“三權(quán)分置”視域下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題探析

李淑慧

（安徽警官職業(yè)學(xué)院 法律一系，安徽 合肥 230001）

最初的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了奇跡。這些土地制度的改革解決了中國(guó)人民急需的溫飽問題。“三權(quán)分置”即在集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。此次我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的主要目的就是激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以便實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)目的。本文從闡述“三權(quán)分置”理論入手，分析在“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上提出一些措施和建議，以供參考。

1 “三權(quán)分置”改革對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的作用

“三權(quán)分置”這個(gè)專業(yè)的詞語是在2013 年第一次提出來的。當(dāng)時(shí)習(xí)近平總書記正在武漢進(jìn)行考查。早期的“兩權(quán)分離”的土地制度是符合當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展需求的，具有一定的合理性。然而，由于我國(guó)最近幾年農(nóng)業(yè)的飛速發(fā)展，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力逐漸增多，這些剩余勞動(dòng)力不斷向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，“兩權(quán)分離”的土地制度的缺陷逐漸顯現(xiàn)出來。在綜合梳理和分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)“三權(quán)分置”改革的主要作用在于：

1.1 “三權(quán)分置”有利于改善農(nóng)民生活

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦放活勢(shì)必會(huì)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度，越來越多的農(nóng)民將從土地中脫離出來，釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。部分不愿意耕種土地的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)之后，可以獲得相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)租金，又可以到城里打工，或者從事其他產(chǎn)業(yè)，獲得一份財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民的總體收入增加，這將有助于改善農(nóng)民的生活水平。

1.2 “三權(quán)分置”有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的耕種方法分散、效率低下，難以形成規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，這將使得農(nóng)村土地的利用難以高效發(fā)揮出來?！叭龣?quán)分置”之前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合二為一，農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)土地過程中，因缺乏耕種技術(shù)而導(dǎo)致土地利用率低下，為了改變傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，就需要著力加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度方面的完善。“三權(quán)分置”中放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，助推農(nóng)戶將自己零碎的土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這些經(jīng)營(yíng)主體將分散的土地集中到一起，便于土地的高效利用和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

1.3 “三權(quán)分置”有利于土地經(jīng)營(yíng)主體的擴(kuò)充

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展為農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體提供了生存和發(fā)展的土壤，同時(shí)，這些新型經(jīng)營(yíng)主體加入到農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新鮮的活力和豐富的資源。國(guó)家出臺(tái)的一系列相關(guān)農(nóng)村土地政策正好吸引了各種經(jīng)營(yíng)主體到農(nóng)村進(jìn)行投資，這些經(jīng)營(yíng)主體不僅給農(nóng)村帶來了先進(jìn)的技術(shù)和豐富的資源，還為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了各種機(jī)遇。一些新興的經(jīng)營(yíng)主體，他們確實(shí)能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供非?？捎^的條件，并能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供足夠的技術(shù)支持，在一定程度上能夠與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的水平保持一致。

2 “三權(quán)分置”視域下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之主要問題

2.1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，影響土地交易進(jìn)行

2.1.1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則模糊

一方面，土地轉(zhuǎn)讓具體操作是任意的，處于無序狀態(tài)。農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)往往在親戚、朋友等熟悉的人中進(jìn)行，且土地流轉(zhuǎn)只有口頭約定，并沒有形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同?？陬^約定操作起來確實(shí)方便，但是，這種約定隨意性大、穩(wěn)定性差。即使部分農(nóng)戶之間簽訂了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但協(xié)議內(nèi)容不完善，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任劃分、糾紛解決方式等眾多問題并沒有詳細(xì)規(guī)定，在土地流轉(zhuǎn)中導(dǎo)致很多問題出現(xiàn)。另外一方面，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)期限一般都是短期的，短期流轉(zhuǎn)勢(shì)必導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增高，農(nóng)戶也不敢多投入，其最終結(jié)局就是阻礙了農(nóng)村土地的交易。

2.1.2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟

土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的前提條件是需要完善的市場(chǎng)服務(wù)體系。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并沒有完全建立起來，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂，在用地性質(zhì)、流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限以及用途等方面差異性較大，承包利益雙方難以明確和維護(hù)。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格高低直接影響著農(nóng)民權(quán)益，并影響著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格如果過高，就會(huì)使經(jīng)營(yíng)主體的利益受到影響，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格如果過低，就會(huì)影響農(nóng)民的利益。為此，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定非常困難。當(dāng)遇到農(nóng)業(yè)種植效益不高以及各種自然災(zāi)害的時(shí)候，就會(huì)對(duì)一些土地經(jīng)營(yíng)主體造成重大損失，這些經(jīng)營(yíng)主體權(quán)衡利弊之后，不敢繼續(xù)對(duì)土地進(jìn)行投入，就會(huì)出現(xiàn)荒廢土地的情形。

2.2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng)，影響土地資源合理配置

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并不十分理想，其主要原因是：第一，農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)不到位。農(nóng)民由于所受教育以及所處環(huán)境限制，導(dǎo)致他們接收和獲取土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息的渠道不暢。根據(jù)走訪調(diào)查了解，農(nóng)民普遍對(duì)于國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于農(nóng)村土地制度的相關(guān)優(yōu)惠政策和土地方面的法律法規(guī)知之甚少。即使部分農(nóng)民通過一些途徑獲知有用的土地流轉(zhuǎn)信息，但因?yàn)樗麄儫o法權(quán)衡土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的利弊，擔(dān)心最終會(huì)失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而舉步不前。葉劍平通過對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)即使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶獲得較高的收入，對(duì)于閑置農(nóng)地的處理，要么選擇把農(nóng)地留給家中的婦女或老人耕種，要么讓朋友或親戚代耕而不會(huì)把自己的土地流轉(zhuǎn)出去。第二，基層工作人員思想認(rèn)識(shí)不到位。一些基層干部并未真正意識(shí)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性與重要性，對(duì)涉及土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和法律也是知之甚少，對(duì)土地流轉(zhuǎn)整體規(guī)劃考慮不周，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)能力不強(qiáng)。有些基層干部太看重土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，不重視對(duì)農(nóng)民能力的提高以及農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益的保護(hù)。

2.3 流轉(zhuǎn)土地用途被隨意改變，影響糧食生產(chǎn)安全

“三權(quán)分置”旨在提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，但其在實(shí)現(xiàn)過程中不能違背國(guó)家的土地管理制度，不能打破國(guó)家糧食安全的底線。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)戶或者一些經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為種植糧食收益慢、產(chǎn)出低，因此，部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下不會(huì)選擇種植糧食，而是投入其他產(chǎn)業(yè)。經(jīng)營(yíng)者們?yōu)榱俗非筠r(nóng)業(yè)利益的最大化，則往往擅自隨意改變農(nóng)業(yè)土地的用途。隨著我們國(guó)家第二和第三產(chǎn)業(yè)的緊密融合，經(jīng)營(yíng)者將大量資本投入到農(nóng)業(yè)之中，為了獲取土地更高的收益，并能夠應(yīng)對(duì)各種農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)的土地被用來建造一些與農(nóng)業(yè)無關(guān)的設(shè)施的現(xiàn)象非常普遍，這和我國(guó)的耕地保護(hù)政策和制度背道而馳，影響到我國(guó)的糧食安全。

2.4 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)其他配套制度不健全，影響土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

我國(guó)目前尚未構(gòu)建完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套制度，無法為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作提供有力支持，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

2.4.1 農(nóng)村社會(huì)保障制度欠缺

土地對(duì)于農(nóng)民而言就是衣食住行的主要保障。國(guó)家從政策上鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，以改善農(nóng)民的生活水平。然而，農(nóng)民現(xiàn)有的只是最低的生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療，不能像城市居民一樣享受醫(yī)療、教育等各種社會(huì)保障制度。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去之后，可以進(jìn)城務(wù)工，靠辛苦勞動(dòng)獲取一定財(cái)產(chǎn)性收入，但由于農(nóng)民文化水平不高，也沒有經(jīng)過專業(yè)技能培訓(xùn)，他們所從事的一般都是收入低下而且極其不穩(wěn)定的工作。

2.4.2 農(nóng)村土地登記制度欠缺

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的背景下，需要對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記。我們國(guó)家從2011 年開始對(duì)土地進(jìn)行了登記試點(diǎn)工作，登記工作發(fā)展至今，已經(jīng)取得成效，但依然還有一些問題影響著農(nóng)村土地登記工作的進(jìn)行。比如承包土地的權(quán)屬規(guī)定不清楚、實(shí)際測(cè)量面積和原有的登記面積不一致。而土地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)之后的登記制度更是嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致不能及時(shí)查詢農(nóng)地的流入以及流出狀況，信息更新期限過長(zhǎng)和信息過時(shí)，這些都亟需解決完善。

3 “三權(quán)分置”視域下完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之對(duì)策

3.1 完善土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則

3.1.1 土地流轉(zhuǎn)合同的完善

在土地流轉(zhuǎn)過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格遵守程序規(guī)定。流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶之間往往是口頭協(xié)議居多，口頭協(xié)議的盲目性和隨意性大大增加了土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。因此，在具體的土地流轉(zhuǎn)過程中，需要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范作用。在土地流轉(zhuǎn)合同中需要詳細(xì)規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的具體內(nèi)容，比如，土地流轉(zhuǎn)雙方各自的權(quán)利和義務(wù)有哪些？土地流轉(zhuǎn)的期限有多長(zhǎng)等具體內(nèi)容。

3.1.2 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的完善

一是土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的完善。具體措施是：完善產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系的政策，健全以農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估、信用擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)交易、糾紛調(diào)解、金融服務(wù)、法律咨詢?yōu)橐惑w的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)，收集、核實(shí)、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，引導(dǎo)落實(shí)相關(guān)政策，并提供擔(dān)保、金融、法律咨詢等服務(wù)。二是建立和完善土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)的中介服務(wù)職能，逐漸減少對(duì)中介服務(wù)組織的干預(yù)和不規(guī)范監(jiān)管，讓中介組織充分發(fā)揮協(xié)助職能。同時(shí)，健全和完善中介組織的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化中介組織工作人員的能力，充分發(fā)揮中介組織在提供土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息服務(wù)，開展農(nóng)村土地融資、信托、保險(xiǎn)、招商、培訓(xùn)等方面的職能，以及在土地流轉(zhuǎn)工作中的橋梁和紐帶作用。

3.2 加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定的宣傳

負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)工作的單位需要進(jìn)行全面的宣傳和引導(dǎo)，讓農(nóng)民知道在“三權(quán)分置”改革背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。地方政府應(yīng)該通過多種渠道讓農(nóng)民確切了解到流轉(zhuǎn)土地的好處所在。因此，地方政府的工作人員必須引導(dǎo)農(nóng)戶詳細(xì)熟知土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，以便提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)方面的法律意識(shí)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中培育出了一些新型經(jīng)營(yíng)主體，在土地流轉(zhuǎn)中要特別注意為經(jīng)營(yíng)主體提供土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)服務(wù)舉措要符合實(shí)際，真正解決農(nóng)戶面臨的困難問題，切實(shí)保障農(nóng)戶的各項(xiàng)權(quán)益，從而降低農(nóng)戶對(duì)土地的過度依賴性。

3.3 強(qiáng)化對(duì)流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定農(nóng)業(yè)用途的土地未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得用于非農(nóng)建設(shè)的義務(wù)。土地流轉(zhuǎn)后糧食安全保障的紅線不能破，這是我們國(guó)家的基本國(guó)策。首先，實(shí)施耕地保護(hù)制度。全國(guó)各地應(yīng)該在土地流轉(zhuǎn)的具體運(yùn)作中使用各種方法不斷完善耕地的保護(hù)機(jī)制，確保土地的耕種者得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中禁止將土地轉(zhuǎn)作它用，肆意破壞土地，流轉(zhuǎn)土地要尊重農(nóng)戶意愿，將維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位。其次，要重點(diǎn)保護(hù)糧食生產(chǎn)主要區(qū)域的土地，絕對(duì)不允許將生產(chǎn)糧食區(qū)域的土地隨意改變用途，為了做到毫無遺漏，對(duì)這部分土地的監(jiān)管應(yīng)該由專人分管，做到嚴(yán)格把控和預(yù)防。

3.4 健全和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度

3.4.1 健全農(nóng)村社會(huì)保障制度

對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度需要加大投入力度，使得農(nóng)民能夠在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面獲得保障，讓廣大農(nóng)民群眾了解和認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障制度，讓農(nóng)民能夠?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)各種顧慮減少或者消除，弱化農(nóng)民與土地之間的緊密連接關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)民離開土地之后也能夠維持基本生活的自信心，讓農(nóng)民真正的享受到和城里居民一樣的待遇。

3.4.2 完善農(nóng)村土地登記制度

在現(xiàn)有農(nóng)村土地改革背景下，明確的土地登記規(guī)則能夠極大的促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。縱觀所有立法，僅在現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記。在法律規(guī)定里面確立的是單一對(duì)抗式的登記模式，這種模式雖然給予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人一定的自主決定權(quán)，即將是否登記的決定權(quán)交給當(dāng)事人自主協(xié)商，卻與不同流轉(zhuǎn)方式下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)特征不甚相符，且不符合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)的法律屬性，不利于實(shí)踐中流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人利益的平衡及交易安全的維護(hù)。為此，要從立法層面上加大力度保護(hù)已登記流轉(zhuǎn)人的各項(xiàng)合法權(quán)益，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記機(jī)構(gòu)的主體、客體、糾紛處理各方面具體內(nèi)容。