對(duì)“優(yōu)惠照顧理論”范式的認(rèn)識(shí)

摘要：傳統(tǒng)上，關(guān)于民族區(qū)域自治權(quán)性質(zhì)的學(xué)說(shuō)有地方自治理論、民族自治理論和民族共治理論，而“優(yōu)惠照顧”理論范式則被認(rèn)為是超越以上理論。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治;優(yōu)惠照顧;地方自治

關(guān)于民族區(qū)域自治制度傳統(tǒng)的正當(dāng)性理論基礎(chǔ)有“地方自治理論”、“民族自治理論”和“民族共治理論”。沈壽文教授認(rèn)為傳統(tǒng)的理論范式已無(wú)法有效的指導(dǎo)和解釋我國(guó)民族區(qū)域自治的實(shí)踐，這三種理論都是在國(guó)際中的“地方自治”理論框架之下產(chǎn)生的，而我國(guó)無(wú)“地方自治制度”的立法基礎(chǔ)和事實(shí)條件，無(wú)法有效的解釋民族區(qū)域自治制度。一方面，我國(guó)“所有事務(wù)在本質(zhì)上均屬于中央事務(wù)”1，制度設(shè)計(jì)上不是中央和地方的分權(quán)，即“不具備實(shí)行地方自治制度的前提條件”2，我國(guó)的民族區(qū)域自治制度無(wú)法運(yùn)用“地方自治”理論解釋。另一方面，“民族自治”的方式無(wú)法設(shè)立代表某個(gè)民族的代議制機(jī)構(gòu)，并且不利于國(guó)家統(tǒng)一。所以，根據(jù)國(guó)家制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐，提出了“優(yōu)惠照顧理論”，民族區(qū)域自治制度是“中央（國(guó)家）對(duì)特殊地方和特殊群體的優(yōu)惠照顧待遇”3。

一、“優(yōu)惠照顧理論”的內(nèi)涵

“優(yōu)惠照顧理論”的內(nèi)涵具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，優(yōu)惠照顧理論的核心是將民族區(qū)域自治制度中的“自治權(quán)”解釋為中央（國(guó)家）對(duì)特殊地方和特殊群體的優(yōu)惠照顧待遇，將“自治權(quán)”的性質(zhì)解釋為“是一種其他一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)所不擁有的，而在民族自治地方所特有的、執(zhí)行上級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的法律法規(guī)和政策的權(quán)力”，4將“自治權(quán)”的內(nèi)容解釋為“是相對(duì)于一般地方（居民、國(guó)家機(jī)關(guān)）的權(quán)利（權(quán)力）”，將“自治權(quán)”與救濟(jì)途徑相聯(lián)系，無(wú)中央與地方權(quán)力的沖突解決機(jī)制，就意味著不是傳統(tǒng)理論中的“自治”而是一種優(yōu)惠照顧政策。

第二，優(yōu)惠照顧的本質(zhì)是一般地方所沒(méi)有，而民族自治地方所擁有的權(quán)力（權(quán)利），便是民族區(qū)域自治權(quán)。5地方自治理論是國(guó)家縱向權(quán)力的對(duì)比，而我國(guó)民族區(qū)域自治制度背后的“優(yōu)惠照顧”是國(guó)家橫向權(quán)力的對(duì)比。民族區(qū)域自治地方所擁有的立法權(quán)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)自治權(quán)、文化、教育、科技、衛(wèi)生自主權(quán)、人事管理權(quán)是因民族自治地方的特殊情況，由國(guó)家賦予的特殊優(yōu)惠照顧政策，這些權(quán)利的內(nèi)容不是因自治權(quán)所享有。

第三，優(yōu)惠照顧范式有條文規(guī)范予以佐證，不僅體現(xiàn)在立法意圖上，還體現(xiàn)在大量的條文規(guī)范之中，特別是有關(guān)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)的規(guī)定。第四，優(yōu)惠照顧的實(shí)踐體現(xiàn)，一方面，從立法權(quán)來(lái)看，民族自治地方的國(guó)家立法權(quán)是分工的結(jié)果，“立法的主要目的是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)民族自治地方的實(shí)際情況（特殊情況），采取特殊政策和靈活措施，賦予民族自治地方以一般地方所沒(méi)有的特殊優(yōu)惠政策和照顧措施”6，所以民族自治地方制定自治條例和單行條例、變通或停止執(zhí)行權(quán)、制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的立法權(quán)是“優(yōu)惠照顧”的體現(xiàn)，為了彌補(bǔ)因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡所帶來(lái)的特殊情況。另一方面，從《民族區(qū)域自治法》的文本規(guī)定來(lái)看，自治機(jī)關(guān)僅是因自治地方的特殊情況而擁有不同于一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的特殊職能，條文中不僅關(guān)于“自治權(quán)”的規(guī)定均“表明了國(guó)家對(duì)于民族自治地方不同于一般地方的特殊照顧”7 ，而且“涉及自治機(jī)關(guān)責(zé)任的條款，也是圍繞國(guó)家對(duì)民族區(qū)域自治地方利益的優(yōu)惠和照顧的主題展開(kāi)”8，條文中出現(xiàn)了大量的增強(qiáng)、加快等程度性動(dòng)詞均反映了“優(yōu)惠照顧”這樣的積極權(quán)利。因?yàn)?，民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以自治權(quán)的形式保障民族自治地方享有不同于一般地方的特殊權(quán)利，作為一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)，貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、法規(guī)和政策，履行國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，既不擁有對(duì)抗中央和上級(jí)機(jī)關(guān)的法定權(quán)力，也不擁有不得被中央和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)非法干預(yù)的消極權(quán)利。

二、“優(yōu)惠照顧理論”的論證邏輯

沈壽文教授從應(yīng)然和實(shí)然兩個(gè)方面論證了“優(yōu)惠照顧理論”范式的合理性和正當(dāng)性，分析了民族區(qū)域自治制度既不具備實(shí)行地方自治制度的法律基礎(chǔ)和事實(shí)條件，也無(wú)法從具體的實(shí)踐中反映出是傳統(tǒng)的“自治權(quán)”的性質(zhì)。如果民族區(qū)域自治制度的性質(zhì)是一種特別的“優(yōu)惠照顧”政策，那么，從應(yīng)然的角度看，我國(guó)與國(guó)際社會(huì)的“地方自治”在本質(zhì)上是否相同，如果本質(zhì)上相同，那么與國(guó)際社會(huì)的“地方自治”僅是不同的實(shí)踐方式，不能由此說(shuō)明我國(guó)的民族區(qū)域自治制度不屬于地方自治制度，不能以地方自治理論來(lái)予以指導(dǎo)和解釋。從實(shí)然的角度看，我國(guó)建立民族區(qū)域自治制度的正當(dāng)性來(lái)源和對(duì)有關(guān)民族區(qū)域自治制度的法律規(guī)范文本解讀，這些是否可以用“優(yōu)惠照顧理論”來(lái)解釋。本文將從應(yīng)然和實(shí)然的角度來(lái)論證民族區(qū)域自治制度的性質(zhì)是不是“優(yōu)惠照顧”。此外，“優(yōu)惠照顧”理論范式可以惠及國(guó)際社會(huì)的誤讀，即對(duì)所謂偽自治的指責(zé)，這個(gè)邏輯有待商榷，對(duì)指責(zé)最好的回?fù)舴绞綉?yīng)是注重發(fā)展民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、保障少數(shù)民族的真正權(quán)利和權(quán)益。

三、對(duì)“優(yōu)惠照顧理論”的基本看法

民族區(qū)域自治權(quán)在性質(zhì)上不是民族自治地方獲得國(guó)家特殊優(yōu)惠照顧的政策，是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合，出臺(tái)與實(shí)施的優(yōu)惠政策是為了更好的保障自治權(quán)的實(shí)施。若將民族區(qū)域自治制度定義為中央對(duì)地方特殊的“優(yōu)惠照顧政策”，民族自治地方的自治權(quán)就會(huì)變得非常脆弱，這同時(shí)也暗含了民族區(qū)域自治制度只是一個(gè)暫時(shí)性的政策安排，具有不穩(wěn)定性，與民主不相符合，與我國(guó)保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的基本治國(guó)理念不相符合，“優(yōu)惠照顧”理論范式傳達(dá)的是被動(dòng)的、被管理的理念，無(wú)法體現(xiàn)少數(shù)民族主動(dòng)參與管理。優(yōu)惠照顧理論更多強(qiáng)調(diào)的是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的“幫扶”，而不是“國(guó)家責(zé)任”，這不利于中華民族共同體的構(gòu)建，并且在此種理論范式之下，既無(wú)法明確界定“優(yōu)惠照顧”的限度和避免政策制定的隨意性，不符合完善民族工作法律體系的要求，也忽視了民族自治地方的發(fā)展關(guān)鍵在于內(nèi)因。

參考文獻(xiàn)

[1]沈壽文.中國(guó)民族區(qū)域自治制度的性質(zhì)[M].北京：法律出版社，2013.

[2]沈壽文.民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的關(guān)系[J].廣西民族研究，2016（3）.

[3]沈壽文.“程度性動(dòng)詞”的使用與“民族區(qū)域自治權(quán)”的保障[J].黑龍江民族叢刊，2012年（1）.

[4]沈壽文.重新認(rèn)識(shí)民族區(qū)域自治權(quán)的性質(zhì)[J]，云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版，2011年（6）.

作者簡(jiǎn)介：

龍薈任（1995-），女，漢族，四川南充人，碩士，研究方向：法理學(xué)、民族法學(xué)。