元治理視角下拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理模式的思考

久毛措，佘文超

（西藏大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 西藏 拉薩 850000）

民族地區(qū)易地扶貧搬遷安置社區(qū)與普通的城市社區(qū)或鄉(xiāng)村社區(qū)相比，其治理重點不僅是如何解決基本的社區(qū)治理問題，還要考慮民族特征以及移民的可持續(xù)生計等問題。因而探討和分析如何通過有效的治理模式來解決易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理中存在的相對復(fù)雜的各種問題就尤為重要，這也是通過有效的社區(qū)治理來鞏固和拓展脫貧攻堅成果的重要內(nèi)容一。

一、我國現(xiàn)行社區(qū)治理模式的概念以及分類

（一）政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式

在我國，現(xiàn)行的社區(qū)治理模式主要分為兩種，一種是政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式，另一種是民主化社區(qū)治理模式。政府主導(dǎo)型治理模式強調(diào)政府的治理主體地位，因為政府具有其他兩個治理主體——居民和社會組織所不具備的權(quán)威性，在治理主體之間出現(xiàn)意見不合或者矛盾的時候，政府可以依靠自身的權(quán)威性來從中調(diào)解，使之達(dá)成意見統(tǒng)一。另外，政府在調(diào)動資源來應(yīng)對突發(fā)狀況時，也有其他兩個治理主體所不具備的優(yōu)勢。張艷國（2018）指出，我國社區(qū)治理始終是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下展開的，這是中國社會建設(shè)與社區(qū)治理的鮮明特色，城市社區(qū)建設(shè)和治理的實踐證明，基層黨建在城市社區(qū)治理中承擔(dān)著政治領(lǐng)導(dǎo)、民主保障、民生服務(wù)和文化導(dǎo)向的獨特功能。[1]從中可以看出，黨和政府作為社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)者，有其他治理主體不可比擬的優(yōu)勢。為了提升社區(qū)治理的有效性，政府采取項目制的運作來創(chuàng)新社區(qū)的治理機制，通過項目制讓社會組織進(jìn)入社區(qū)治理體系中。鄭曉茹（2018）認(rèn)為在社區(qū)治理的意義上，以項目制運作展開的回應(yīng)性是政府對涉及社會范疇的民眾需求進(jìn)行主動甄別、選擇和整合的行動取向和過程，是價值理性和工具理性的結(jié)合，契合著社區(qū)內(nèi)外環(huán)境，促成了社區(qū)形成治理與實質(zhì)性治理的統(tǒng)一。[2]根據(jù)成本貿(mào)易理論，通過項目制，政府可以實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給。這也是政府社區(qū)居民多樣性需求的積極回應(yīng)，可以有效促進(jìn)政府與居民之間的信任關(guān)系，通過良好的溝通來提高社區(qū)治理的效率。通過現(xiàn)有的文獻(xiàn)分析總結(jié)出政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式的運行方式如下圖所示：

圖1:政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式圖

由上圖可知，在政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式中，政府在社區(qū)治理主體中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，通過權(quán)力下放給社區(qū)居民，成立社區(qū)居委會等社區(qū)自治組織。但在實際運行過程中，居委會更多的變?yōu)檎南聦贆C構(gòu)，把大部分精力都放在完成政府的任務(wù)上，導(dǎo)致其自治性低下。而政府通過“項目式”治理滿足了社區(qū)居民多樣化的需求，通過競標(biāo)的方式，將社區(qū)公共服務(wù)外包給社會組織。但在競標(biāo)的過程中，因為其運作的不透明性會導(dǎo)致腐敗行為的滋生。由于社區(qū)公共服務(wù)項目的資金是由政府控制，所以社會組織為了能夠得到這些項目就會不由自主受到政府的資金控制，從而喪失了更多的治理自主性。管兵（2016）就提到，因為存在對政府資金的依賴，特別是通過購買公共服務(wù)方式參與社區(qū)治理的主體，很難在社區(qū)事務(wù)上自主運作。[3]政府在社區(qū)治理的過程中的出發(fā)點是好的，從下放權(quán)力中可以看出政府是為了增強其他治理主體的自主性，但結(jié)果大都與初衷相差甚遠(yuǎn)。政府通過項目式的治理來增強多元化的治理，但社會組織卻因為資金問題受到政府控制的影響。所以，政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式對政府公務(wù)員的素養(yǎng)提出了很高要求。

（二）民主化社區(qū)治理模式

民主化的治理模式強調(diào)在社區(qū)治理過程中要盡可能的“去行政化”，發(fā)揮居民以及基層自治組織在治理過程中的主導(dǎo)性作用。“去行政化”的目的是為了減少政府對其他主體的影響，使其他治理主體能夠在社區(qū)治理中發(fā)揮自身的作用，相互協(xié)作，達(dá)成一個多元共治的局面。這是20世紀(jì)90年代在西方國家興起的治理理論的觀點之一。治理作為一種新的管理理念，它提倡多元主體通過多種方式協(xié)同管理公共事務(wù)。它的突出特征是多元的主體、多樣的手段、協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)、持續(xù)的互動。[4]劉紅（2018）也提出了三種治理理論的核心觀點：治理主體多元化、公共物品供應(yīng)多元化、政府要轉(zhuǎn)變治理模式。[5]結(jié)合治理理論繪出下圖：

圖2：民主化社區(qū)治理模式圖

與政府主導(dǎo)型的治理模式不同，民主化治理模式（居民主導(dǎo)型社區(qū)治理模式）不僅強調(diào)居民在社區(qū)治理中的重要作用，“讓社區(qū)人治理社區(qū)事”，還充分肯定社會組織的作用。將承擔(dān)不同服務(wù)種類的社會組織引入到社區(qū)治理中，以此來滿足居民多樣化的需求。徐建宇（2018）強調(diào)社區(qū)治理內(nèi)生力的核心是社區(qū)居民自治組織的培育，這是由內(nèi)而外實現(xiàn)社區(qū)良性治理的關(guān)鍵。[6]這些自發(fā)性組織覆蓋社區(qū)的各個方面，可以更快速的發(fā)現(xiàn)問題，并及時向有關(guān)部門反映處理。不僅可以激發(fā)社區(qū)的內(nèi)生力，有利于讓居民更直接的參與自己所生活社區(qū)的治理，也可以增強居民的公民意識，提高社區(qū)治理質(zhì)量。“三社聯(lián)動”的治理就是為了提高社區(qū)治理的民主化、多元化與自治性而產(chǎn)生的一種新的治理方式?！叭纭卑ㄉ鐓^(qū)、社會組織跟社工，將三社串聯(lián)起來，是極具中國特色的社區(qū)治理模式，目的是為了提高社區(qū)的自治能力，強調(diào)的是多元共治。白福臣（2019）指出，之所以需要動員“三社”以外的主體參與其中，一方面，在于“三社”受到自身功能的限制，無法滿足社區(qū)治理的多樣化、復(fù)雜化需要；另一方面，其他治理主體具有自身的優(yōu)勢，可以承擔(dān)“三社”所不能承擔(dān)的義務(wù)。[7]試圖憑借“三社”的聯(lián)動來帶動其他組織共同參與到社區(qū)治理中來，這也會提升社區(qū)治理的公共性。

二、“易地扶貧搬遷”的概念

易地扶貧搬遷是以工代賑易地扶貧搬遷項目的簡稱，主要是針對貧困村落的可持續(xù)生計而展開的不同于異地扶貧搬遷的一項工作，兩者的意思相近，容易混淆。后者主要是將貧困村遷移到本地以外的距離較遠(yuǎn)、經(jīng)濟條件較好、宜發(fā)展的地區(qū)。“一方水土養(yǎng)活不了一方人”成為現(xiàn)在貧困地區(qū)的典型特征，為了能夠有效地解決這個問題才由各地區(qū)扶貧辦組織實施異地扶貧搬遷。而易地扶貧搬遷則是包含了異地扶貧搬遷，這兩者的相同之處都是對不宜居住地方的貧困人口進(jìn)行搬遷，安置到條件好的地方，使他們能夠盡快脫貧致富。不同之處是“異地扶貧搬遷”的本意應(yīng)是將這些搬遷群眾安置在本村以外的地方，而“易地扶貧搬遷”是將群眾搬遷到適宜居住的地方，并不強調(diào)要出本地所轄的范圍。

三、相關(guān)文獻(xiàn)綜述與回顧

（一）國內(nèi)易地扶貧搬遷安置社區(qū)的研究簡述

對于易地扶貧搬遷的介紹研究，鄭娜娜、許佳君（2019）指出：易地扶貧搬遷強調(diào)把移民安置當(dāng)作一次發(fā)展契機，通過對安置點的資金投入改善移民生產(chǎn)生活條件，并在一段時期內(nèi)對移民進(jìn)行后續(xù)扶持，從而實現(xiàn)脫貧致富。[8]易地扶貧搬遷是將貧困地區(qū)的居民搬遷到鄰近的城鎮(zhèn)中，由城鎮(zhèn)的先進(jìn)生產(chǎn)力來帶動貧困人口的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)脫貧致富。在被城鎮(zhèn)化的過程中，移民面臨的最主要的現(xiàn)實就是原本生活方式以及文化的溶解與重塑。周恩宇、卯丹（2017）提出移民將面臨硬生生被移植一套社會文化體系的現(xiàn)實。[9]易地扶貧搬遷安置社區(qū)移民在從原來的村落搬遷到城鎮(zhèn)后，將會形成一種新的社區(qū)，不同于一般的城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)。易地扶貧搬遷安置社區(qū)在注重解決移民的可持續(xù)生計問題的同時，還要考慮到如何將移民盡快地、更好地融入到新的社會生活中來，在民族地區(qū)還要考慮到民族之間的文化兼容性以及不同的民族文化之間應(yīng)該如何相處。所以易地扶貧搬遷社區(qū)的治理更加注重移民的思想文化建設(shè)。何得桂（2019）也提出在“后搬遷時代”實現(xiàn)搬遷群眾永久性脫貧、可持續(xù)發(fā)展，真正做到“搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧”的目標(biāo)要求，離不開對搬遷安置項目基礎(chǔ)配套、社會保障、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、社區(qū)治理等方面的全面跟進(jìn)。[10]

（二）對西藏社區(qū)治理研究的文獻(xiàn)回顧

西藏自民主改革以來，經(jīng)濟、政治、文化等方面擺脫了舊社會的束縛，不斷地向社會主義現(xiàn)代化方向發(fā)展。但由于區(qū)位和經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)等諸多因素導(dǎo)致西藏的城市化進(jìn)程較內(nèi)地來說還有一定差距，所以對西藏社區(qū)治理的關(guān)注也較晚一些。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，對西藏社區(qū)的研究是從1998年開始的，主要是通過對西藏社區(qū)的考察來研究當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化的發(fā)展?fàn)顩r，對社區(qū)治理的研究相對較少，尤其是對脫貧攻堅以來的易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的研究。

西藏的城市社區(qū)建設(shè)從2004年開始試點，根據(jù)西藏自治區(qū)《城市社區(qū)建設(shè)試點工作方案》的部署，拉薩市城關(guān)區(qū)及個別地區(qū)選擇條件較好的社區(qū)進(jìn)行試點，摸索總結(jié)經(jīng)驗。2005年打開局面，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，各地區(qū)所在地及部分有條件縣所在的城鎮(zhèn)都要開展此項工作。2006年至2007年，廣泛深入地開展社區(qū)示范活動，建成一批示范區(qū)、街道和社區(qū)。

2006年是西藏社區(qū)治理研究的一個重要節(jié)點，因為青藏鐵路的開通使西藏經(jīng)歷著從遙遠(yuǎn)的“異”文化變?yōu)榻嚯x的“我”文化的過程，這使我國學(xué)者對西藏社區(qū)治理的研究逐漸豐富起來。周景波（2008）的研究提到拉薩市社區(qū)建設(shè)以及治理的主要問題有社區(qū)建設(shè)氛圍不濃，群眾參與共建意識不強、社區(qū)組織不健全，職責(zé)、職能有待明確、社區(qū)規(guī)劃不盡完善、社區(qū)管理水平有待提高等問題。[11]郭海亮（2009）認(rèn)為拉薩市城關(guān)區(qū)社區(qū)的治理模式應(yīng)當(dāng)選擇政府主導(dǎo)型的治理模式，并就政府主導(dǎo)型的治理模式做了詳細(xì)的總結(jié)，比如加強政府對社區(qū)治理的宏觀指導(dǎo)、健全和完善社區(qū)治理的自治機制，逐步提高社區(qū)自治能力、發(fā)揮基層黨組織優(yōu)勢，夯實基層反分裂工作基礎(chǔ)、培育公民社會，提高社區(qū)居民參與意識和能力等等。[12]陳麗（2017）認(rèn)為社區(qū)建設(shè)具有十分重要的意義，主要包括：社區(qū)是保障與改善民生的重要依托、社區(qū)是推行城市網(wǎng)格化管理和“雙聯(lián)戶”的重要基礎(chǔ)、社區(qū)是有效化解各種社會矛盾的具體場所等等。[13]

2010年以來，國內(nèi)學(xué)者對西藏社區(qū)治理的研究呈現(xiàn)多元化的趨勢，且對社區(qū)治理內(nèi)容的研究也在逐步細(xì)化。比如社區(qū)的網(wǎng)格化治理、社區(qū)治理主體關(guān)系、社區(qū)居民自治管理模式、社區(qū)治安以及社區(qū)社會關(guān)系的重組與構(gòu)建等等都納入到了社區(qū)治理內(nèi)容的研究范疇。張林波（2014）從研究社區(qū)治理主體之間的關(guān)系入手，通過對治理主體的現(xiàn)狀分析得出社區(qū)治理存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施。李國斌（2014）總結(jié)了西藏城鎮(zhèn)社區(qū)實行網(wǎng)格化管理的歷程，并提出實行網(wǎng)格化管理的必要性，比如是完善西藏社會主義市場經(jīng)濟體制的需要、是加快西藏城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迫切需要、是調(diào)控西藏社會矛盾的需要，是西藏構(gòu)建和諧社會、維護穩(wěn)定的需要。[14]

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會復(fù)雜性也在逐步提高，由此產(chǎn)生了許多新型社區(qū)，比如在西藏有學(xué)者對嵌入式社區(qū)進(jìn)行了研究，胡潔（2016）認(rèn)為嵌入式社區(qū)跟其他一般社區(qū)最大不同點就是在于其內(nèi)部成員的多民族性，并且也對嵌入式社區(qū)的特征以及采取何種治理模式做了詳細(xì)的研究。[15]

綜上，國內(nèi)學(xué)者對易地扶貧搬遷安置社區(qū)的研究較少，且以往的研究重點是安置社區(qū)的后續(xù)發(fā)展與設(shè)計，對西藏易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理模式的研究則更少。

四、拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的現(xiàn)狀——以拉薩市A社區(qū)為例

拉薩市A社區(qū)是典型的易地扶貧搬遷安置社區(qū)，該社區(qū)建于2018年，是將散居在西藏五個貧困縣的部分貧困居民進(jìn)行集中安置的社區(qū)，通過改善生活環(huán)境、生活條件和增加就業(yè)等來提高移民的生活質(zhì)量和收入，繼而達(dá)到脫貧的目的。A社區(qū)在建成后的治理過程中，采取了一系列治理措施，不僅將社區(qū)居民的生計放在首位，并積極解決居民就業(yè)、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)問題，在不斷的治理過程中初步建立了一套有效的治理體制，A社區(qū)的治理模式也成為拉薩市其他易地扶貧搬遷安置社區(qū)的參考學(xué)習(xí)對象。

（一）居民安置與融合

A社區(qū)在安置來自各縣區(qū)的貧困戶時，為了有序過渡和便于管理，將來自同一縣區(qū)的居民安置在同一樓棟內(nèi)，沒有為了盲目加快融合而將不同縣區(qū)的居民打亂安置在同一棟樓里。在促進(jìn)社區(qū)居民融合方面主要通過舉辦多種社區(qū)內(nèi)的文藝活動，展現(xiàn)不同縣區(qū)的文化來增加居民之間的理解，加深了解和信任。易地扶貧搬遷安置社區(qū)不同于其他社區(qū)，來自不同縣區(qū)的居民在生活行為方式、語言等方面都存在著一定的差異，如果盲目地將不同縣區(qū)的居民打亂安排在同一樓棟內(nèi)，在日常生活的瑣事中難免會因為語言或習(xí)慣的些許差異導(dǎo)致溝通不暢或產(chǎn)生不必要的矛盾。

（二）社區(qū)就業(yè)安置與公共服務(wù)建設(shè)

A社區(qū)在治理初始很明確現(xiàn)階段應(yīng)該采取的措施，首先就是居民的生計問題，只有在保證居民的基本生活之后，才能有效地進(jìn)行后續(xù)治理。在就業(yè)方面，A社區(qū)首先對居民進(jìn)行就業(yè)情況普查，列出需要政府解決就業(yè)人員的名單，然后對名單上的居民進(jìn)行就業(yè)前的職業(yè)技能培訓(xùn)，最后與社區(qū)附近以及拉薩市內(nèi)的一些企業(yè)達(dá)成協(xié)議，將該社區(qū)的居民輸送到企業(yè)，從事基本的生產(chǎn)工作。除了將居民輸送到企業(yè)就業(yè)之外，A社區(qū)還吸收了一部分居民進(jìn)行社區(qū)物業(yè)管理的工作，比如社區(qū)的安保、清潔等。在醫(yī)療方面，A社區(qū)設(shè)立了社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，其工作重點是保障居民的身體健康以及解決居民的醫(yī)療報銷等問題，消除了居民的后顧之憂，使其能夠更放心地居住在遷入地。在教育方面，A社區(qū)不僅將社區(qū)內(nèi)的兒童安排到附近的學(xué)校，還新修建了幼兒園、小學(xué)、中學(xué)來提高教育水平。

（三）社區(qū)治理體系建設(shè)

A社區(qū)建立了以雙聯(lián)戶-副樓棟長-樓棟長-社區(qū)事務(wù)科-社區(qū)黨委的組織體系，將社區(qū)的事務(wù)層層劃分，每一層級的工作人員都負(fù)責(zé)不同的工作，然后依次向上級匯報。通過對治理層級的不斷細(xì)化，A社區(qū)將整個社區(qū)居民都納入治理之中，社區(qū)工作人員可以全面了解到居民的日常生活，并及時應(yīng)對居民需求做出處理。不僅有利于提高社區(qū)居民與社區(qū)工作人員彼此之間信任感，在精細(xì)化的治理結(jié)構(gòu)之下，社區(qū)治理質(zhì)量得到了很大的提高，同時也進(jìn)一步完善了社區(qū)治理體系。

（四）社區(qū)文化建設(shè)

一個國家需要自己獨特的文化，一個好的社區(qū)也需要獨特的社區(qū)文化，對社區(qū)文化的建設(shè)可以增強社區(qū)居民的凝聚力，培養(yǎng)他們的集體意識。A社區(qū)在每棟樓前都設(shè)立了相應(yīng)的光榮榜，每戶居民每當(dāng)在社區(qū)參與、維護社區(qū)環(huán)境等方面做出貢獻(xiàn)的時候，都會出現(xiàn)在光榮榜上。不但激發(fā)了社區(qū)居民的榮辱觀，還通過這種隱形的、良性的競爭來培養(yǎng)社區(qū)居民的公民意識，使其能自覺自愿且更好地參與到社區(qū)治理中來。

五、對拉薩市易地扶貧搬遷安置A社區(qū)治理成效的思考

（一）“社區(qū)黨委主導(dǎo)下的多元參與”的治理體系

在A社區(qū)的治理過程中，最突出的就是社區(qū)黨委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)各個組織部門之間的工作，使整個社區(qū)治理始終處在一個有條不紊的狀態(tài)中。在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，積極引進(jìn)社會各組織的協(xié)助，形成多元治理的局面。在社區(qū)內(nèi)，成立社區(qū)事務(wù)科負(fù)責(zé)社區(qū)日常事務(wù)，建立社區(qū)物業(yè)公司負(fù)責(zé)對社區(qū)安保、環(huán)境以及基礎(chǔ)社區(qū)的建設(shè)與維護。在社區(qū)外，尋找合作企業(yè)解決社區(qū)居民的就業(yè)問題，引入職能不同的其他社區(qū)組織來面對社區(qū)多元化的需求。使剛來到新環(huán)境的社區(qū)居民能夠盡快安定下來，在穩(wěn)定中尋求發(fā)展。

（二）精細(xì)化的治理結(jié)構(gòu)

在社區(qū)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，A社區(qū)向下依次成立了社區(qū)事務(wù)科、樓棟長、副樓棟長的完整管理體系。社區(qū)治理單元不再僅局限于社區(qū)事務(wù)科，而是更進(jìn)一步的劃分出樓棟長這個職位與社區(qū)事務(wù)科協(xié)同治理。更加精細(xì)化地治理結(jié)構(gòu)可以更全面的去了解社區(qū)居民的需求，掌握社區(qū)居民的日常動態(tài)，在居民提出合理需求的第一時間，可以通過樓棟長直接傳達(dá)到社區(qū)事務(wù)科，然后及時做出回應(yīng)?？茖又频闹卫斫Y(jié)構(gòu)有利于社區(qū)治理工作的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，減少因為平級治理主體過于分散而導(dǎo)致意見不合的現(xiàn)象發(fā)生，也有利于提高社區(qū)治理的效率跟質(zhì)量。

（三）與企業(yè)的良性互動

在解決社區(qū)居民的就業(yè)問題時，A社區(qū)通過與政府和企業(yè)合作，將有就業(yè)意向的居民輸送到社區(qū)附近的企業(yè)中，不但在一定程度上解決了拉薩市部分企業(yè)招工難的問題，還很好地解決了易地搬遷社區(qū)居民的長久生計。不同于搬遷居民以往的生活環(huán)境，在企業(yè)這種充滿競爭的環(huán)境中工作，可以激發(fā)社區(qū)居民為美好生活而奮斗的積極性，培養(yǎng)其競爭意識，并把這種競爭激勵通過社區(qū)的公眾參與表達(dá)出來，在社區(qū)中營造一個良好的競爭向上的環(huán)境。

（四）社會資本的不斷積累

社會資本是由西方學(xué)者首先提出的。王芳、李寧（2018）認(rèn)為：互惠規(guī)范是社會資本的構(gòu)成要素，互惠規(guī)范通過近期的“利他”和遠(yuǎn)期的“利己”有機融合克服集體行動困境，而且社會信任、互惠規(guī)范與社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間是相互促進(jìn)、緊密聯(lián)系的。[16]社會資本講求的是通過個人與個人之間、個人與集體之間的良好互動關(guān)系來取得一定的收益。放在社區(qū)中，A社區(qū)重視社區(qū)文化的建設(shè)，增強社區(qū)居民的歸屬感，在社區(qū)文化的建設(shè)過程中，無形的增加了社區(qū)的社會資本。通過舉辦文藝活動來促進(jìn)居民之間的了解，加強彼此之間的溝通，提高信任。在居民與社區(qū)管理組織之間，通過及時對居民需求做出回應(yīng)以及對社區(qū)居民的關(guān)注，提高了社區(qū)居民對社區(qū)工作人員以及社區(qū)工作組織的信任度。如此，通過社區(qū)社會資本的不斷累積，有利于社區(qū)居民與工作人員雙方利益的獲得。

A社區(qū)在治理過程中雖然取得了一定的成功，但因為社區(qū)建立時間尚短，在治理經(jīng)驗和其他一些方面不可避免地存在著不足。許多問題也會隨著治理的持續(xù)深入而慢慢顯現(xiàn)出來。

第一，社會組織參與較少。雖然A社區(qū)建立了“社區(qū)黨委主導(dǎo)下的多元參與”的治理體系，引入了不同社會組織來參與到社區(qū)治理的過程當(dāng)中，但社會組織的多元化的體現(xiàn)尚不明顯。一些公益性的社會組織，比如殘聯(lián)、志愿者協(xié)會等也很少參與社區(qū)治理。我國社區(qū)治理中提出的“三社聯(lián)動”是說在社區(qū)治理中發(fā)揮“社會組織、社工、社區(qū)”的協(xié)同治理作用。目前在A社區(qū)，社工的參與明顯缺失，招引社工這方面尚有不足。帶有專業(yè)技能的社工參與到社區(qū)治理中來不僅可以進(jìn)一步滿足社區(qū)居民多樣化以及深層次的需求，而且由于社工的行動成本低，也可以更好地促進(jìn)公共服務(wù)的可及性，深入到每一戶家庭。

第二，治理主體定位較模糊。社區(qū)治理的主體從宏觀上劃分有政府、社區(qū)居民以及社會組織。從微觀上劃分就比較多，比如政府就包括社區(qū)黨委、社區(qū)事務(wù)科等；社會組織包括營利性組織與非營利性組織等。每個治理主體的職責(zé)都分工明確，才構(gòu)成了社區(qū)主體的多元化。目前在A社區(qū)，治理主體不管是從宏觀上還是從微觀上都出現(xiàn)了對自身定位模糊的現(xiàn)象。比如社區(qū)事務(wù)科的職責(zé)主要就是社區(qū)中的行政事務(wù)。但在實際的治理過程中，社區(qū)事務(wù)科還肩負(fù)著社區(qū)物業(yè)的職責(zé)，有時候還會從事一些具有公益性質(zhì)的工作。比如對公共設(shè)施的維護以及對社區(qū)老人的文化普及等。這主要是因為社區(qū)建立時間短，工作內(nèi)容繁雜，沒有足夠的時間和人員設(shè)立相應(yīng)的工作部門來與之對應(yīng)，所以社區(qū)事務(wù)科就將此全盤納入到自身工作范疇中，缺乏對工作職責(zé)的明確界定。一方面加重了社區(qū)事務(wù)科工作人員的工作負(fù)擔(dān)，降低治理的有效性；另一方面也造成了缺乏與其他治理主體共同協(xié)商完成社區(qū)的治理工作。

第三，政府公共服務(wù)項目創(chuàng)投較少。政府在對社區(qū)提供公共服務(wù)的過程中，因為政府的壟斷性會導(dǎo)致提供公共服務(wù)的成本過高并且效率低下。A社區(qū)因為社會組織參與相對較少，且已經(jīng)參與到社區(qū)治理的社會組織并沒有更權(quán)威的建議和充沛的資源有效提升公共服務(wù)，所以在公共服務(wù)供給方面，很大程度上都要依靠政府，這對政府提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量都提出了很高的要求。但在實際中，因為“理性人的假設(shè)”，導(dǎo)致政府在公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量上存在不足。

六、“元治理模式”在拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)中的應(yīng)用建議

民族地區(qū)易地扶貧搬遷安置社區(qū)與普通的城市社區(qū)或鄉(xiāng)村社區(qū)相比，其治理重點不僅是如何解決基本的社區(qū)治理問題，還要考慮民族特征以及移民的可持續(xù)生計等問題。民族地區(qū)易地扶貧搬遷安置社區(qū)的復(fù)雜性決定了某種單一的社區(qū)治理模式并不能有效且全面的解決問題，需要將以上兩種社區(qū)治理模式結(jié)合起來，即采用“元治理模式”?！霸卫砟Ｊ健笔窍卫砟Ｊ降膶α_突、促進(jìn)多種治理模式協(xié)同互補的一種新的治理模式（即治理的治理）。[17]“元治理”理論認(rèn)為，與市場失靈和政府失靈一樣，治理同樣也會失敗，失敗源于治理各方在談判和協(xié)作的過程中，由于各自不同的地位和立場，以及各自不同利益的考量，使其無法達(dá)成共同的治理目標(biāo)。[18]應(yīng)用到社區(qū)治理中，即無論是行政化的治理模式還是民主化的治理模式都存在失敗的可能性，應(yīng)該尋求一種新的模式來應(yīng)對，“元治理模式”便由此產(chǎn)生。社區(qū)“元治理模式”的治理主體依然是政府、居民以及社會組織，但國家與政府占據(jù)主導(dǎo)地位。因為政府本身的權(quán)威性決定了其在多元治理體系中所具備的話語權(quán)，可以起到協(xié)調(diào)其他治理主體的作用，以免出現(xiàn)主體關(guān)系混亂，職責(zé)界定不明確以及意見不一致的問題。所以“元治理”并不是對過去治理理論的一種顛覆，而是一種完善，使其能更好地發(fā)揮治理作用。拉薩市的易地扶貧搬遷安置社區(qū)，由于其所處地域和搬遷居民的民族文化和原有的生產(chǎn)生活習(xí)慣等的特殊性，采用何種治理模式展開有效的社區(qū)治理并不能簡單地照搬國內(nèi)其他地區(qū)。

圖3：“元治理”社區(qū)治理模式圖

“元治理”是對科層、市場、網(wǎng)絡(luò)三種治理方式的協(xié)調(diào)與結(jié)合，通過對拉薩市易地扶貧搬遷安置A社區(qū)的治理現(xiàn)狀、成效與不足的分析，結(jié)合上述模式圖，提出對拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)“元治理模式”的構(gòu)建思考。

（一）科層式治理：完善“社區(qū)黨委主導(dǎo)下的多元參與”的治理體系

“社區(qū)黨委主導(dǎo)下的多元參與”強調(diào)社區(qū)黨委在社區(qū)治理中的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，能夠保證黨中央的政策順利傳達(dá)到基層社區(qū)，并由此實現(xiàn)上下一心，有利于提高社區(qū)的凝聚力。此外，在社區(qū)治理過程中出現(xiàn)突發(fā)性的危機和事件時，社區(qū)黨委也能夠憑借自身的權(quán)威性及時調(diào)動各方資源來應(yīng)對、化解和處理。社區(qū)治理的多元化是現(xiàn)代社區(qū)治理的必要措施之一，多元化治理可以最大限度的滿足社區(qū)居民的不同需求。A社區(qū)作為拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)，在社區(qū)成立的不同階段，社區(qū)居民的需求側(cè)重點存在著一定的差異性。在社區(qū)建成初期，治理的重點應(yīng)該是解決居民的基本生計問題，讓剛搬遷過來的居民能夠安定下來。而在中期，治理的重點就應(yīng)該是如何去提高居民的生活水平，在平穩(wěn)過渡的前提下尋發(fā)展。而在后期，社區(qū)治理的重點就是要如何營造一種積極向上的社區(qū)文化來使社區(qū)能夠保持一個可持續(xù)發(fā)展的趨勢。面對不同時期的需求，就必須要采取多元化的治理手段來滿足居民不同階段的多樣化的需求。同時，多元化治理也會存在因治理主體的分散容易導(dǎo)致意見分歧等問題，因而就需要社區(qū)黨委作為社區(qū)治理的“領(lǐng)頭羊”，通過權(quán)威的、強有力的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同主體之間的意見，有效保證社區(qū)治理健康發(fā)展。

（二）市場化治理：政府的“項目式”治理與社會組織相結(jié)合

社區(qū)治理主體之一的政府在整個治理過程中應(yīng)是統(tǒng)籌全局，而非任何事都親力親為，以避免因事務(wù)繁雜、負(fù)擔(dān)過重造成政府行政效率及服務(wù)質(zhì)量的下降。政府可以適當(dāng)放權(quán)，通過“項目”的方法讓一些社會組織來參與，協(xié)助政府提供和完善公共服務(wù)，不僅可以促進(jìn)多方共治社區(qū)，還可以有效的替政府減負(fù)。另外，根據(jù)貿(mào)易成本理論，在政府投放公共服務(wù)的項目之后，多方社會組織之間的競爭必然會使提供公共服務(wù)的成本下降，質(zhì)量提升。但需注意避免社會組織為追求利益最大化而采取的以不規(guī)范或非法方式獲取項目的行為，要建立相應(yīng)且有效的監(jiān)督管理機制來保證項目競爭的公開、公平、透明和有序。

（三）網(wǎng)絡(luò)化治理：社區(qū)微治與以獎代補加快社會資本的積累

不同于網(wǎng)格化的治理模式，網(wǎng)絡(luò)化治理更注重治理過程中多方行動者之間的依賴性。通過及時有效的溝通來促進(jìn)治理主體之間的理解和加強彼此間的信任，減少意見的不一致。A社區(qū)將社區(qū)治理單元層層細(xì)化，在社區(qū)事務(wù)科之下劃分出樓棟長與副樓棟長以及雙聯(lián)戶這樣微小的治理單元，實施精細(xì)化微治理。這種精細(xì)化的治理結(jié)構(gòu)可以及時調(diào)節(jié)居民之間的矛盾，處理更為復(fù)雜煩瑣的細(xì)節(jié)；有利于加深居民與居民、居民與政府以及居民與社會組織之間的信任，做到多贏。此外，對A社區(qū)搬遷居民的各種補貼也可以通過獎勵的方式來發(fā)放，以促進(jìn)內(nèi)生激勵。社區(qū)治理居民也是主體之一，在享受權(quán)利的同時，也應(yīng)履行相應(yīng)的職責(zé)，即維護社區(qū)的安定團結(jié)以及通過積極參與社區(qū)治理的各項事務(wù)來促進(jìn)社區(qū)和居民的協(xié)同發(fā)展，安居樂業(yè)。可以通過對積極參與社區(qū)治理、促進(jìn)民族團結(jié)、不斷加強自身學(xué)習(xí)提升發(fā)展意愿和能力的居民頒發(fā)獎勵和證書等，激發(fā)其內(nèi)生動力，同時通過示范效應(yīng)激發(fā)社區(qū)居民對參與社區(qū)治理的積極性，真正達(dá)到全民共治。

拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)的特殊性和復(fù)雜性，要求在社區(qū)治理過程中需多方考量。通過以“元治理”模式為核心，結(jié)合其他模式中的有效措施來進(jìn)行積極、有效的社區(qū)治理；通過構(gòu)建結(jié)合科層式治理、市場化治理和網(wǎng)絡(luò)化治理的三位一體治理模式，從上而下、從內(nèi)而外、從宏觀到微觀，開展協(xié)同治理，以不斷促進(jìn)易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的現(xiàn)代化建設(shè)和持續(xù)提升搬遷居民的幸福感和獲得感。