里訪問和信函索證等傳統(tǒng)手段越來越難以獲取準確信息。因此，我國開始建立多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，通過信息系統(tǒng)獲取救助申請人的機動車、就業(yè)、住房、存款和證券等方面的信息。2013年民政部成立了低收入家庭認定指導中心，推動全國核對工作。目前，我國已經(jīng)建立了從部到省再到市縣的核對機構和核對機制，為精準救助提供了有力保障。

2.采取替代性家計調查方法。低保制度建立之初，一些地區(qū)在計算有勞動力的家庭收入時采取了“虛擬收入”的辦法，實際上就是一種替代性家計調查。但從國家層面，探索建立替代性家計調查方法始于2015年3月民政部等部門印發(fā)的《關于進一步加強農村最低生活保障申請家庭經(jīng)濟狀況核查工作的意見》，對外出務工人員以及農產(chǎn)品經(jīng)營收入，提出了替代性的計算辦法。其后替代性家計調查辦法在全國農村低保實踐中得以推廣。許多地方進行了更為大膽的探索，山東省金鄉(xiāng)縣、甘肅省會寧縣等地方探索實行積分制確定低保對象，都是替代性家計調查的探索。

3.探索建立低收入家庭數(shù)據(jù)庫。當前我國的精準救助重點是解決錯保多保問題，但對漏保問題缺乏有效的發(fā)現(xiàn)機制。近年來發(fā)展中國家解決漏保問題的有效辦法是建立低收入家庭數(shù)據(jù)庫，一般是先開展調查，建立低收入家庭數(shù)據(jù)庫，然后向相關部門推送可能符合各個社會救助項目條件的名單。到2015年已有21個發(fā)展中國家建立了低收入家庭數(shù)據(jù)庫，還有26個國家正在建設。我國已有一些地方開始了探索，如山東省肥城市按全市總人口8%的比例采集困難家庭數(shù)據(jù)信息，建立了覆蓋城鄉(xiāng)的困難群眾數(shù)據(jù)庫，并科學歸口分類，方便各救助部門使用平臺，主動發(fā)現(xiàn)救助對象。這些探索對于我國全面建立主動發(fā)現(xiàn)救助對象機制、防止漏保提供了經(jīng)驗。

4.加強救助準確率的績效評價。從2015年起，民政部和財政部每年都對各省低保工作進行績效評價，其中低保對象錯保率以及補差水平的準確性是重要評價內容。許多省份也對地市的救助精準性進行考評。經(jīng)過多年的努力，我國低保人數(shù)無序擴張的勢頭得到抑制，2019年底，我國的低保人數(shù)減少到4316萬人?！兑庖姟芬螅晟企w制機制，運用現(xiàn)代信息技術推進救助信息聚合、救助資源統(tǒng)籌、救助效率提升，實現(xiàn)精準救助、高效救助。因此，繼續(xù)推進粗放式救助向精準救助轉變是一個長期任務。

四、從傳統(tǒng)手段為主向信息化手段為主轉變

（一）以傳統(tǒng)手段為主

社會救助的程序包括申請、審核、審批和發(fā)放四個環(huán)節(jié)。在傳統(tǒng)手段條件下，困難家庭要到經(jīng)辦機構咨詢政策，提出申請，填寫各種表格，遞交各種紙質材料，容易出現(xiàn)多次補材料才能完成申請的情況，辦理不夠便捷、高效，同時還需要每個家庭成員授權，家庭成員在外地的，授權就存在很多不便。在審核環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要通過入戶調查、鄰里訪問、信函索證和群眾評議等方式，對申請人的家庭收入狀況、財產(chǎn)狀況進行調查核實，提出初審意見，在申請人所在村、社區(qū)公示后報縣級人民政府民政部門審批。在發(fā)放環(huán)節(jié)，救助對象要到經(jīng)辦機構領取現(xiàn)金或者經(jīng)辦人員到家里發(fā)放現(xiàn)金。在管理上，社會救助的統(tǒng)計、監(jiān)測和評估皆通過手工，費時費力，管理創(chuàng)新成本很高。

在傳統(tǒng)手段條件下，社會救助有兩大困擾一直難以得到有效解決：一是基層社會救助工作人員少，人員編制不能滿足需要。二是社會救助家計調查難，農村低保錯保問題突出。

20世紀90年代后期到21世紀初，各級社會救助部門已在經(jīng)辦中應用計算機，但當時皆是單機運行或單機與網(wǎng)絡并用，業(yè)務應用較窄。2007年民政部開始啟動建設全國統(tǒng)一的“低保信息系統(tǒng)”，以實現(xiàn)社會救助經(jīng)辦、統(tǒng)計和監(jiān)測的自動化，但到2012年尚未完成驗收。

（二）向信息化手段為主轉變

黨的十八大以來，我國更加重視信息化建設，“十三五”規(guī)劃綱要、黨的十八屆五中全會、黨的十九大，都對“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略作了部署。民政部也制定了民政信息化中長期規(guī)劃，成立了網(wǎng)絡和信息化領導小組，在此背景下，我國社會救助管理經(jīng)辦工作加速向信息化手段為主轉變。

1.申請。該環(huán)節(jié)以方便群眾為原則，其中具有關鍵意義的是遠程申請和授權。2019年12月，云南省民政核對機構上線“一部手機辦事通”App，困難群眾只需要注冊開通“一部手機辦事通”App賬號，按照操作指南，通過申請人身份信息實時驗證、申請信息在線填寫、家庭經(jīng)濟狀況核對在線授權、證明材料即時上傳，就可以完成低保線上申請。2020年1月，廣東省民政核對機構依托公安機關大數(shù)據(jù)進行“人臉識別”，確保申請人本人實名申請社會救助，同時依托廣東省電子證照系統(tǒng)，減少戶口本、身份證等材料提交，并以電子簽名取代當面手簽，生成電子授權書，在外家庭成員也能一起進行電子簽名。2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)大大加速了遠程申請和授權的進程，江西、天津等省市都采用了遠程申請和授權措施。遠程申請和授權的應用，確保了各地在疫情期間對困難群眾及時實施救助，成為社會救助信息化的經(jīng)典案例。

2.審核。這是社會救助最為費事費力費神的環(huán)節(jié)。2006年12月，上海率先探索建立居民經(jīng)濟狀況核對新機制，用信息化手段對申請政府救助的家庭經(jīng)濟狀況進行核對。2008年12月，上海市居民經(jīng)濟狀況核對中心成立，這是全國首個居民經(jīng)濟狀況核對機構。2012年國務院印發(fā)《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，要求在強化傳統(tǒng)調查手段基礎上，建立多層次、信息共享的經(jīng)濟狀況核對機制。按照國務院要求，民政部成立了低收入家庭認定指導中心，指導和推動全國信息化核對工作。目前，我國信息化核對機制建設基本形成全國一張網(wǎng)，成為家計調查的主要手段。傳統(tǒng)的家計調查方法如入戶調查、信函索證和民主評議等也呈現(xiàn)淡出的趨勢，政府的管理成本大大下降。

3.發(fā)放。2012年財政部會同民政部印發(fā)資金管理辦法，要求城鄉(xiāng)低保資金原則上實行社會化發(fā)放，通過銀行、信用社等代理金融機構，直接發(fā)放到戶。低保金發(fā)放的社會化，是社會救助經(jīng)辦中最早實現(xiàn)信息化的環(huán)節(jié)，對方便低保戶、減少手工發(fā)放可能產(chǎn)生的問題具有重要意義。

4.宏觀管理。2012年以來，民政部“低保信息系統(tǒng)”一期建設加快，2014年9月正式驗收并在許多地方投入使用，標志著低保信息系統(tǒng)“全國一張網(wǎng)”初步形成，為我國宏觀管理提供統(tǒng)計、監(jiān)測和評估等功能。

《意見》對社會救助信息化提出許多新的要求：加強社會救助信息化，完善社會救助資源庫。推動社會救助服務向移動端延伸，為困難群眾提供方便快捷服務。這些要求，就是要加快社會救助信息化，進一步促進服務管理轉型升級。

注釋：

①民政部低收入家庭認定指導中心與世界銀行聯(lián)合開展的“國外社會救助瞄準機制研究”就是這一領域的代表性成果。

②低保制度建立之初，考慮下崗職工多在非正規(guī)部門從事靈活就業(yè)，收入難以調查，因此采取了“虛擬收入”的辦法，即只要有勞動能力，就認定為有收入，按照一定的標準如當?shù)刈畹凸べY標準認定為實際收入。但由于擔心產(chǎn)生漏保，這一方法最終沒有得到國家層面的推廣。