基于互適理論下農(nóng)村生活污水治理分析

陳彥希

摘要：近幾年各地區(qū)開始針對農(nóng)村污水治理制定相關(guān)政策，通過政府主導(dǎo)的方式對農(nóng)村生活污水問題進(jìn)行治理，但各地政府政策執(zhí)行是否適應(yīng)農(nóng)村生活污水治理的現(xiàn)實(shí)情況值得探討。文章基于麥克拉夫林的互適模型理論，從政策執(zhí)行主體、受影響者客體及目標(biāo)手段方面分析南寧市農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目的政策執(zhí)行中存在的問題，對并提出相應(yīng)的對策建議，完善我國農(nóng)村生活污水治理的政策執(zhí)行過程。

關(guān)鍵詞：互適理論;政策執(zhí)行;污水治理;農(nóng)村

一、問題提出

農(nóng)村飲水問題隨著村民們的健康問題開始得到關(guān)注，廣大農(nóng)村的飲水水源大部分仍為淺 層地下水，未經(jīng)處理，長期飲用可能影響居民的身體健康。雖然農(nóng)村生活污水的成分較為穩(wěn)定，但在時間及地理空間上差異大，要進(jìn)行大規(guī)模統(tǒng)一集中處理存在難度;且當(dāng)前我國農(nóng)村生活污水治理存在規(guī)劃建設(shè)不科學(xué)、資金投入不足、運(yùn)營管理成效低等問題。黨的十九大報告提出要加快水污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。在這一系列政策推動下，廣西南寧市印發(fā)了《2018年“美麗南寧”鄉(xiāng)村建設(shè)農(nóng)村生活污水整治項(xiàng)目實(shí)施方案》，以期通過政府主導(dǎo)全權(quán)資金投入及運(yùn)營管理的方式來進(jìn)行強(qiáng)有力的農(nóng)村生活水污染治理行動。

互適模型是美國學(xué)者麥克拉夫林提出的，作者認(rèn)為：政策執(zhí)行是執(zhí)行者（組織或人員）與受影響者之間就目標(biāo)或手段相互調(diào)試的一個過程，他認(rèn)為這應(yīng)該是一個動態(tài)平衡的過程，政策執(zhí)行是否有效取決于二者互適的程度。

二、基于互適模型理論的案例分析

為了繼續(xù)推進(jìn)“美麗南寧·清潔鄉(xiāng)村”行動，南寧市印發(fā)了《2018年“美麗南寧”鄉(xiāng)村建設(shè)農(nóng)村生活污水整治項(xiàng)目實(shí)施方案》，計劃建設(shè)農(nóng)村生活污水整治項(xiàng)目102個。

在項(xiàng)目地區(qū)選擇上，政策優(yōu)先支持“十三五”期間水污染防治重點(diǎn)流域和南寧市農(nóng)村水環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)區(qū)域，以及“美麗南寧”鄉(xiāng)村建設(shè)各縣區(qū)綜合生態(tài)示范（區(qū)）帶建設(shè)村屯;在建設(shè)資金上，項(xiàng)目建設(shè)資金由市級、縣區(qū)（開發(fā)區(qū)）財政按5∶5比例分擔(dān)，市級補(bǔ)助資金每個最高不超過30萬元;在責(zé)任監(jiān)督上，項(xiàng)目建設(shè)將納入2018年“美麗南寧”鄉(xiāng)村建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目責(zé)任書簽訂及2018年“美麗南寧”鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)目標(biāo)考評范疇。對項(xiàng)目建成運(yùn)行半年后，出現(xiàn)質(zhì)量缺陷不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾反映意見大的項(xiàng)目，進(jìn)行問題倒查，追究責(zé)任;技術(shù)上，各縣區(qū)為推進(jìn)農(nóng)村生活污治理項(xiàng)目有效運(yùn)行，采用招投標(biāo)的方式引進(jìn)市場治理技術(shù)，委托給第三方進(jìn)行運(yùn)行管理。

（一）政策執(zhí)行者分析

在政策執(zhí)行中，各地政府采取從上至下的政策執(zhí)行方式，政府在這個過程中擔(dān)任的主導(dǎo)角色，從市級政府到縣（開發(fā)區(qū)）級政府，都在這項(xiàng)政策執(zhí)行中占著獨(dú)一無二的領(lǐng)導(dǎo)地位，政府在政策執(zhí)行中享有“霸主地位”，對于政策執(zhí)行的走向及解讀都有政府單一角色來決定。在項(xiàng)目地區(qū)的選擇上由政府對各地區(qū)情況進(jìn)行探討再進(jìn)行選擇，雖然優(yōu)先支持某些重點(diǎn)貧困縣，但治理優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)不確定導(dǎo)致在選擇上只能靠政府來進(jìn)行安排;在資金供給上，有市級、縣（開發(fā)區(qū)）級五五分，經(jīng)費(fèi)上全權(quán)由政府承擔(dān)一方面能保證資金不斷鏈，但另一方面也由于“誰有錢誰說了算”使得市場參與及社會組織在這項(xiàng)政策執(zhí)行中沒有話語權(quán)。在政策執(zhí)行到縣（開發(fā)區(qū)）級政府中，引入了市場的參與，市場在這一過程中的角色是被動接受政府的政策。村民與社會組織在政策執(zhí)行主體中并無參與權(quán)甚至沒有話語權(quán)。

（二）受影響者分析

從案例中看出，受影響者的第一群體主要是村民，即這項(xiàng)政策執(zhí)行的目標(biāo)群體。村民在這項(xiàng)政策執(zhí)行中并沒有得到過多的關(guān)注，事關(guān)村民們的生活及健康問題，但在政策執(zhí)行過程中，村民這一角色只是被動的接受政策的實(shí)施。政策的執(zhí)行者與受影響者之間存在斷層，溝通不暢。按照麥克拉夫林的互適模型的假設(shè)，政策的執(zhí)行者與政策受影響者是處于平等地位進(jìn)行溝通的，但在南寧市農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目執(zhí)行中，政策執(zhí)行者與受影響者之間關(guān)系割裂，即政府與村民之間的溝通存在阻礙，一方面政府以強(qiáng)制推行的方式推動政策，另一方面村民以被動接受的方式被參與到了生活污水治理中。政策受影響者的另一個群體就是市場企業(yè)或是社會組織，在案例中，政府通過招投標(biāo)的方式引入市場參與農(nóng)村生活污水的治理，但在案例中我們可看到，市場企業(yè)提供的主要是技術(shù)，政府通過購買市場企業(yè)的技術(shù)來對污水治理，市場在本案例中能夠有著參與的角色，但在影響上并不能左右政策的執(zhí)行走向。

（三）目標(biāo)、手段分析

在案例中，目標(biāo)就是解決農(nóng)村生活污水的治理問題，但在目標(biāo)細(xì)化上，政策并未做進(jìn)一步指標(biāo)的細(xì)化，在各項(xiàng)任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)上也沒有相關(guān)文件提供參考。在手段上采用強(qiáng)制型手段，從上到下的任務(wù)分配，資金分配到責(zé)任落實(shí)到官員個人上的管理方式。對比于福建省采取強(qiáng)制PPP模式，培育龍頭企業(yè)，廣西南寧政府在這一政策執(zhí)行中就顯得操縱過多了。戴維·奧斯本在《改革政府》中認(rèn)為，政府的角色應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”，對政策的執(zhí)行，更多的應(yīng)該是交由市場去管理，發(fā)揮社會的作用。在后期監(jiān)督過程中，政府環(huán)保局對項(xiàng)目的進(jìn)程及時進(jìn)行了跟蹤評估，在執(zhí)行監(jiān)督中，由政府作為唯一的監(jiān)督主體不僅存在片面性，同時也不利于收集社會及村民群眾的意見反饋。在互適模型中，受影響者通過反饋?zhàn)陨淼睦嬖V求及價值取向到政策上，從而影響政策額執(zhí)行者，最終雙方通過相互調(diào)試政策策略而繼續(xù)推動政策的執(zhí)行。但由于監(jiān)督手段單一且反饋渠道阻塞，導(dǎo)致政策互適過程出現(xiàn)問題。

三、當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理政策執(zhí)行存在的問題

（一）主體單一，強(qiáng)權(quán)授予

在政策執(zhí)行者的問題上，首先是主體單一，目前對于農(nóng)村生活水污染治理這一公共事務(wù)，治理的主體主要是政府，政府作為首要的治理人，從政策制定，到政策執(zhí)行，最后是政策評估都是政府承擔(dān)的主要角色。對于這樣的主體單一問題，不僅在污水治理的資金供給上有局限，同時在人力物力運(yùn)作過程中，過度消耗政府資源，一方面不僅不能有效的推動污水治理項(xiàng)目的進(jìn)行，另一方面還增加政府自身的壓力，在治理中無論是單一的政府決策還是村民自治都顯得能力不足。在監(jiān)督運(yùn)營管理中，單純依靠政府來維持管理不僅成本過高，同時市場、社會組織及村民在政策執(zhí)行中不能夠有效的參與到污水治理項(xiàng)目中，阻礙了政策執(zhí)行中的動態(tài)平衡調(diào)適。其次是強(qiáng)權(quán)授予，從政策的制定到執(zhí)行都是上級政策任務(wù)一級一層向下分配，在這一政策執(zhí)行過程中，下級政府至能被動接受，同時市場、社會組織及村民們對于政策的實(shí)施情況沒有反饋渠道，這樣一種單一的、強(qiáng)權(quán)的政策執(zhí)行者不利于政策執(zhí)行過程中的調(diào)適。