海綿城市建設試點城市投融資模式研究

雷興鳳 孫安萍 嚴小云 鄭文婷 胡雨琦

摘要：由于海綿城市建設項目本身具備巨大的融資壓力，且融資渠道單一，融資模式已經成為其未來健康快速發(fā)展的基礎。因而，構建多元化的投融資方式在當前中國經濟形勢下就越來越重要。本文通過深入地研究了我國目前現(xiàn)存的海綿城市規(guī)劃建設投融資模式，分析了PPP、BOT、PFI這三種典型融資模式，根據文獻資料法，查閱文獻資料、搜集數(shù)據進行研究，總結了我國海綿城市建設投融資模式的現(xiàn)狀和存在的一些突出問題，從制度保障、經營模式、項目收益三個方面提出了一些改善海綿城市項目融資困境的具體措施和對策建議，以期為緩解我國海綿城市建設項目融資難的問題做出貢獻。

關鍵詞：海綿城市;投融資模式;文獻資料法;PPP、BOT、PFI模式

一、引言

海綿城市是指像海綿一樣，能夠吸收水分，具有良好的"彈性"的城市。通過海綿城市建設工程可以為城市節(jié)約更多的水資源，減輕對城市的雨洪和土壤危害，改善城市的排水問題，提升城市的生態(tài)環(huán)境，促進城市適應環(huán)境變化。然而，雖然近年來黨和中央都在大力支持海綿城市的建設，但是當前我國海綿城市的建設工程項目依舊存在著巨大的經費和資金負擔壓力，僅靠各級政府的補助已經遠遠不足以支付其所有者的建設經費。

二、海綿城市建設項目研究現(xiàn)狀

近幾年，在國家和政府的大力支持和推動下，海綿城市的建設得到了快速的發(fā)展，但海綿城市的建設仍存在著以下五個方面的問題：

1.資金投入不足

由于海綿城市自身具有公共物品屬性，其盈利較少，而且目前的資金投入主要形式是政府投入，但從每年國家財政支出上看，能投給海綿城市建設項目的資金十分有限，而海綿城市建設投資消耗巨大，僅依靠國家財政的支持遠遠彌補不了資金的嚴重缺口。

2.融資渠道單一

傳統(tǒng)的項目融資主要依賴于政府直接撥款和國內銀行貸款，而海綿城市建設形式性匯報較多而實質性的盈利收入較小，政府為了追求可見政績對其建設熱情度不高，重視度不夠。而且由政府直接撥款往往是有限的，這使得海綿城市項目的建設規(guī)模受限，往往達不到其應有的效益。另外，復雜的審批手續(xù)更容易滋生腐敗，得不償失;其次，國內銀行貸款會加大政府的債務，增加其財政壓力。目前，海綿城市投融資模式亟待解決的問題主要在于如何合理協(xié)調市場資源配置和政府調控引導的作用，如何發(fā)展PPP模式（政府和社會資本互相合作）、特許經營等模式并吸引大量社會資本參與。

3.市場機制不完善

海綿城市建設項目的公共物品屬性，其盈利較少，難以吸引投資者參與融資。政府在海綿城市建設方面缺少經驗，沒有完善的市場機制制約，其管理模式不如私營企業(yè)，很容易給項目建設帶來許多問題。

4.融資效率低下

政府部門的工作效率歷來比較慢，而海綿城市建設項目往往依賴于政府的財政撥款，進而導致融資效率的低下。此外，政府制定的--系列的條件和審批手續(xù)，使得許多私人部門望而卻步。

5.缺乏融資模式評價體系

目前，海綿城市建設項目融資模式的相關研究大部分集中于可行性的融資模式和融資效率互相比較等方面，沒有科學的，系統(tǒng)的決策體系，缺乏一套符合海綿城市建設項目特色的融資模式評價體系。大部分海綿城市建設項目的模式選擇為定性分析，大多選擇依舊停滯在定性評價上，通過定量化的辦法進行選擇，不可避免的會受到主觀因素的影響，缺乏官方的評價指標體系指引，所以需要構建更加科學完備的融資模式的評價方法。

三、海綿城市建設三種典型投融資模式的研究

海綿城市建設融資主體多元化可以有效緩和政府的財政支出壓力、提高海綿城市建設和運營服務的效率、合理分配海綿城市建設和運營風險以及使海綿城市的效益最大化。本文主要對PPP模式、BOT模式和PFI模式進行分析。

（一）PPP融資模式

PPP模式，即通過政府和社會各界資本的合作來提高公共基礎設施和服務的一種融資模式，主要強調風險分擔和利益共享，由協(xié)議明確雙方的風險、責任和收益，政府和項目公司全程合作，私營企業(yè)提供公共服務，政府發(fā)揮監(jiān)督職能最后項目將在合同滿期后無償移交給政府。海綿城市建設以水資源的利用、水資源的安全性、以及水資源生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)性等維度來衡量，具有規(guī)模宏大、系統(tǒng)性強、建設范圍廣等特點。在政府缺乏資金的情況下，引入社會各界資本，堅持制度引導、社會參與，政府積極與社會資本合作，推動建設海綿城市發(fā)展。

（二）BOT融資模式

BOT 模式是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，屬于特許經營類中的一般特許，由政府提供特許協(xié)議權，私營部門在一定時期內擁有所有權與經營權，通過基礎設施建設回收投資和利潤，期滿后項目將無償移交給政府 。在 BOT 模式下，政府將項目外包出去，私營企業(yè)并未參與前期工作，投資者有且只有項目的經營權而沒有所有權，自負盈虧，所以必須對其承擔的項目進行詳細的評估分析。

BOT模式主要有以下特點：①政府作為項目管理者直接參與項目。②投資者在取得特許權之后才可在BOT模式建設項目。③BOT模式在高速公路、鐵路、機場等項目上運用廣泛，而且多數(shù)具有國家壟斷的特點，究其原因總結為投資規(guī)模大，高技術要求，建設周期長，以及建設過程中及經營過程中風險高的特性。④特許期截止后，政府可以無償享有項目的所有權，且項目無需清算。⑤復雜的法律關系存在于項目主體方之間，且通過特許協(xié)議來共同管理、投資以及承擔相應的風險。⑥在還款期間，項目財產會一直受到來自抵押權的限制：反之在回報階段，隨著經營期的不斷減少，回報數(shù)額會隨之逐步增長，政府的所有權也將逐步擴大，直至政府收回所有權。

（三）PFI融資模式

PFI模式是民間主動融資的一種融資模式，又譯為“私人融資活動”或“私人主動融資”。在 PFI模式下，政府部門負責進行招投標，私人部門負責項目的建設與運營，在特許期結束時政府部門再收回項目，而私營部門也會相應獲得支付回收成本。相對來說，PFI 模式的后期運營權處理更靈活，其自身不具有開發(fā)能力，強調私人資本的主動融資，政府的主要目標是有效的服務，而不是設施所有權。

PFI模式具體包括如下特點：①施行全方位代理制。②開放式管理。③主體較單一，通常為本國民營企業(yè)的組合。④合同到期后，在正常經營期間，私人企業(yè)未達到預期收益，即可通過繼續(xù)擁有、或續(xù)租方式，取得項目的運營權。

四、海綿城市建設試點城市投融資模改善的對策建議

（一）制度保障

1.完善相關政策吸引社會資本加入

社會企業(yè)的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施工程項目就吸引得不了社會和資本投入。政府部門應當制定與其他相關的政策，給予對外投資者一個相應的政策扶持做出補償，例如稅收優(yōu)惠、借貸和擔保、給予對外投資企業(yè)沿線的土地優(yōu)先使用和開發(fā)權。通過制定這些政策能夠增強社會資本對于海綿城市建設項目的投融資積極度。

2.健全法律制度

海綿城市涉及水資源、水生態(tài)、污水處理、環(huán)境保護和市政建設等各個方面政府可以結合各個行業(yè)或部門分別制定相適應的法律法規(guī)政策，真正做到依法治水。具體說來，可以強制規(guī)定城市綠地花園建設率、城市開發(fā)面積、城市污水排放量等指標，從法律法規(guī)的層面增強公眾對于海綿城市建設趨勢的必要性的了解。對于后期的運營維護，地方政府應該出臺具體的強制性的法律規(guī)范和相應的獎懲措施，促進海綿城市建設項目能夠科學有序、可持續(xù)地進行。

政府運用法律工具和相應的獎懲措施強制監(jiān)管海綿城市建設項目的各項考評和實施，能夠有效避免地方政府的面子工程和績效唯一的意識：另一方面也能夠提升了海綿城市建設項目的科學性、合法性和正規(guī)性。

（二）經營模式

海綿城市建設的試點項目，可以根據實際情況，合理選用PPP、BOT，PFI等融資模式。采用“技術+資本”、總承包的方式按照“DBFO”（設計-建設-融資-運營）統(tǒng)籌組織實施海綿城市的建設，建立有效的政府績效考核機制，按照績效考核的標準按效付費，對社會資本進行監(jiān)督。

（1）政府授權城市管理局作為實施單位，按照法定程序選擇社會投資人，與政府制定機構組建項目公司，雙方按照各自比例注冊項目公司，社會資本方控股。

（2）項目公司負責海綿城市建設的設計、投融資、建設及運營管理。項目公司同金融機構、設計單位、建設施工單位、材料供應商、保險機構等簽訂相關合同，保障建設施工的順利推進。與此同時，政府可以按照績效標準對項目公司進行考核，按照績效標準進行付費。

（3）在運營期間項目公司負責保障海綿城市設備設施的正常運轉，依照項目協(xié)議取得合理收入。同時政府按照績效標準對項目公司進行考核，按照績效考核標準進行付費。

（4）項目公司在項目運營期滿后將所有資產進行移交，由政府方指定機構進行接收，按照移交標準進行性能測試并移交。

（三）項目效益

1.社會效益

在社會效益上，實行海綿城市有助于降低內澇風險。首先，建設海綿城市，有利于提高居民居住地的生活狀況，提升土地和房屋等不動資產的價值。其次，海綿城市基礎設施的建設推動著經濟的發(fā)展，并提供了更多的就業(yè)崗位，使民眾的生活得到了一定的改善。另外，海綿城市的建設有利于改善城市的生態(tài)系統(tǒng)、城市景觀以及空氣質量等。最后，營造良好生態(tài)，有利于提升城市整體生態(tài)環(huán)境面貌。

2.環(huán)境效益

提高雨水控制和資源利用水平，增加地下水補給實施海綿城市建設項目，可以通過“滲滯為主、蓄排結合、凈用相輔”的雨水綜合利用技術，削減雨水徑流峰值、增加地下水補給，同時降低城市的內澇風險，有利于增強人們對雨水的控制能力。

3.經濟效益

（1）減緩城市洪澇損失

建設海綿城市可以降低將因城市水澇造成的經濟損失。轉被動的預防雨水為主動的控制和利用雨水。在安全的前提下，盡可能多的保留雨水，實現(xiàn)延遲洪澇發(fā)生、緩解城市的雨水危機，減少因城市洪水而造成的損失。

（2）提高土地價值

海綿城市工程項目建設實施，將生物滯留等技術融入景觀設計，實現(xiàn)建筑主體與附屬設施的綜合設計。實施后，明顯降低城市內澇發(fā)生頻率及可能性，改善了該城區(qū)的整體環(huán)境和居民的生活環(huán)境，還會給周邊居民的身心健康帶來好處。良好的生活環(huán)境會帶動海綿城市試點區(qū)域內土地價值，同時在其周邊的土地價值也會受其影響而節(jié)節(jié)攀升。

五、結論

海綿城市建設工程是我國城市生態(tài)與文明建設工程在推進城市管理過程中的一個具體表現(xiàn)，也是有效解決當前我國城市降雨問題以及實現(xiàn)城市水資源生態(tài)健康可持續(xù)發(fā)展的需要。但是，我國目前的海綿城市在建設與發(fā)展中仍然存在融資途徑單一，項目風險較低，收益率不高等問題。各級政府的有關主管部門應當通過研究制定相應的制度，鼓勵社會各界對于資本的積極投入，積極向廣大群眾宣傳推進海綿城市項目建設的優(yōu)勢與益處，推行各種投資優(yōu)惠、稅收等優(yōu)惠政策，來有效地保證和促進推動海綿城市項目的大力建設和穩(wěn)定且健康可持續(xù)地發(fā)展。

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