我國(guó)公共衛(wèi)生法治的理論坐標(biāo)與制度構(gòu)建

早在古羅馬時(shí)代，人類就有了值得稱贊的公共衛(wèi)生（public health）法治實(shí)踐。1848年英國(guó)就制定了第一部現(xiàn)代意義上的公共衛(wèi)生法典，這標(biāo)志著公共衛(wèi)生法開始邁入“法典化時(shí)代”。但公共衛(wèi)生法學(xué)者認(rèn)為其“邊界模糊，內(nèi)容也同其他法律與衛(wèi)生的交叉研究相互重疊”，而我國(guó)公共衛(wèi)生法的研究則更是面臨重重困境，公共衛(wèi)生法學(xué)尚未進(jìn)入主流法學(xué)學(xué)科體系，并“長(zhǎng)期在醫(yī)學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)處于雙重邊緣化境地”，雖有公共衛(wèi)生法的提法而尚未有任何系統(tǒng)的教材和完整的理論。

公共衛(wèi)生法治的動(dòng)態(tài)理論坐標(biāo)：演進(jìn)模式與調(diào)整領(lǐng)域

公共衛(wèi)生法的起源非常古老，這是因?yàn)閭魅静∫恢卑殡S著人類的發(fā)展并影響著人類的進(jìn)化。從歷史來看，傳統(tǒng)公共衛(wèi)生法主要聚焦于傳染病的防治。直到工業(yè)革命時(shí)期，人類生存環(huán)境發(fā)生急劇變化，疾病成因更加復(fù)雜，且受益于近代科學(xué)尤其是醫(yī)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等學(xué)科的興起，人們對(duì)疾病原因的認(rèn)識(shí)不斷深化，公共衛(wèi)生的內(nèi)容亦不斷豐富，開始從傳染病的被動(dòng)防御轉(zhuǎn)向疾病預(yù)防和環(huán)境改善。19世紀(jì)以降，近現(xiàn)代公共衛(wèi)生實(shí)踐又一次開始轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代公共衛(wèi)生的規(guī)律和模式特征不斷凸顯，而公共衛(wèi)生法同樣因?yàn)楣残l(wèi)生理念和行動(dòng)模式的變遷而日益豐富，呈現(xiàn)出獨(dú)特的變遷形態(tài)。

公共衛(wèi)生學(xué)界將19世紀(jì)以后的近現(xiàn)代公共衛(wèi)生模式發(fā)展史劃分為四個(gè)階段，每個(gè)階段都根據(jù)人們對(duì)健康決定因素的不同理解和認(rèn)識(shí)而被概括出不同的公共衛(wèi)生理論范式，分別為瘴氣模式（the Miasma Model）、病原模式（the Agent Model）、行為模式（the Behavioral Model）、生態(tài)模式（the Ecological Model）。這四種模式代表了四種對(duì)疾病和公共健康問題及其法律調(diào)整方式的不同認(rèn)識(shí)。

在模式變遷的背后，是公共衛(wèi)生科學(xué)的不斷進(jìn)步和豐富，也代表了人類在疾病的產(chǎn)生、傳播、防控以及影響因素等方面的認(rèn)知不斷深化。公共衛(wèi)生法超越了傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控而邁向了常規(guī)公共衛(wèi)生習(xí)慣/行為的規(guī)制和治理。這種變化也同時(shí)帶來了國(guó)家公共衛(wèi)生權(quán)力的擴(kuò)張，國(guó)家權(quán)力介入的范圍、程度和方式都發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，公共衛(wèi)生法的范式也隨之發(fā)生了急劇變化，包括其調(diào)整范圍、調(diào)整方式、法律規(guī)范的性質(zhì)類型等。

總體來看，公共衛(wèi)生法的適用范圍和規(guī)制議題呈現(xiàn)出擴(kuò)張和豐富的趨勢(shì)。一方面，現(xiàn)代公共衛(wèi)生法不僅僅是瘟疫等傳染病的防控規(guī)范，而且進(jìn)一步縱深地?cái)U(kuò)張到調(diào)整包括恐怖襲擊、核武器、生物恐怖主義、戰(zhàn)爭(zhēng)等在內(nèi)的由現(xiàn)代政治和科技發(fā)展所引起的所有突發(fā)公眾健康安全問題，調(diào)整對(duì)象以及相應(yīng)的手段亦豐富多元。這一類型的公共衛(wèi)生法常涉及緊急狀態(tài)的處理，因而可將這些內(nèi)容概括為緊急公共衛(wèi)生法治，即對(duì)適用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急權(quán)力運(yùn)作和法治實(shí)踐狀態(tài)的一種描述。緊急公共衛(wèi)生事件既包括傳染病爆發(fā)導(dǎo)致大規(guī)模流行的情況，也包括因自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖襲擊等引起的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這些突發(fā)災(zāi)難會(huì)破壞公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，影響人群的生活條件，從而導(dǎo)致重大的人口健康問題。緊急公共衛(wèi)生法治狀態(tài)的權(quán)力運(yùn)作遵守緊急法律或非常法律的制度邏輯，往往脫離明確細(xì)致的法律規(guī)范，以改變常規(guī)體制、懸置法律執(zhí)行、中止某些權(quán)利保障等。

另一方面，現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的調(diào)整議題也由政府緊急權(quán)力的行使擴(kuò)張到針對(duì)個(gè)體行為和健康意識(shí)引導(dǎo)的健康教育和針對(duì)影響健康的社會(huì)因素控制所展開的健康促進(jìn)兩個(gè)方面。這一類型的公共衛(wèi)生法可被概括為常規(guī)公共衛(wèi)生法治，即隨著新公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)興起而出現(xiàn)的調(diào)整健康環(huán)境因素和個(gè)人健康行為的法律體系及其運(yùn)作狀態(tài)。隨著慢性疾病超過突發(fā)公共衛(wèi)生事件而成為影響人口健康的主要因素，以及公眾健康建立在個(gè)體健康總和之上的理念轉(zhuǎn)變，常規(guī)公共衛(wèi)生法治不但迅速興起，還成為了現(xiàn)代公共衛(wèi)生法治的主要內(nèi)容。誠(chéng)如前述，常規(guī)公共衛(wèi)生法治因其背后的生成邏輯契合了法律以個(gè)體主義為底色的機(jī)理，使得公共衛(wèi)生法成為日常法律體系中的重要組成部分，承擔(dān)著日常公共健康促進(jìn)和健康教育的重要職責(zé)。

公共衛(wèi)生法治的靜態(tài)理論坐標(biāo)：價(jià)值追求與調(diào)整方式

公共衛(wèi)生的字面含義其實(shí)就是大眾健康或者公眾健康，其包含了健康的內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)和公眾或人群的主體維度。法律介入公眾主體的健康價(jià)值維護(hù)，便生成公共衛(wèi)生法的基本邏輯。公共衛(wèi)生法治的基本運(yùn)行機(jī)制和核心法理可提煉為以下三個(gè)價(jià)值命題：

1.健康何以重要

健康之所以重要，一般認(rèn)為存在兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的理論來支持：人體機(jī)能理論和民主理論。前者主張健康是個(gè)人獲得幸福以及行使政治權(quán)利的基礎(chǔ)。后者則認(rèn)為，政府的首要職責(zé)是實(shí)現(xiàn)公眾健康、安全與福祉。健康對(duì)確保每個(gè)人擁有充分的民主機(jī)會(huì)至關(guān)重要，健康的身心構(gòu)成參與資源分配的基礎(chǔ)條件和普遍性要求?？傊】底鳛橐环N人或群體的適應(yīng)能力，對(duì)個(gè)人、群體和國(guó)家來說都具有內(nèi)在的規(guī)范價(jià)值和工具性價(jià)值。

2.健康何以成為公共問題

健康成為公共問題意味著國(guó)家對(duì)超越個(gè)體的群體健康需要承擔(dān)保障義務(wù)。這個(gè)問題從義務(wù)和權(quán)益兩個(gè)角度描述了公共健康本身的重要性，化繁就簡(jiǎn)，其背后隱含的價(jià)值邏輯則是：為何公眾的健康對(duì)政治過程而言是一種“共同善”？在現(xiàn)代民主國(guó)家和多元復(fù)雜的社會(huì)里，劃定什么利益是一種共同善是復(fù)雜問題，劃分的過程以及分歧構(gòu)成現(xiàn)代民主參與和公眾辯論的核心。但毫無疑問，公共衛(wèi)生是公共利益的重要組成部分。因此，從規(guī)范性的角度而言，公共健康具有特殊的道德正當(dāng)性，這種正當(dāng)性可以說是不證自明的?！肮姷慕】凳且环N共有的價(jià)值觀。不僅每個(gè)人都對(duì)保持健康感興趣，而且我們所有人都對(duì)擁有一個(gè)健康的人口（population）感興趣……我們可能對(duì)促進(jìn)公眾健康的最佳方式以及如何權(quán)衡個(gè)人自由與整體福利存在分歧。但減少疾病、拯救生命和促進(jìn)健康是共同的價(jià)值觀，是共同利益的一部分?！?/p>

3.法律何以成為有效的工具

隨著社會(huì)的演進(jìn)及法治與治理水平的提升，法律之于保障公眾健康的作用在廣度和深度上都朝著互相影響甚至相互塑造的方向發(fā)展。首先，公共衛(wèi)生法不僅僅是一套復(fù)雜的技術(shù)規(guī)則，更是一種組織化的“可行能力”范疇，它標(biāo)示著那些用于確保公眾享有健康生活環(huán)境的權(quán)力和責(zé)任。因此，法律本身構(gòu)成公共衛(wèi)生的重要手段。其次，法律本身也是公眾健康的社會(huì)影響因素之一。法律對(duì)公眾健康的影響，既可能是積極的，也可能是消極的。法律與公共衛(wèi)生的雙向互契關(guān)系，也為公共衛(wèi)生法律體系建設(shè)提出了更嚴(yán)格、更高標(biāo)準(zhǔn)的形式法治要求，這意味著它將面臨著更加復(fù)雜的合法性和正當(dāng)性的審視。

根據(jù)高斯汀教授的觀點(diǎn)，公共衛(wèi)生法的調(diào)整與規(guī)制手段主要包括：（1）稅收；（2）改變信息環(huán)境；（3）設(shè)計(jì)和改變物理環(huán)境；（4）通過處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異來干預(yù)經(jīng)濟(jì)制度；（5）直接規(guī)制個(gè)人、企業(yè)和商業(yè)活動(dòng)；（6）通過侵權(quán)制度進(jìn)行間接規(guī)制。

總之，公共衛(wèi)生法是規(guī)范國(guó)家公共衛(wèi)生權(quán)力行使的規(guī)制法，也是保障公眾健康利益和個(gè)人自由權(quán)利的保障法，權(quán)力的行使規(guī)則和權(quán)利的保障規(guī)則構(gòu)成公共衛(wèi)生法理論與實(shí)踐的兩大主題。公共衛(wèi)生被界定為國(guó)家的義務(wù)，這就意味著需要賦予國(guó)家廣泛地干預(yù)公共衛(wèi)生的權(quán)力，而國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)大又會(huì)天然地構(gòu)成對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵蝕或者威脅，這兩者之間的張力伴隨公共衛(wèi)生法治的始終。如何合理地在權(quán)力與權(quán)利之間進(jìn)行平衡，構(gòu)成了公共衛(wèi)生法的永恒主題。

我國(guó)公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的制度資源

改革開放以來，一個(gè)初步的公共衛(wèi)生法治體系逐漸形成，立法、執(zhí)法、司法和守法各環(huán)節(jié)有序鋪開。

（一）我國(guó)公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的規(guī)范資源

第一，我國(guó)公共衛(wèi)生法的憲法基礎(chǔ)。我國(guó)憲法明確規(guī)定了保護(hù)公共衛(wèi)生的基礎(chǔ)價(jià)值。首先，《憲法》第21條規(guī)定了國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和體育事業(yè)的國(guó)家政策目標(biāo)。其次，衛(wèi)生管理一直是《憲法》中各級(jí)政府的法定職能之一，而公共衛(wèi)生管理職權(quán)當(dāng)然地構(gòu)成這些衛(wèi)生職能的重要內(nèi)容。最后，公民個(gè)人的憲法基本權(quán)利尤其是公民健康權(quán)和人權(quán)保障兜底條款亦構(gòu)成公共衛(wèi)生法中有關(guān)權(quán)利保障的憲法基礎(chǔ)，為公民依法獲得社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助等公共健康權(quán)益提供憲法支持。

第二，緊急公共衛(wèi)生法律體系。在我國(guó)緊急公共衛(wèi)生法律體系中，以傳染病防治法為起點(diǎn)，包括多部預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及與之密切相關(guān)的（如原因控制、秩序維護(hù)、結(jié)果防控等）法律規(guī)范體系逐漸形成。

第三，常規(guī)公共衛(wèi)生法律體系。常規(guī)公共衛(wèi)生法是根據(jù)現(xiàn)代公共衛(wèi)生理念所建立起來的，旨在針對(duì)慢性疾病、健康促進(jìn)、健康影響因素等方面實(shí)施法律控制的法律。

我國(guó)公共衛(wèi)生法律體系也存在一定的不足。其一，公共衛(wèi)生法律規(guī)范缺乏完備性。其二，公共衛(wèi)生法律規(guī)范缺乏自洽性。其三，公共衛(wèi)生法律規(guī)范缺乏融貫性。

（二）我國(guó)公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的執(zhí)法資源

目前，我國(guó)公共衛(wèi)生執(zhí)法能夠在橫縱兩個(gè)維度上為公共衛(wèi)生法治體系的建構(gòu)提供制度支持。從橫向上看，行政執(zhí)法部門于基本公共衛(wèi)生服務(wù)、傳染病防治、食品藥品監(jiān)督、煙草控制等諸多方面發(fā)揮主體作用，并形成了由不同政府職能部門分別執(zhí)法的“分權(quán)模式”。從縱向上看，以國(guó)家衛(wèi)健委的公共衛(wèi)生執(zhí)法內(nèi)容為例，形成了以國(guó)家衛(wèi)健委為頂點(diǎn)、各級(jí)衛(wèi)健委按地域與科層分工的機(jī)制。但由于規(guī)范供給的不足，各級(jí)公共衛(wèi)生執(zhí)法主體履職失序的問題也時(shí)有發(fā)生。

（三）我國(guó)公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的司法資源

一直以來，最高人民法院和最高人民檢察院多是通過公布貫徹“保護(hù)公眾健康”價(jià)值的抽象司法文件來宣示司法對(duì)公共衛(wèi)生治理事業(yè)的參與。從目前的司法實(shí)踐來看，司法機(jī)關(guān)在常規(guī)公共衛(wèi)生法治中的存在感較弱，多借由后一種方式介入緊急公共衛(wèi)生法治，司法參與公共衛(wèi)生的制度路徑有待拓展。另外一層隱憂在于，司法機(jī)關(guān)積極為疫情防控保駕護(hù)航，確保公共衛(wèi)生法治秩序的高效運(yùn)作，本是法治權(quán)威彰顯的內(nèi)在要求，但若司法，尤其是地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)，過于主動(dòng)和積極地介入，甚至可能超出“能動(dòng)司法”的最低容忍限度，這會(huì)給罪刑法定原則帶來一定的威脅，發(fā)生冤假錯(cuò)案的可能性也會(huì)增大。

（四）我國(guó)公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的守法資源

作為公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)資源的公共衛(wèi)生守法機(jī)制，既期待個(gè)人守法自覺，又關(guān)注集體守法行動(dòng)的生成及其隱含的內(nèi)部自治，因而呈現(xiàn)出更多制度性的面向。現(xiàn)代公共衛(wèi)生理念認(rèn)為，個(gè)人健康習(xí)慣與自我健康保護(hù)意識(shí)對(duì)于公共衛(wèi)生健康狀態(tài)的保育具有基礎(chǔ)性作用，公共衛(wèi)生守法機(jī)制的核心作用邏輯便是確立此二者的變量調(diào)節(jié)地位，其最為主要的兩種制度化作業(yè)——愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)與健康教育——也主要發(fā)力于此。

完善我國(guó)公共衛(wèi)生法治體系的制度進(jìn)路

（一）以法典化方式推進(jìn)公共衛(wèi)生法律規(guī)范體系建設(shè)

我國(guó)公共衛(wèi)生法律規(guī)范的建構(gòu)需從兩個(gè)方面努力：一是為捋順權(quán)力的行使規(guī)則、完善權(quán)利的保障規(guī)則并實(shí)現(xiàn)兩者之間的平衡而需要對(duì)現(xiàn)有公共衛(wèi)生法律規(guī)范體系進(jìn)行清理和完善；二是隨著現(xiàn)代公共衛(wèi)生法治理念的普及、公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步，公共衛(wèi)生法的調(diào)整范圍也需要被適當(dāng)擴(kuò)張。為此，一種法典化的思路是必要的，即通過規(guī)劃制定中華人民共和國(guó)公共衛(wèi)生法典的方式實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共衛(wèi)生法律規(guī)范體系的現(xiàn)代化。

（二）建構(gòu)“將健康融入所有政策”的公共衛(wèi)生行政執(zhí)法機(jī)制

習(xí)近平總書記在2016年召開的全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上提出實(shí)施“將健康融入所有政策”機(jī)制?！敖】抵袊?guó)2030規(guī)劃綱要”對(duì)這一政策作出了詳細(xì)規(guī)劃，指出要“加強(qiáng)各部門各行業(yè)的溝通協(xié)作，形成促進(jìn)健康的合力。全面建立健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度，系統(tǒng)評(píng)估各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政策、重大工程項(xiàng)目對(duì)健康的影響，健全監(jiān)督機(jī)制。暢通公眾參與渠道，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”。職權(quán)職責(zé)認(rèn)知不清、執(zhí)法權(quán)力行使不當(dāng)?shù)膯栴}是落實(shí)“將健康融入所有政策”的障礙，反過來，“將健康融入所有政策”又是解決這兩個(gè)問題的核心途徑。

（三）強(qiáng)化司法保障體系的裁判功能

在公共衛(wèi)生法治保障體系的效力網(wǎng)絡(luò)之下，基于個(gè)體請(qǐng)求的自下而上的救濟(jì)模式尚待加強(qiáng)，即還應(yīng)合理地賦予公共衛(wèi)生權(quán)益主體基于法定事由、通過訴訟方式保障己身權(quán)利的權(quán)利，從而強(qiáng)化司法最基礎(chǔ)也是最本質(zhì)的裁判功能。更要著力通過將集體健康保護(hù)理念常態(tài)化、常規(guī)化地融入具體案件的方式，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生法治的價(jià)值目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，再由最高司法機(jī)關(guān)通過案例指導(dǎo)制度等方式來發(fā)揮司法的政策形成功能。由此方可實(shí)現(xiàn)司法在常規(guī)和緊急兩個(gè)治理場(chǎng)域，利用案件裁判、法政互嵌兩種治理工具，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)參與公共健康治理效能的互補(bǔ)與衡平，體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的優(yōu)勢(shì)。

（四）以健康促進(jìn)機(jī)制強(qiáng)化公共衛(wèi)生守法體制

起源于健康教育的“健康促進(jìn)”（health promotion）運(yùn)動(dòng)能夠有效解決末端健康問題、增進(jìn)公民個(gè)人健康意識(shí)，是強(qiáng)化公共衛(wèi)生守法體制的優(yōu)選路徑。

一方面，厘定健康促進(jìn)機(jī)制強(qiáng)化公共衛(wèi)生守法體制的口徑。另一方面，以健康文化為中介實(shí)現(xiàn)健康促進(jìn)與健康守法間的順暢轉(zhuǎn)化。通過培育一種顯在于公共衛(wèi)生守法者生活、工作和學(xué)習(xí)中的健康文化，積極促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)“健康生活”，反哺公共衛(wèi)生守法體制。只有當(dāng)健康促進(jìn)平衡了個(gè)人健康行為選擇與健康環(huán)境創(chuàng)設(shè)間的緊張關(guān)系，“更健康”的選擇才可能成為“更容易”的選擇，“健康”才有可能嵌入公共衛(wèi)生守法者的理性選擇圖式中，成為公民自主踐行公共衛(wèi)生規(guī)范性要求的核心行動(dòng)理由。

結(jié)語

從現(xiàn)代公共衛(wèi)生法治及其理論的內(nèi)在需求看，我國(guó)公共衛(wèi)生法亟待完成從“突發(fā)防控”向“常規(guī)建設(shè)”的范式轉(zhuǎn)型，即朝著“建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合的重大疫情防控救治體系”的方向邁進(jìn)。作為現(xiàn)代國(guó)家法治體系有機(jī)組成部分的常規(guī)公共衛(wèi)生法治，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)公共衛(wèi)生法治的“回歸線”與“恒常量”，更應(yīng)當(dāng)成為“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的規(guī)范基座與施力支點(diǎn)。只有當(dāng)我國(guó)公共衛(wèi)生法治在規(guī)范供給、行政執(zhí)法、司法介入、守法體制等方面基本完備且運(yùn)行通暢，其規(guī)范目的方可真正實(shí)現(xiàn)，其價(jià)值依系方可真正凸顯，未來狀態(tài)空間中的公共衛(wèi)生法治體系、公共衛(wèi)生法治保障體系才能在科學(xué)化、現(xiàn)代化的道路上越走越遠(yuǎn)。