基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌：問題緣起、政策框架與制度創(chuàng)新*

張立瓊 田 宋 席 恒

(1 西安電子科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西西安，710126；2 西安工程大學(xué)管理學(xué)院，陜西西安，710048；3 西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安，710127)

一、引言

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾[1]。在社會保障領(lǐng)域，養(yǎng)老金制度發(fā)展的不平衡、不充分突出表現(xiàn)為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的地區(qū)分割。基本養(yǎng)老保險的地區(qū)分割，造成了養(yǎng)老金制度三個方面的不平衡、不充分：一是基本養(yǎng)老金呈現(xiàn)“有與無”“多與少”和“穩(wěn)與變”的不平衡[2]，造成了養(yǎng)老金制度參保機會和待遇給付的不充分；二是不同地區(qū)之間養(yǎng)老金制度繳費負擔(dān)和養(yǎng)老基金結(jié)余的不平衡，導(dǎo)致了養(yǎng)老金制度籌資公平性和社會主義市場經(jīng)濟情境下法定養(yǎng)老金成本公平性的不充分[3]；三是養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移不順暢導(dǎo)致流動勞動者與非流動勞動者養(yǎng)老金權(quán)益的不平衡，造成了勞動要素自由流動和優(yōu)化配置的不充分[4]。因而，實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，是適應(yīng)流動性、保障公平性和實現(xiàn)可持續(xù)性的必由之路，也是解決養(yǎng)老金制度發(fā)展過程中不平衡、不充分問題的關(guān)鍵所在[5]。

在政府、學(xué)界等多方的共同呼吁和推動下，2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》明確提出“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”；國家“十二五”規(guī)劃(2011年)和“十三五”規(guī)劃(2016年)分別提出“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”和“實現(xiàn)職工養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”；2017年，黨的十九大報告強調(diào)“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。在政策實踐層面，2018年國務(wù)院建立并實施了基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，并從2019年起將基本養(yǎng)老保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。2020年，國家“十四五”規(guī)劃再次強調(diào)“實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。

從2010年到2020年，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌雖有進展，但速度明顯偏慢，它面臨利益、政策、管理、技術(shù)和風(fēng)險等多方面的障礙[6]。一是缺乏統(tǒng)一的制度基礎(chǔ)。在基本養(yǎng)老保險制度改革過程中，我國過分依賴漸進式改革的路徑，缺乏統(tǒng)籌全國的頂層設(shè)計，尤其是1995年推行統(tǒng)賬模式時允許地方政府自行選擇或設(shè)計方案，造成了基本養(yǎng)老保險制度的不統(tǒng)一[7]。二是不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險財務(wù)狀況差異巨大。經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老保險覆蓋率、繳費負擔(dān)、待遇水平等方面的差異，造成不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支狀況差距很大[8]。三是地方政府利益驅(qū)動。在“分灶吃飯”(1)“分灶吃飯”即“財政包干”，是1980—1993年間為調(diào)動地方當(dāng)家理財?shù)姆e極性而進行的中國財政體制改革，此次改革規(guī)定了地方政府向中央政府上繳財政收入和國有企業(yè)向政府繳納利潤的基數(shù)和比例，改變了地方與中央財政收入分配關(guān)系。的財政體制下，統(tǒng)籌層次提高到哪一級，哪一級政府就成為最終的財務(wù)負責(zé)人，這導(dǎo)致各級政府不愿主動承擔(dān)統(tǒng)籌的責(zé)任[9]。四是面臨信息技術(shù)的挑戰(zhàn)?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌目標的實現(xiàn)依賴于參保信息和數(shù)據(jù)的準確及標準化、統(tǒng)一的信息系統(tǒng)與操作平臺，但各省份之間的養(yǎng)老保險經(jīng)辦標準不統(tǒng)一、參保信息不互通、信息系統(tǒng)不兼容、數(shù)據(jù)不共享，加大了不同省份之間的數(shù)據(jù)整合難度[10]。

除了上述的四大現(xiàn)實障礙，學(xué)界、政界對實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的基本思路和實現(xiàn)路徑并沒有形成統(tǒng)一的認識，這也在很大程度上阻礙了基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的推進。關(guān)于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的方案，除了李雪等主張通過做實個人賬戶來劃分中央與地方支出責(zé)任[11]，多數(shù)學(xué)者都主張以“中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方附加基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的設(shè)計思路來劃分中央和地方的支出責(zé)任，但是具體方案內(nèi)容差異很大。穆懷中等基于生存公平和勞動公平的理念，主張將養(yǎng)老金替代率設(shè)定在30%，10%實行全國統(tǒng)籌，20%實行省級統(tǒng)籌[12]；肖嚴華和左學(xué)金認為，中央可按照平均替代率40%的標準計發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對于原來養(yǎng)老金替代率超過40%的地區(qū)，由地方建立附加養(yǎng)老金補足差額[13]；雷曉康和席恒認為，地方應(yīng)當(dāng)將一定比例的統(tǒng)籌基金上交中央，中央基于各個地區(qū)的生活水平發(fā)放中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方利用留置的統(tǒng)籌基金建立地方附加養(yǎng)老金[14]；龔秀全認為，中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金以全國職工平均工資為基數(shù)計發(fā)，繳費每滿1年發(fā)放1%。對低于原來待遇水平的地區(qū)，補發(fā)地方附加基礎(chǔ)養(yǎng)老金[15]。劉偉兵等主張將各省份的結(jié)余資金上交中央，中央按照統(tǒng)一的待遇標準發(fā)放中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金。統(tǒng)籌之前的收支虧空，由中央和地方等比例分擔(dān)，有條件的政府可留置部分結(jié)余資金建立地方附加基礎(chǔ)養(yǎng)老保險賬戶，對制度轉(zhuǎn)軌帶來的福利損失予以彌補[16]。

現(xiàn)有研究成果為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌提供了有益啟示，但仍有幾個方面需要改進：一是已有研究并未深入探析基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的問題實質(zhì)，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實質(zhì)上是基本養(yǎng)老保險支出責(zé)任和事權(quán)歸屬相統(tǒng)一；二是已有的統(tǒng)籌方案過分關(guān)注養(yǎng)老保險支出責(zé)任在中央和地方的劃分，忽視了養(yǎng)老保險事權(quán)的歸屬，且不重視與現(xiàn)有的政策基礎(chǔ)緊密結(jié)合，往往需要設(shè)計新的政策體系，使得統(tǒng)籌方案缺乏實際操作性；三是盡管多數(shù)學(xué)者都贊同“中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方附加基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的養(yǎng)老保險支出責(zé)任劃分方式，但對具體內(nèi)容還有很大的爭議，爭議的焦點集中在要不要實行均等化的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金。針對現(xiàn)有研究的不足及分歧，本文立足于最新的政策進展，針對基礎(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計了一個具有漸進性、階段性和實操性的政策方案，以期為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)提供政策啟示。

二、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的實質(zhì)：支出責(zé)任與事權(quán)歸屬相統(tǒng)一

基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割緣于歷史因素和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌背景下養(yǎng)老金制度的地方試點，表現(xiàn)為基本養(yǎng)老保險事權(quán)歸屬和支出責(zé)任在央地關(guān)系轉(zhuǎn)變過程中的互相適應(yīng)，其內(nèi)在邏輯就是基本養(yǎng)老保險支出責(zé)任和事權(quán)歸屬的相統(tǒng)一?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌也始終遵循基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的內(nèi)在邏輯。從基本養(yǎng)老保險支出責(zé)任和事權(quán)歸屬的變遷過程看，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的歷史進程可以分為四個發(fā)展階段。

(一)第一階段：“文化大革命”導(dǎo)致養(yǎng)老保險事權(quán)和支出責(zé)任下沉到企業(yè)

中華人民共和國成立以后，我國建立了中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，并配套了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。1951年建立的包括養(yǎng)老項目在內(nèi)的勞動保險，本質(zhì)上是社會保險和企業(yè)保險的混合產(chǎn)物。勞動保險費用全部由參保企業(yè)負擔(dān)，并形成由工會負責(zé)的勞動保險基金。勞動保險待遇中一部分由企業(yè)直接支付，長期待遇由工會組織負責(zé)支付。中華全國總工會對各地區(qū)和各企業(yè)進行統(tǒng)籌調(diào)劑，實現(xiàn)了勞動保險基金的全國統(tǒng)籌。1966年，“文化大革命”這一歷史事件導(dǎo)致負責(zé)勞動保險事務(wù)的工會組織癱瘓，勞動保險工作由各級勞動部門接管，勞動保險待遇由企業(yè)支付，勞動保險成為企業(yè)保險，養(yǎng)老保險的事權(quán)和支出責(zé)任完全由企業(yè)承擔(dān)，養(yǎng)老保險從全國統(tǒng)籌急劇轉(zhuǎn)為企業(yè)統(tǒng)籌。

(二)第二階段：財政包干制度導(dǎo)致養(yǎng)老保險地區(qū)分割的形成，養(yǎng)老保險事權(quán)和支出責(zé)任由地方政府負責(zé)

改革開放之后，我國開始由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌。為推動地方經(jīng)濟發(fā)展，我國在1980年開始實行財政包干制度，地方政府可以保留較大比例的財政收入，并擁有發(fā)展社會事業(yè)的全部權(quán)力。1981年6月，國務(wù)院體改辦擬定的《關(guān)于調(diào)整時期經(jīng)濟體制改革的意見》明確提出，試行全民所有制職工按地區(qū)統(tǒng)籌退休保險基金，由地方社會保險機構(gòu)管理退休職工辦法。為了配套經(jīng)濟體制改革和應(yīng)對不斷增長的退休費用，1983年我國開始試點并推廣退休費用縣(市)級統(tǒng)籌，實施范圍從全民所有制企業(yè)擴展到城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)。1991年國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號)提出，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)國家的統(tǒng)一政策，對職工養(yǎng)老保險作出具體規(guī)定，允許不同地區(qū)、企業(yè)之間存在一定的差別。在這個時期，養(yǎng)老保險支出責(zé)任開始從企業(yè)上移至縣(市)級政府，相應(yīng)的養(yǎng)老保險事權(quán)開始由地方政府機構(gòu)接管，基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割的局面開始形成。相對應(yīng)的，養(yǎng)老保險開始由企業(yè)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤浇y(tǒng)籌。

(三)第三階段：分稅制改革造成養(yǎng)老保險地區(qū)分割的固化，養(yǎng)老保險事權(quán)和支出責(zé)任出現(xiàn)不對等

為了破除財政包干制度的種種弊端，中央政府在1994年引入分稅制改革。分稅制改革的最大特點是“財權(quán)上移，事權(quán)下沉”。在基本養(yǎng)老保險方面，出現(xiàn)了“統(tǒng)錢不統(tǒng)事”的問題。從1997年開始，養(yǎng)老金拖欠問題在一些地方出現(xiàn)，并有蔓延趨勢。為應(yīng)對該問題，中央政府出臺“兩個確?！?2)“兩個確保”指確保國有企業(yè)下崗職工的基本生活和確保離退休人員的基本生活。措施，中央財政和地方財政開始補貼養(yǎng)老保險基金。2005年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔2005〕38號)，以所在地區(qū)的社會平均工資水平作為確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)標準的主要參數(shù)。在基本養(yǎng)老保險制度進一步得到規(guī)范的同時，地區(qū)分割的局面也被固化。隨著人口老齡化的加速，從2013年開始，部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金開始收不抵支。2017年以后，“收不抵支”的省份數(shù)量維持在13～14個，并且主要集中在東北和中西部地區(qū)[17]。這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對不高，地方財政實力偏弱，只能依靠中央財政的直接補貼和專項轉(zhuǎn)移支付保證基本養(yǎng)老金的給付。由此，養(yǎng)老保險的支出責(zé)任開始由地方政府上移至中央政府，但養(yǎng)老保險事權(quán)仍然集中在地方政府，養(yǎng)老保險事權(quán)和支出責(zé)任出現(xiàn)不對等，這也促使養(yǎng)老保險從地方統(tǒng)籌走向全國統(tǒng)籌。

(四)第四階段：國稅和地稅機構(gòu)合并改革使養(yǎng)老保險事權(quán)上移歸屬中央政府，養(yǎng)老保險事權(quán)逐步與支出責(zé)任相適應(yīng)

中央為了防范地方“少收多支”的道德風(fēng)險，不得不采取“連帶性”的財政責(zé)任分攤機制。但是，這種辦法治標不治本，對于地方財政困難的地區(qū)，中央財政必須全額補貼。因此，中央政府在承擔(dān)支出責(zé)任的同時，必須將養(yǎng)老保險事權(quán)上收。2018年國務(wù)院出臺了《國稅地稅征管體制改革方案》，明確基本養(yǎng)老保險費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，這實際上是將養(yǎng)老保險事權(quán)之中的籌資權(quán)上移歸屬中央。然而，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收基本養(yǎng)老保險費只能防范“少收”，仍然無法防范“多支”。防范地方“多支”的關(guān)鍵在于養(yǎng)老保險事權(quán)應(yīng)當(dāng)上移中央。因此，養(yǎng)老保險支出責(zé)任和事權(quán)歸屬相統(tǒng)一，是養(yǎng)老保險從地方統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖y(tǒng)籌的本質(zhì)要求。

三、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策框架

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的核心內(nèi)容是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。從政策實踐和理論研究看，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌不是指地區(qū)間基金余額調(diào)劑，它涉及養(yǎng)老保險基金、管理、技術(shù)等多個層面。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是當(dāng)前現(xiàn)實最迫切的要求，其核心和最有利的突破點是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的復(fù)雜性和艱巨性顯而易見，因而統(tǒng)籌方案必須注重階段性、實操性和協(xié)同性。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌不能一蹴而就，因而我國必須從基礎(chǔ)養(yǎng)老金的事權(quán)(統(tǒng)收)和支出責(zé)任(統(tǒng)支)入手制定統(tǒng)籌方案，通過“先上收事權(quán)，再進行支出責(zé)任的劃分”，分階段完成基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金事權(quán)的確認：全國統(tǒng)收的政策路徑

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收，本質(zhì)上是一個明確中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金事權(quán)的過程。依據(jù)當(dāng)前的政策進展和客觀現(xiàn)實，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收可以分“兩步走”：第一步是建立和運行中央調(diào)劑金制度，以各省份的上解資金實現(xiàn)中央養(yǎng)老保險資金池的從無到有；第二步是由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收基本養(yǎng)老保險費，以常態(tài)化的個人和企業(yè)繳費實現(xiàn)中央養(yǎng)老保險資金池的從虛到實。此外，作為戰(zhàn)略儲備的全國社會保障基金是建立和鞏固中央養(yǎng)老保險資金池的堅實保障，也是基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收的基石。

1.建立和運行中央調(diào)劑制度

2018年國務(wù)院出臺《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》(國發(fā)〔2018〕18號)，正式建立中央調(diào)劑金制度。中央調(diào)劑金制度旨在從各個省級養(yǎng)老保險資金池中抽取一定比例(目前為4%)形成中央養(yǎng)老保險資金池。在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌無法一步到位的現(xiàn)實情況下，作為一種過渡措施，中央調(diào)劑制度可以在一定程度上改善不同地區(qū)養(yǎng)老基金結(jié)余畸輕畸重的局面，在全國范圍內(nèi)提高養(yǎng)老保險基金的使用效率，增強基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。中央調(diào)劑基金制度實行以收定支，當(dāng)年籌集的資金全部撥付地方。因而，中央保險資金池只是一個“虛擬賬戶”。盡管如此，中央調(diào)劑金制度實現(xiàn)了中央養(yǎng)老保險資金池從無到有，也為實現(xiàn)第二步“基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收”爭取了時間，創(chuàng)造了條件。更為重要的是，中央調(diào)劑制度初步實現(xiàn)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的事權(quán)(管理權(quán))的中央責(zé)任。

2.基本養(yǎng)老保險費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收

一直以來，我國的基本養(yǎng)老保險費并不是由單個部門統(tǒng)一征繳。根據(jù)鄭秉文的研究，在其所調(diào)查的34個省份中，有19個地區(qū)的基本養(yǎng)老保險費由稅務(wù)部門征繳，其他15個地區(qū)的基本養(yǎng)老保險費由社保部門征繳[18]。并且，在稅務(wù)部門征繳的省份中，企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險費是完全由稅務(wù)部門征繳的，但個別城市的靈活就業(yè)人員和無雇主個體工商戶的養(yǎng)老保險費則由社保部門來征繳。征繳部門的不同，既反映了養(yǎng)老保險地區(qū)分割的事實，也造成了不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險費征繳效率的巨大差異。2018年國務(wù)院出臺的《國稅地稅征管體制改革方案》明確要求，將包括基本養(yǎng)老保險費在內(nèi)的各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。在國稅地稅機構(gòu)合并改革的背景下，這意味著基本養(yǎng)老保險費的征繳收入直接進入中央賬戶，從而實現(xiàn)了中央養(yǎng)老保險資金池的從虛到實。至此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的事權(quán)(籌資權(quán)和管理權(quán))上移至中央政府，為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)支奠定了基礎(chǔ)。

此外，作為戰(zhàn)略儲備的全國社會保障基金是實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收的重要補充。為應(yīng)對我國人口老齡化高峰期的社會保障支出，國務(wù)院在2000年成立了全國社會保障基金。全國社會保障基金由中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準的其他方式籌集的資金構(gòu)成。2001年，國務(wù)院出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法的通知》(國發(fā)〔2001〕22號)，首次規(guī)定通過減持國有股籌集社會保障資金，并將這筆資金劃撥給全國社會保障基金理事會管理。2009年，財政部、國資委、證監(jiān)會、社?；饡?lián)合發(fā)布了《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》(財企〔2009〕94號)，首次將上市公司部分國有股轉(zhuǎn)由全國社會保障基金理事會持有，間接實現(xiàn)了社會保障基金的籌資要求。2017年，國務(wù)院出臺《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?國發(fā)〔2017〕49號)，規(guī)定按照10%的比例劃轉(zhuǎn)部分國有資本，充實社保基金。按照國有股權(quán)的歸屬，國務(wù)院委托全國社會保障基金集中持有劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有股權(quán)，各級人民政府設(shè)立國有獨資公司集中持有、管理和運營劃轉(zhuǎn)的地方企業(yè)國有股權(quán)。

這次國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障資金，最大的亮點在于地方企業(yè)國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)地方政府。這既為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)收提供了時間，同時也為中央與地方劃分基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。在基礎(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之后，中央政府將承擔(dān)最終的支出責(zé)任。隨著我國人口老齡化程度日益加深，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付壓力越來越大，當(dāng)中央養(yǎng)老保險資金池?zé)o法滿足養(yǎng)老金支出時，可以由全國社會保障基金予以補充。因而，全國社會保障基金成為建立和鞏固中央養(yǎng)老保險資金池的基石，為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收的實現(xiàn)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出責(zé)任的確認：全國統(tǒng)支的政策路徑

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支，實質(zhì)上是一個基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出責(zé)任完全回歸中央政府的過程。根據(jù)當(dāng)前的政策基礎(chǔ)和客觀現(xiàn)實，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支的實現(xiàn)需要一個比較長的過渡期?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支的過渡方案應(yīng)在遵循“帕累托改進”原則的基礎(chǔ)上，合理劃分中央和地方的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出責(zé)任，并較好地彌補現(xiàn)行養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)性缺陷。針對上述要求，本文認為“均等化的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+差額化的地方附加養(yǎng)老金”是實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支的最佳過渡方案。

根據(jù)養(yǎng)老保險事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的內(nèi)在要求，如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金事權(quán)上移至中央政府，那么基礎(chǔ)養(yǎng)老金就應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一支付。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔2005〕38號)的規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標準以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%。盡管該文件對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)辦法和待遇標準進行了統(tǒng)一規(guī)定，但是，其中以所在省份在崗職工平均工資為基數(shù)的待遇確定方法并不符合基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支的要求。由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差異，地區(qū)間在崗職工平均工資差距很大。以全國在崗職工平均工資為基數(shù)確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，無疑會造成高收入地區(qū)的福利損失。在中國經(jīng)濟增長的過程中，低收入地區(qū)的大量勞動力流入高收入地區(qū)，為高收入地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。在長期利益分配中，高收入地區(qū)對低收入地區(qū)的利益讓渡是對低收入地區(qū)廉價勞動力勞動價值的回饋，這應(yīng)該是社會保障政策收入再分配功能設(shè)計的基本邏輯。然而，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌并不意味著對高收入地區(qū)當(dāng)代人養(yǎng)老金權(quán)益的犧牲，而是在保障高收入地區(qū)當(dāng)代人養(yǎng)老金權(quán)益的基礎(chǔ)上，均衡高收入地區(qū)和低收入地區(qū)當(dāng)代人以及下一代人的養(yǎng)老金權(quán)益。因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支應(yīng)當(dāng)遵循“帕累托改進”原則，即至少使各地區(qū)各類人群原有養(yǎng)老金權(quán)益不遭受損失。

在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支難以一步到位的情況下，為了防范地方政府“多留”和“多支”的道德風(fēng)險，中央政府在過渡時期必須采取“連帶性”的財政責(zé)任分攤機制。如果由中央政府完全承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出責(zé)任，那么地方政府必須將所有的結(jié)余資金上交中央政府。地方政府作為本區(qū)利益的代表，顯然存在本區(qū)利益最大化的行為動機。對于養(yǎng)老基金結(jié)余較多的地區(qū)，地方政府必定不愿意上交結(jié)余資金，因而在與中央政府的博弈過程中，地方政府想方設(shè)法將結(jié)余資金留在本地。地方政府與中央政府的這種利益博弈，導(dǎo)致中央政府難以將地方的全部養(yǎng)老基金結(jié)余資金上收[19]，在現(xiàn)實中表現(xiàn)為越是在發(fā)達地區(qū)，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提高難度越大。同時，當(dāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出責(zé)任完全由中央政府承擔(dān)時，可能會引發(fā)地方政府“多支”的道德風(fēng)險。因此，中央政府在過渡時期必須采取“連帶性”的財政責(zé)任分攤機制。

我國的養(yǎng)老金體系缺乏一個“零支柱”的國民年金計劃，因此以較低的成本實現(xiàn)防止老年貧困的目標難度很大[20]。目前，基本養(yǎng)老保險的參保主體仍然是企業(yè)職工，大量靈活就業(yè)人員仍然缺乏保障。隨著新經(jīng)濟、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，靈活就業(yè)人員的比重不斷增加，傳統(tǒng)的勞動關(guān)系正在消解，依附于傳統(tǒng)勞動關(guān)系的基本養(yǎng)老保險面臨重構(gòu)的挑戰(zhàn)。對于沒有確認雇主的就業(yè)人員而言，國家自然成為其名義上的雇主。對于不斷增長的靈活就業(yè)人員而言，國家實際上成為其名義上的雇主。因而，以個人繳費(稅收)為基礎(chǔ)的“國民年金”將成為達到法定退休年齡或具有養(yǎng)老金領(lǐng)取資格的老年人口基本生活的養(yǎng)老保障。有研究表明，將基本養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌部分轉(zhuǎn)化為具有普惠性的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金，可以使我國養(yǎng)老金體系更加可持續(xù)、穩(wěn)健、公平及合理[21]。

“均等化的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+差額化的地方附加養(yǎng)老金”是實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支的最佳過渡方案。具體來說，“均等化的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金”以過渡方案實施時全國城鎮(zhèn)平均最低生活保障水平為基準計發(fā)，之后每年按照居民消費價格指數(shù)進行調(diào)整?！安铑~化的地方附加養(yǎng)老金”的計發(fā)則分為兩種情況：過渡方案實施時各地區(qū)的基本養(yǎng)老金在扣除中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金之后，若差額大于零，則給予參保人等差額的地方附加養(yǎng)老金；若差額小于零，則不予發(fā)放地方附加養(yǎng)老金。為防范地方政府隨意減少或者提高地方附加養(yǎng)老金，國家需從地方附加養(yǎng)老金的籌資和使用兩個方面進行管控。對留置的省級統(tǒng)籌資金、中央財政補助、地方國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)以外的地方附加養(yǎng)老金籌資渠道，地方財政必須予以資金配套。此外，地方附加養(yǎng)老金的使用必須遵循補差性原則，且政府應(yīng)以文本形式對參保人享受的資格條件予以明確規(guī)定。

(三)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策框架

將基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收與統(tǒng)支的政策路徑合到一起，就構(gòu)建了一個實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策框架(圖1)。在稅務(wù)統(tǒng)一征收基本養(yǎng)老保險費的背景下，以“均等化的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+差額化的地方附加養(yǎng)老金”作為全國統(tǒng)支過渡方案，既遵循了“帕累托改進”原則，又合理劃分了中央和地方的支出責(zé)任，同時最大限度地彌補了現(xiàn)行養(yǎng)老金制度體系的結(jié)構(gòu)缺陷。值得強調(diào)的是，在中央養(yǎng)老保險資金池中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置兩條“水位線”：一條平衡線，一條警戒線。平衡線的作用是預(yù)警當(dāng)期基本養(yǎng)老保險基金的收支狀況，當(dāng)平衡線被觸發(fā)時，中央財政應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)財政補助。警戒線的作用是預(yù)警基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的可支付月數(shù)，一般以6個月或者3個月為標準。當(dāng)警戒線被觸發(fā)時，應(yīng)當(dāng)由全國社會保障基金注入資金，以保證基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性。

圖1 基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策框架

四、實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的核心內(nèi)容是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支，表現(xiàn)為基礎(chǔ)養(yǎng)老金事權(quán)和支出責(zé)任的相適應(yīng)。受到當(dāng)前政策條件和客觀現(xiàn)實的約束，本文設(shè)計了一個具有階段性、實操性和協(xié)同性的政策框架。在基礎(chǔ)養(yǎng)老金事權(quán)方面，中央調(diào)劑制度以各省份的上解資金實現(xiàn)了中央養(yǎng)老保險資金池的從無到有；稅務(wù)部門統(tǒng)一征收基本養(yǎng)老保險費，以常態(tài)化的個人和企業(yè)繳費實現(xiàn)了中央養(yǎng)老保險資金池的從虛到實。在基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出責(zé)任方面，以中央和地方支出責(zé)任的劃分為核心，構(gòu)建一個“均等化的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+差額化的地方附加養(yǎng)老金”的全國統(tǒng)支過渡模式。在這個政策框架下，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)還需充分梳理和整合與養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌相關(guān)的政策制度，并在特定節(jié)點和關(guān)鍵問題上進行政策設(shè)計和制度創(chuàng)新；在全面深化改革的背景下，制定統(tǒng)籌方案還應(yīng)該考慮與其他社會經(jīng)濟政策的協(xié)同性，以增強制度創(chuàng)新的可行性和適應(yīng)性。

(一)進行養(yǎng)老金制度參量改革，推動基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收的實現(xiàn)

通過降低繳費率和繳費基數(shù)，減少基本養(yǎng)老保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收的阻力，推動基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收的實現(xiàn)。根據(jù)《國稅地稅征管體制改革方案》，基本養(yǎng)老保險費應(yīng)于2019年1月1日交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，從而實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收。但是長期以來，基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割造成大量企業(yè)，尤其是中小企業(yè)，并未合規(guī)足額繳納基本養(yǎng)老保險費。在我國經(jīng)濟下行壓力較大的背景下，稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收基本養(yǎng)老保險費引發(fā)企業(yè)對用工成本上漲的預(yù)期和擔(dān)憂。為穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期，多個省市暫緩將企業(yè)基本養(yǎng)老保險費移交稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，致使基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收未能如期實現(xiàn)。2019年國務(wù)院出臺了《降低社會保險費率綜合方案》(國辦發(fā)〔2019〕13號)，要求從2019年5月1日起將基本養(yǎng)老保險費率降至16%，低于16%的逐步提高至16%，繳費基數(shù)以全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為基準。這一政策文件不僅有利于繳費率和繳費基數(shù)的統(tǒng)一，更有利于實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收。但本文認為，在降低繳費率和繳費基數(shù)的同時，應(yīng)該將最低15年的繳費年限改為全工作時期繳費，并盡快實施漸進式延遲退休年齡政策，以增強基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。在實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收之后，適時將基本養(yǎng)老保險費變?yōu)榛攫B(yǎng)老保險稅，以增加制度剛性，并為實現(xiàn)“均等化的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+差額化的地方附加養(yǎng)老金”全國支出過渡方案奠定政策基礎(chǔ)。

(二)進行養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)改革，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支的平穩(wěn)過渡

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金體系存在兩大結(jié)構(gòu)缺陷：一是缺少“零支柱”，二是基本養(yǎng)老金的占比過高。根據(jù)目前的制度設(shè)計，參保人必須繳費滿15年才能享受基本養(yǎng)老金，并且基本養(yǎng)老金待遇水平與繳費貢獻(繳費基數(shù)和繳費年限)密切相關(guān)。這就造成繳費年限低于15年的參保人應(yīng)保而未保，基本養(yǎng)老保險防止老年貧困的基本目標難以實現(xiàn)。此外，基本養(yǎng)老金60%的目標替代率導(dǎo)致第一支柱規(guī)模太大，造成企業(yè)和政府的責(zé)任過重，同時妨礙了第二支柱企業(yè)年金和第三支柱商業(yè)養(yǎng)老保險的健康發(fā)展。因此，進行養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)改革，對于實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支而言，既是條件也是契機，同時還實現(xiàn)了中央政府和地方政府支出責(zé)任的劃分?！熬然闹醒牖A(chǔ)養(yǎng)老金+差額化的地方附加養(yǎng)老金”是基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支的最佳過渡方案。“均等化的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金”實質(zhì)上就是“零支柱”，而“差額化的地方附加養(yǎng)老金”會隨著“零支柱”的發(fā)展而逐漸消失。這一過渡方案為最終實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)支奠定基礎(chǔ)。

(三)進行養(yǎng)老金制度管理改革，以信息技術(shù)加速基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)

為保證參保人參保過程的便捷性、參保待遇的準確性和參保信息的實時性，中央政府應(yīng)該充分運用人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，打通不同省份的養(yǎng)老金信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建一個具有統(tǒng)一的社會保障受理系統(tǒng)、標準化的參保人審核系統(tǒng)、同構(gòu)化的后臺支持技術(shù)和統(tǒng)一的社會保險支付系統(tǒng)的公共服務(wù)平臺[22]。其中，最重要的是要依托于“金保工程”，建立全國聯(lián)網(wǎng)、相互兼容與共享的職工社會保險信息管理系統(tǒng)。要以統(tǒng)一的信息采集、存儲、交換標準，將各個地區(qū)的人口、就業(yè)和基本養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)標準化，進而實時監(jiān)測各個地區(qū)的人口分布、人口年齡結(jié)構(gòu)、人口撫養(yǎng)比、參保者信息以及基本養(yǎng)老保險相關(guān)數(shù)據(jù)的變化。社會保險信息管理系統(tǒng)要具備在全國范圍內(nèi)查詢基本養(yǎng)老保險繳費和待遇的功能。要確保中央政府能夠?qū)崟r掌握各個地區(qū)在職參保人數(shù)和離退休人數(shù)，從而實時掌握各個地區(qū)應(yīng)當(dāng)上繳的基本養(yǎng)老保險基金及實際上繳的情況，進而有效監(jiān)控和規(guī)范基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑基金與省級統(tǒng)籌基金的收支行為，加速推進基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌目標的實現(xiàn)。