云南地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及防范研究

田尉琪

內(nèi)容提要：受農(nóng)業(yè)稅的取消、國(guó)際金融危機(jī)背景下經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、債務(wù)管理日趨嚴(yán)格、民生政策不斷提標(biāo)擴(kuò)面等因素疊加影響，縣鄉(xiāng)財(cái)政分別經(jīng)歷了不同表現(xiàn)類型的財(cái)政困難，并逐步將工作重點(diǎn)由保工資擴(kuò)展到保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保政府債務(wù)還本付息等范疇。本文分析了云南地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及成因，并針對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政運(yùn)行;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)控制

一、云南財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)狀況

（一）財(cái)政收支運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)狀況

受疫情沖擊和減稅降費(fèi)政策雙重影響，財(cái)政減收明顯。受疫情影響，批發(fā)零售、交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)等稅收貢獻(xiàn)較高行業(yè)稅收減收較大，大部分州市稅收收入呈負(fù)增長(zhǎng)。2019年云南省累計(jì)為企業(yè)和個(gè)人減稅360.39億元，其中，減少地方稅收188.8億元。其次，疫情防控支出、疫情期間援企穩(wěn)崗支出和補(bǔ)齊衛(wèi)生防疫短板等支出大幅增加，再疊加要確保的脫貧攻堅(jiān)、兜牢基層“三?！备黜?xiàng)目標(biāo)任務(wù)，財(cái)政剛性支出增多，云南省全年財(cái)政收支平衡難度加大。

（二）部分地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)高

1.債券方面：2019年底，云南省州（市）級(jí)和縣（市、區(qū)）級(jí)債務(wù)占比達(dá)73.8%，縣級(jí)財(cái)政占全省債務(wù)余額接近40%，遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)乜捎秘?cái)力，債務(wù)還本付息進(jìn)入高峰期，未來10年政府債務(wù)還本付息將達(dá)到9720億元。全省共有34個(gè)地區(qū)被財(cái)政部列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警或提示名單，全省隱性債務(wù)規(guī)模大，風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。存在通過舉借新債償還舊債的情況，部分地區(qū)政府性基金收入增幅小于新增專項(xiàng)債券規(guī)模增幅，專項(xiàng)債務(wù)率大幅上升，風(fēng)險(xiǎn)管控壓力加大。

2.金融方面：房地產(chǎn)企業(yè)高杠桿、高負(fù)債經(jīng)營(yíng)問題突出。2019年房地產(chǎn)稅收對(duì)云南全省稅收增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率為24.8%，地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴度較高，一些州市政府性債務(wù)規(guī)模與償債能力不匹配，還款壓力不斷增加，在其整改過程中可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)暴露。個(gè)人貸款繼續(xù)保持較快增長(zhǎng)勢(shì)頭，其中個(gè)人住房按揭貸款占比較大。

3.國(guó)有企業(yè)方面：一是帶息負(fù)債規(guī)模居高不下，債務(wù)剛性兌付壓力較大。企業(yè)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流不足，銀行融資占比較大，償債能力總體偏弱。二是大宗商品價(jià)格疲軟下跌，工業(yè)企業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)壓力大。三是固定資產(chǎn)投資增速波動(dòng)較大，增長(zhǎng)動(dòng)能不夠穩(wěn)定。主要增長(zhǎng)動(dòng)力來自于基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資的大幅增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)可持續(xù)性不足。

（三）社?；鹬Ц讹L(fēng)險(xiǎn)較大。

2019年，云南省社會(huì)保險(xiǎn)基金收入1746億元，增長(zhǎng)8.7%。社會(huì)保險(xiǎn)基金支出1436.8億元，增長(zhǎng)13.3%，支出增幅遠(yuǎn)高于收入增幅。隨著降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率政策的出臺(tái)，2019年全省共少征企業(yè)和個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)97.94億元，若剔除財(cái)政補(bǔ)助因素外，部分險(xiǎn)種當(dāng)年的基金收入已無(wú)法保障當(dāng)年的基金支出。云南省人口老齡化問題嚴(yán)重，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，基金支付壓力增大;受疫情影響，階段性減免社保費(fèi)預(yù)計(jì)減少收入100億元以上，部分州市部分基金出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支的情況。

（四）脫貧攻堅(jiān)考核驗(yàn)收下的資金管理風(fēng)險(xiǎn)

受人員數(shù)量和素質(zhì)水平等影響，脫貧攻堅(jiān)責(zé)任落實(shí)、政策落實(shí)、工作落實(shí)等方面還存在差距。存在涉農(nóng)資金超范圍整合和使用、截留挪用扶貧資金、扶貧資金財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、扶貧資金公告公示不到位、扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效管理不規(guī)范、易地扶貧搬遷資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余較大等問題。此外，與脫貧攻堅(jiān)有關(guān)的健康扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷和農(nóng)村危房改造資金使用管理容易出現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性問題。

二、云南財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）特殊的地理及自然環(huán)境

云南地形地貌復(fù)雜，自然災(zāi)害多發(fā)，作為邊境省份，易受周邊國(guó)家自然災(zāi)害跨境影響。由于自然災(zāi)害具有突發(fā)性，地方政府難以通過本級(jí)財(cái)力彌補(bǔ)資金缺口，進(jìn)而影響到地方財(cái)政的正常運(yùn)行。此外，受自然因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的雙重制約，云南財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)支出成本高、資源能源開發(fā)利用難度大、資源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素極不匹配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邊際收益低的特點(diǎn)。

（二）短期內(nèi)財(cái)政減收增支政策調(diào)整大

近年來，云南省各級(jí)政府實(shí)施了更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策。從支出來看，為加快脫貧攻堅(jiān)步伐，僅省級(jí)專項(xiàng)扶貧資金就安排63億元，比2018年增長(zhǎng)37.2%，投入總量占2019年中央下達(dá)云南省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的49.4%;同時(shí)，還有其他各類要求各地層層配套的項(xiàng)目。在財(cái)政收支兩段同時(shí)發(fā)力的情況下，各地財(cái)政收支矛盾突出，再疊加疫情影響，進(jìn)一步加劇了各地財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）縣鄉(xiāng)財(cái)政汲取能力弱，地方稅體系亟需建立

分稅制以后，云南省逐漸從凈上繳中央的地區(qū)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒雰粞a(bǔ)助地區(qū)，且對(duì)中央財(cái)政的依賴度不斷加大。在主要稅種層層分享后，留給縣級(jí)主稅種較少，這種局面使得各地從上到下都重視對(duì)上資金爭(zhēng)取，忽視財(cái)源培植，地方財(cái)政的汲取能力不強(qiáng)。

（四）共同事權(quán)和委托事權(quán)過多或邊界模糊

政府間財(cái)政關(guān)系存在“條塊”矛盾，導(dǎo)致“財(cái)力小馬”拉“支出大車”。從目前已印發(fā)的基本公共服務(wù)、交通運(yùn)輸、科技、教育財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案來看，相關(guān)事權(quán)設(shè)立邊界模糊，多數(shù)表述為根據(jù)實(shí)際情況給予統(tǒng)籌支持。大量的公共事務(wù)由中央到地方層層下達(dá)文件，責(zé)任沉壓至縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，除安排好上級(jí)下達(dá)的資金外，還承擔(dān)著向上申請(qǐng)資金的職責(zé)，也承擔(dān)著事實(shí)上的兜底責(zé)任，相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)也隨之增加。

三、防范和化解地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的建議

地方財(cái)政收支矛盾突出尤其是基層財(cái)政運(yùn)行困難問題，既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)原因，是各類政策措施以及經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大等因素在財(cái)政方面的多元疊加，需要通過長(zhǎng)期的不懈努力及一系列的體制改革和管理措施優(yōu)化。為此提出以下建議：

（一）在治理機(jī)制上，構(gòu)建評(píng)估機(jī)制

1.建立高質(zhì)量可持續(xù)財(cái)政評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)體系。該體系要從不同省域的經(jīng)濟(jì)財(cái)政情況出發(fā)，體現(xiàn)差異化特點(diǎn)，重點(diǎn)考量各地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的彈性、財(cái)源建設(shè)、財(cái)政收入穩(wěn)定性、對(duì)上級(jí)財(cái)政依賴度，以及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、盤活財(cái)政存量資金、地方政府債務(wù)管理等，并對(duì)“三?！钡戎攸c(diǎn)事項(xiàng)實(shí)行扣分制，對(duì)表現(xiàn)較好或突出省份給予財(cái)力獎(jiǎng)勵(lì)支持，以引導(dǎo)各地財(cái)政更加重視地方財(cái)政的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

2.建立完備的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系和預(yù)警機(jī)制。結(jié)合各地不同的特點(diǎn)，建立一套涵蓋財(cái)政收支、政府性債務(wù)、社?；疬\(yùn)行、國(guó)庫(kù)往來款管理等要素在內(nèi)的、涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政資金流程的、相對(duì)完備、可量化的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)體系，定期研判和反映各級(jí)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)程度和未來發(fā)展變化趨勢(shì)，對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況做出及時(shí)預(yù)警。

（二）治理方式上，構(gòu)建管控機(jī)制

1. 建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制。一是隔離“政府換屆”風(fēng)險(xiǎn)。從時(shí)間上明確黨委政府主管及分管領(lǐng)導(dǎo)換任之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。二是隔離“融資平臺(tái)”風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各融資平臺(tái)的監(jiān)管，從國(guó)家層面，要求銀行和其他金融機(jī)構(gòu)定期報(bào)告對(duì)地方國(guó)有企業(yè)的貸款、融資的數(shù)量、類型及結(jié)構(gòu)。三是隔離“政府與市場(chǎng)”風(fēng)險(xiǎn)。建立負(fù)面清單制度，穩(wěn)步推進(jìn)放管服改革，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體在資源配置中的積極作用。

2.建立民生責(zé)任清單保障機(jī)制。對(duì)全國(guó)性的民生保障政策進(jìn)行全面梳理，以“一張清單”方式全面反映民生政策的保障標(biāo)準(zhǔn)和資金來源，明晰各級(jí)政府配套比例。在涉及民生政策提標(biāo)擴(kuò)面時(shí)，應(yīng)充分征求各省份意見，對(duì)有缺口部分的省份，按規(guī)定比例給予補(bǔ)助，并以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式下達(dá)，而不宜通過財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付安排，避免各級(jí)權(quán)責(zé)不清。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策受限地區(qū)，給予明確的傾斜標(biāo)準(zhǔn)，而非“統(tǒng)籌支持”。

3.建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。針對(duì)全國(guó)部分地區(qū)自然災(zāi)害突發(fā)或易發(fā)等情況，除足額安排預(yù)備費(fèi)，并保障相關(guān)預(yù)算安排外，盡快建立全國(guó)性的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，由風(fēng)險(xiǎn)地住戶、各級(jí)政府共同出資建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散基金。

4.建立財(cái)政問責(zé)機(jī)制。提高各級(jí)政府、各部門預(yù)算管理的透明度，借鑒IMF和歐盟披露財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)則，建立我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露制度，尤其對(duì)政府或有債務(wù)，應(yīng)盡可能全面披露。

（三）治理資源上，實(shí)現(xiàn)資源與事務(wù)相適宜

1.加快構(gòu)建地方稅體系。除涉及全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一、要素自由流動(dòng)以及涉及均衡貧富差距等稅種實(shí)施各級(jí)共享外，其他稅種應(yīng)盡可能留給地方，同時(shí)，賦予省級(jí)人大層面制定稅收法規(guī)的權(quán)限，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

2.減稅和規(guī)范共同事權(quán)，壓減委托事權(quán)。進(jìn)一步跟蹤修訂完善已出臺(tái)的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革方案，減少共同事權(quán)，未出臺(tái)的應(yīng)核定比例或數(shù)量控制共同事權(quán)。加快立法進(jìn)程，已成熟的應(yīng)上升到法律層面進(jìn)行約束，法律之外的一律不得委托或納入共同事權(quán)范圍。下達(dá)涉及共同事權(quán)的財(cái)政資金時(shí)，應(yīng)同時(shí)下達(dá)一定比例的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，用于下級(jí)政府完成此項(xiàng)任務(wù)的工作經(jīng)費(fèi)。

3.加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制綜合改革。出臺(tái)推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的分類指導(dǎo)意見，嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定，實(shí)現(xiàn)分類收支劃分，并由縣級(jí)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的指導(dǎo)，工資可繼續(xù)由縣級(jí)通過工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)發(fā)放。推進(jìn)基層財(cái)政“參與式”預(yù)算管理改革，推進(jìn)基層協(xié)商民主，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制。

（四）治理時(shí)機(jī)上，治標(biāo)為治本贏得時(shí)間

1.綜合推進(jìn)地方政府債務(wù)管理改革。推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)、政府債務(wù)置換試點(diǎn)，對(duì)已形成資產(chǎn)的，可由上下級(jí)政府通過談判的方式，在債務(wù)和資產(chǎn)上進(jìn)行相互置換，降低市級(jí)或轄區(qū)的債務(wù)率;對(duì)資產(chǎn)有一定收益的，可用于抵頂現(xiàn)行已發(fā)行的專項(xiàng)債。在測(cè)算綜合債務(wù)率時(shí)，將融資與自平衡專項(xiàng)債券予以剝離，以降低政府綜合債務(wù)率。

2.給予階段性財(cái)力和定向轉(zhuǎn)移支付支持。中央財(cái)政在加大轉(zhuǎn)移支付力度的基礎(chǔ)上，大幅增加階段性財(cái)力補(bǔ)助，并給予具有邊疆和欠發(fā)達(dá)特征省份定向轉(zhuǎn)移支付支持，幫助渡過難關(guān)。

3.調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，充分考慮地區(qū)間財(cái)力差異，因地制宜，分類給予保障，對(duì)云南等省級(jí)兜底難度大的地方，大幅增加一般性轉(zhuǎn)移支付，切實(shí)增強(qiáng)基層政府“三?！钡戎攸c(diǎn)領(lǐng)域保障能力。

（五）治理工具上，加強(qiáng)技術(shù)手段的應(yīng)用

1.強(qiáng)化信息共享機(jī)制，加快構(gòu)建綜合治稅體系。推進(jìn)金稅工程、財(cái)稅庫(kù)銀和非稅收入系統(tǒng)的互聯(lián)互通，做到計(jì)征、繳庫(kù)等明細(xì)信息共享。構(gòu)建各相關(guān)部門參與的綜合治稅體系，強(qiáng)化稅務(wù)重點(diǎn)稅源、費(fèi)源與財(cái)政部門共享機(jī)制。

2.全面整理稅收優(yōu)惠，編制稅式支出預(yù)算。對(duì)已執(zhí)行的各類稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行全面清理，分類梳理國(guó)家層面及地方層面政策。同時(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況，綜合測(cè)算稅收優(yōu)惠政策減收情況，編制稅式支出預(yù)算，建立稅收優(yōu)惠或減稅降費(fèi)政策的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

3.強(qiáng)化技術(shù)手段在財(cái)政支出管理方面的應(yīng)用。在摸清財(cái)政資金物理量方面，可依托區(qū)塊鏈技術(shù)，參照建檔立卡貧困戶大數(shù)據(jù)對(duì)比方式，用多方數(shù)據(jù)對(duì)比，避免數(shù)據(jù)有水分;對(duì)項(xiàng)目資金的分配，可參照國(guó)土部門空間測(cè)量、衛(wèi)星遙感定位等方式，用技術(shù)手段考量項(xiàng)目的完成情況。

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