遺產(chǎn)、重塑與挑戰(zhàn)：不丹的國家安全困境及其應(yīng)對(duì)

嚴(yán)祥海，狄方耀

（1.中央民族大學(xué)歷史文化學(xué)院 北京 100081；2.西藏民族大學(xué)南亞研究所 陜西 咸陽 712082）

不丹是南亞次大陸北端的一個(gè)內(nèi)陸小國。二戰(zhàn)后，印度宣告獨(dú)立，并繼承了英屬印度的“殖民遺產(chǎn)”。印度的政治精英們“舊瓶裝新酒”，利用古典政治“曼陀羅理論”以重塑“殖民遺產(chǎn)”，繼續(xù)強(qiáng)化印度對(duì)不丹的政策力度，構(gòu)成了不丹的國家安全困境。

一、印度對(duì)不丹政策的遺產(chǎn)

（一）印度古典政治理論：曼陀羅及其六種策略

歷史如一面明鏡，照亮當(dāng)下和未來，“過去擁有著當(dāng)下，而在未來之中包含著當(dāng)下”[1]（P145）。印度這樣一個(gè)具有深厚文化底蘊(yùn)的文明型國家，其本身就是一個(gè)極為復(fù)雜的系統(tǒng)，自身具有獨(dú)特的思維方式和行為邏輯。無論是印度學(xué)者還是西方學(xué)者都普遍認(rèn)為，《利論》的“曼陀羅理論”對(duì)當(dāng)前印度有著深刻地影響[2](P18)。甚至有部分學(xué)者認(rèn)為，印度的外交政策日趨“考底利耶化”。無論是在印度的國際戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，還是在具體的對(duì)外關(guān)系處理方面，《利論》的“曼陀羅”理論都有著極強(qiáng)指導(dǎo)性和實(shí)用性[3](P128-130)。印度某些“鷹派”的政治導(dǎo)師，試圖按照“曼陀羅”理論來認(rèn)識(shí)和處理印度與周邊國家的關(guān)系，力圖重構(gòu)一個(gè)印度版的國際社會(huì)[4](P31-32)。

《利論》（arthashāstra）產(chǎn)生于公元前3-2世紀(jì)之間，學(xué)術(shù)界大多認(rèn)為是孔雀王朝（mayūra）開國宰相考底利耶（Kautilya）所著①，他被譽(yù)為印度的“馬基雅維利”（Machiavellian）?！独摗返摹奥恿_”理論及其六種策略是印度古典政治理論的典型代表。

1、“曼陀羅”及“曼陀羅理論”

“曼陀羅”系梵文ma?dala之音譯，其意義有三個(gè)方面：a.圓形、圓圈；b.地域、疆土；c.軍隊(duì)[5]（P775）。隨著佛教密宗興起，壇城（ma?dala）觀想的修持廣為人知，“曼陀羅”一詞更多地帶有宗教色彩，致使本意晦暗不明。在不同的語境下，“曼陀羅”有不同的含義，但“曼陀羅”在《利論》一書中即指國家政治?！奥恿_”是《利論》關(guān)于國家政治的基本理論設(shè)計(jì)，筆者姑且稱之為“曼陀羅理論”。

戰(zhàn)爭（vyāyāmaya）與和平（shama）是“曼陀羅理論”之根源（yoni）[6](P440)?！奥恿_理論”是國家政治的基礎(chǔ)，也是國家政治的基本構(gòu)想。國家政治的終極目標(biāo)是追逐權(quán)力的斗爭，這與漢斯·摩根索的思想有共通之處[7](P41)。戰(zhàn)爭與和平是“六種策略”（sādgu?ya）根源，“曼陀羅理論”也就衍生出相應(yīng)的“六種策略”。

2、六種策略的具體內(nèi)容

考底利耶認(rèn)為“六種策略”是國家政治的根本要素，《利論》分別論述了六種策略的具體內(nèi)容。所謂“六種策略”是《利論》關(guān)于國家政治的六種基本形態(tài)，具體指結(jié)盟（sa?dhi）、戰(zhàn)爭（vigraha）、和平（āsana）、備戰(zhàn)（yāna）、依附（sa?shraya）以及雙重策略（dvaidhī），其中雙重策略指向一方開戰(zhàn)，而與另一方聯(lián)盟。六種策略之終極目的就是要使自己一方處于“曼陀羅”圈層的中央（madhyama），處于獨(dú)立和支配的地位[6](P440-441)。

3、對(duì)鄰國的政策

關(guān)于對(duì)周邊鄰邦之政策，《利論》中也有精辟的論述。《利論》將鄰邦與地緣相結(jié)合，進(jìn)行差序?qū)Υ湔J(rèn)為毗鄰的國家（samantata）構(gòu)成天然的敵人（ari），不相鄰的國家（eka antar?。┦翘烊坏拿擞?。若周邊的敵人強(qiáng)盛，當(dāng)進(jìn)行征伐、削弱，不可靠的（anapāshraya）或難以依靠（durbalaāshraya）的當(dāng)斷絕關(guān)系，仇視自己的國家（viparyaya）當(dāng)鎮(zhèn)壓或消滅。

4、國家政治的終極目標(biāo)

“曼陀羅理論”之終極目標(biāo)乃是構(gòu)建中央王國（madhyama），《利論》認(rèn)為，可以通過懲罰（da?da）、恭服（upanāyi）、結(jié)盟（sa?dhikarma）或者分化瓦解（samādhimoksha）等手段，以達(dá)到建立中央王國（madhyama）和中立國家（udāsīna）之目的[6](P447)。也就是說，“曼陀羅理論”的“六種策略”就是要實(shí)現(xiàn)“中央王國”（madhyama）的支配地位。

按照“曼陀羅理論”體系來看，南亞地區(qū)的周邊小國都應(yīng)納入印度的政治框架之下，以拱衛(wèi)印度，力圖使印度處在南亞的“中央王國”地位，使周邊的小國處于依附和恭服的地位，并支配著周邊的小國。若將不丹置于“曼陀羅理論”體系中，當(dāng)處于從屬和依附（sa?sraya）印度的角色和地位。在印度的政治話語體系中，作為“典范”的印不關(guān)系，其實(shí)質(zhì)也只是從屬和依附的聯(lián)盟關(guān)系（vishamasa?dhi）而已。

(二)殖民遺產(chǎn)：英屬印度對(duì)不丹的政策

18世紀(jì)初，東印度公司趁莫臥兒（Mughal）帝國衰落之際，迅速吞并了孟加拉大部分地方。1765年，東印度公司完全吞并了孟加拉①（P185-186）。

1765年，不丹與庫車比哈爾（Cooh Bihar）發(fā)生戰(zhàn)爭，庫車比哈爾老國王納齊爾·迪奧（Nazir Deo）逃亡印度、尋求避難，向東印度公司求助[8](P347)。英國人早就對(duì)庫車比哈爾之地垂涎三尺，時(shí)任孟加拉總督赫斯定（Warren Hastings）“慷慨”地同意幫助庫車比哈爾國王，但要求其為出兵而承擔(dān)軍費(fèi)開支。1773年4月5日，庫車比哈爾國王與東印度公司簽訂了9個(gè)條款，其中規(guī)定庫車比哈爾每年稅賦的一半將奉獻(xiàn)給東印度公司[8](P348)。

英國出動(dòng)軍隊(duì)后，打敗了不丹軍隊(duì)并深入到不丹境內(nèi)。1774年4月25日，雙方在加爾各答的威廉堡簽訂了《東印度公司與不丹之間的和平條約》，共10款。該條約規(guī)定了不丹退還所占領(lǐng)的領(lǐng)土，英國人可以免稅采伐不丹的森林，同時(shí)與庫車比哈爾的邊界保持在1730年之前的水平[9](P126-131)。

1862年，不丹武裝力量突然襲擊了錫金和庫車比哈爾，抓人和搶劫財(cái)物[10](P195)。這次搶劫本屬于前線官兵的一個(gè)意外事件，但此次小規(guī)模沖突給業(yè)已十分緊張的英不關(guān)系再次升溫。1864年9月28日，英國以不丹“一再侵略”“拒不賠償”和“議會(huì)總督專使受辱”為由，對(duì)不丹宣戰(zhàn)。1865年，英國人向不丹南部地區(qū)發(fā)起進(jìn)攻。此次英不戰(zhàn)爭前后遷延三年之久，由于不丹的財(cái)力和人力所限，無法持續(xù)與英國抗衡[11](P352-355)。1865年11月11日，不丹被迫在辛楚拉（Sinchula）地方同英國人簽訂了又一個(gè)不平等條約，史稱《辛楚拉條約》（Treaty of Sinch?ula），該條約確認(rèn)了英國對(duì)阿薩姆杜瓦爾和孟加拉德萬古里占有的“合法性”，強(qiáng)迫不丹將南部83平方公里的德萬古里地方領(lǐng)土割讓給英國人，作為通商口岸。為了安撫不丹，英國人每年支付給不丹超過5萬盧比的年度補(bǔ)償金（津貼）[8](P286-288)?！缎脸瓧l約》的簽訂標(biāo)志著不丹納入了英國人的管轄之下，也是不丹作為英印政府保護(hù)國命運(yùn)的開端。

在1888年和1903年兩次英軍入侵西藏的戰(zhàn)爭中，不丹為英國入侵西藏“積極效勞”，始終充當(dāng)英藏之間的“聯(lián)絡(luò)人”和“居間調(diào)停者”[12](P107-108)。不丹方面權(quán)衡利弊，認(rèn)為倒向英國并與之達(dá)成同盟關(guān)系更為安全，這也標(biāo)志著不丹完全淪為英印政府的保護(hù)國和附庸。

在英國人的支持下，1907年12月17日，烏顏·旺楚克在普那卡（Punakha）宮殿登基，成為不丹歷史上的第一個(gè)世襲國王，史稱“一世國王”。新任英印總督明托（Minto）認(rèn)為，應(yīng)增加對(duì)不丹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，并且與不丹建立更為密切的關(guān)系，以削弱清朝在不丹的勢(shì)力。不丹希望借英國的力量維持自己國家的相對(duì)獨(dú)立地位，以抵消清朝對(duì)其內(nèi)政的“干預(yù)”，英國方面也迫切需要修改1865年簽訂的《辛楚拉條約》。1910年1月，不丹和英國簽訂了《普那卡條約》（Treaty of punakha），其中通過修改《辛楚拉條約》第8條，將“英國承諾將不干涉不丹內(nèi)政”改為“不丹政府同意就外交問題接受英國政府方面的督導(dǎo)”[8](P294)。

二戰(zhàn)結(jié)束后，不丹的命運(yùn)變得撲朔迷離。1947年8月15日，英國政府發(fā)表聲明，不丹與英國的條約關(guān)系終止。對(duì)于英國在不丹及其他喜馬拉雅山國的權(quán)利，由新成立的印度政府繼承。1949年8月8日，不丹與印度雙方代表在大吉嶺（Darjeeling）簽署了《印度—不丹永久和平與友好條約》（Treaty of Perpetual Peace and Friendship Between the Govern?ment of India and the Government of Bhutan）。該協(xié)議幾乎包括了1910年《普那卡條約》的所有條款，將英國（British）換成了印度（India）。但印度政府承認(rèn)不丹的獨(dú)立地位，保證絕不干涉不丹內(nèi)政；其中將1910年《普那卡條約》的第八款改為“在對(duì)外關(guān)系事務(wù)方面聽取印度政府的意見和指導(dǎo)”[13](P114)。

縱觀英屬印度對(duì)不丹的政策，英國人始終認(rèn)為不丹是通往西藏的門戶，鑒于不丹的戰(zhàn)略地位，英屬印度對(duì)不丹的總體政策是“懲而不占、恩威并施”。在內(nèi)政上，英印政府保持中立，并沒有過多地干預(yù)不丹內(nèi)政，希望以此保證英國人的貨物暢通無阻地向西藏傾銷。在外交方面，不丹必須接受英屬印度的指導(dǎo)。

對(duì)于獨(dú)立建國的印度而言，英屬印度對(duì)不丹的政策無疑是一筆寶貴的“殖民遺產(chǎn)”，這筆“政治遺產(chǎn)”奠定了當(dāng)前不丹與印度關(guān)系的基本框架，這也決定了不丹政治和外交的基本走向。

二、印度對(duì)不丹的政策

（一）印度對(duì)不丹的基本政策

1949年8月8日，不丹與印度簽訂《永久和平與友好條約》。該條約繼承了英屬印度對(duì)不丹的政策，也奠定了當(dāng)代印度與不丹關(guān)系的基本框架，即不丹在外交方面需要接受印度的指導(dǎo)。1968年，不丹與印度正式建立外交關(guān)系。2007年2月8日，不印兩國簽署了新的《友好條約》，新條約主要修改了原條約的第2款和第6款，并增加了關(guān)于鞏固和擴(kuò)大兩國經(jīng)濟(jì)、文化和教育等領(lǐng)域合作的內(nèi)容。根據(jù)新條約，不丹可以部分自主地決定外交事務(wù)，可以從其他國家購買非殺傷性武器裝備。同時(shí)，新條約繼續(xù)確保不印兩國在國家安全利益問題上的相互合作，不允許利用本國領(lǐng)土從事有損另一方國家安全和利益的活動(dòng)[14]。

1962年，中印邊界局勢(shì)惡化，呈劍拔弩張之勢(shì)。尼赫魯借此之際，使印度在不丹擁有駐軍，在軍事上控制不丹。1962年8月，印度向不丹派駐4000人的軍事訓(xùn)練團(tuán)，并在西部哈宗（Haa）建立訓(xùn)練不丹軍官的基地。不丹哈宗（Haa）是通往我國西藏亞東的咽喉要道，“項(xiàng)莊舞劍意在沛公”，印度的意圖不言而喻。目前，印度在不丹的廷布（Thim?phu）、帕羅（Paro）、哈宗（Haa）、楚卡宗（Chhukha）四處擁有駐軍。同時(shí)，不丹的軍事裝備和后勤也由印度方面提供。

在經(jīng)濟(jì)方面，印度始終是不丹最大的援助國。自1961年以來，不丹開始實(shí)行第一個(gè)“五年計(jì)劃”，印度就對(duì)不丹擴(kuò)大投資，在興辦教育和醫(yī)院、改善基礎(chǔ)設(shè)施方面起到了關(guān)鍵性的作用。到了1970年代中期，印度對(duì)不丹的援助資金達(dá)到不丹財(cái)政總收入的一半以上。從2000-2017年，印度對(duì)不丹的經(jīng)濟(jì)援助累計(jì)達(dá)3158.706億盧比，受印度援助資金居南亞鄰國之首[15](P90)。2019/2018財(cái)年，印度仍然是不丹最大的援助國，即印度的援助資金達(dá)到不丹接受國際援助總資金的50%以上。

除了援助以外，在剿滅邊境地區(qū)的反政府武裝和水電清潔能源等方面，不丹對(duì)于印度的戰(zhàn)略價(jià)值再次凸顯出來。自2007年以來，不印兩國高層頻頻互訪[16]，兩國關(guān)系之密切可見一斑。

自1949年以來，印度對(duì)不丹的政策基本繼承了英屬印度時(shí)期的政策，利用經(jīng)濟(jì)和外交對(duì)不丹加以鉗制。同時(shí)，印度還在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和文化等多方面使不丹與印度進(jìn)行捆綁和深度地嵌合。在新的時(shí)代背景下，盡管兩國關(guān)系也進(jìn)行了調(diào)整和重構(gòu)，但基本格局沒有發(fā)生改變。

（二）從“古杰拉爾主義”到“莫迪主義”：印度對(duì)不丹的政策

20世紀(jì)90年代，國際局勢(shì)發(fā)生巨變。1996年6月，聯(lián)合陣線上臺(tái)執(zhí)政，古杰拉爾（Gujral）出任印度外交部長后，提出“古杰拉爾主義（Gujral Doc?trine）”，“古杰拉爾主義”淡化了以往與南亞鄰國交往時(shí)的大國心態(tài)，強(qiáng)調(diào)了與鄰國發(fā)展友好關(guān)系的重要性，旨在“放下歷史包袱，向世界所有國家伸出友誼之手”[17](P55)。

正是在“古杰拉爾主義”指導(dǎo)下，印度向不丹等鄰國盡可能提供幫助而不要求對(duì)方給予回報(bào)，因此印度加大對(duì)不丹的經(jīng)濟(jì)援助力度，尤其是在基礎(chǔ)建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面加大投資。2007年的印—不《友好條約》也是在這一背景下簽訂的。

2014年，莫迪上臺(tái)執(zhí)政，提出了新的強(qiáng)硬的外交政策——“莫迪主義”，即“印度第一，鄰國優(yōu)先，爭做大國，重視僑民，強(qiáng)調(diào)落實(shí)”?！澳现髁x”蘊(yùn)含著濃郁的印度教民族主義（Hindutva）底色，不過他更加重視印度在與南亞周邊小國中的文化紐帶作用，同時(shí)也是恩威并施，對(duì)不聽印度“旨意”者便采取強(qiáng)力措施，以加強(qiáng)對(duì)不丹等南亞小國的控制，此舉令印度再度與南亞鄰國的關(guān)系緊張。莫迪上臺(tái)后，訪問的第一個(gè)國家就是不丹，并承諾將提供450億盧比（約45億人民幣）用以支持不丹的第十一個(gè)“五年計(jì)劃”[15](P89)。在莫迪的第一個(gè)任期，首訪了不丹，這無疑是“莫迪主義”外交政策的最好詮釋。

（三）“洞朗事件”后印度加強(qiáng)對(duì)不丹的控制

政治與經(jīng)濟(jì)援助互為兩翼，印度對(duì)不丹進(jìn)行深度嵌合和威逼利誘。中印“洞朗事件”發(fā)生后，不丹《昆色爾報(bào)》（Kunsel）針對(duì)“洞朗事件”隨即做出回應(yīng)②。然而不丹所發(fā)表的立場與印度之立場如出一轍，不丹只不過是代印度立言而已。盡管不丹與印度在2007年簽訂了新的《友好條約》，但不丹的外交依然操縱在印度的手中。

此間，不丹唯恐印度對(duì)不丹政治、經(jīng)濟(jì)等造成災(zāi)難性影響。因此，在“洞朗事件”中，不丹以沉默或迎合印度而行事。不丹只有也必須站在印度一邊，否則印不水電合作項(xiàng)目將會(huì)受挫，不丹的財(cái)政和貿(mào)易赤字形勢(shì)將會(huì)更加嚴(yán)峻[18]。不丹并沒有可能、也沒有能力擁有獨(dú)立自主的外交權(quán)力，不丹的國家安全與外交依然掌握在印度手中。

就在“洞朗事件”結(jié)束2個(gè)月后，不丹國王訪問印度。2017年10月31日至11月3日，不丹第五世國王攜王后、王子訪問印度，印度以高規(guī)格的禮儀接待不丹國王。同時(shí)，印度方面強(qiáng)調(diào)不丹與印度有著獨(dú)特的歷史性友誼，并重申不丹與印度各方面的合作堪稱“典范”。換句話說，不丹在“洞朗事件”的表現(xiàn)令印度十分滿意，同時(shí)也凸顯出不丹對(duì)于印度的重要地位。

2018年12月27-29日，剛就職不久的不丹首相洛達(dá)策林（Lotay Tshering）和外交部長丹迪多吉（Tandi Dorji）等政府高級(jí)官員一行訪問印度，此次訪問主要就審議不丹第十二個(gè)“五年計(jì)劃”優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目、印度對(duì)不丹撥款事項(xiàng)和兩國水電合作事宜展開會(huì)談[19]。由此可見，印度與不丹的關(guān)系十分緊密和重要。正如不丹反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人白瑪嘉措（Pe?ma Gyamtsho）說：“無論哪個(gè)政黨執(zhí)政，不丹與印度的特殊關(guān)系始終是不丹外交政策的基石?！盵20]在此次訪問期間，印度將芒德河（Mandechhu）水電站電價(jià)定為每度4.12努（Nu.）[21]，約合人民幣0.412元③。此價(jià)格十分低廉，并沒有滿足不丹方面的預(yù)期[22]，這也在某種程度上給剛剛上臺(tái)執(zhí)政的首相洛達(dá)策林一個(gè)“下馬威”。

以文化與科技為抓手，印度進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)不丹的控制。莫迪（Narendra Modi）在第二個(gè)任期，十分重視與鄰國的關(guān)系。莫迪首訪馬爾代夫，隨后訪問不丹。2019年8月17-18日，莫迪對(duì)不丹進(jìn)行為期兩天的國事訪問，此次訪問進(jìn)一步加強(qiáng)了不丹與印度的特殊關(guān)系[23]。在莫迪訪問期間，不丹與印度達(dá)成10項(xiàng)雙邊協(xié)議，其涵蓋了空間衛(wèi)星技術(shù)開發(fā)及應(yīng)用、航空、水電、互聯(lián)網(wǎng)、司法教育、科技和大學(xué)教育人才培養(yǎng)等領(lǐng)域[24]。此次訪問，莫迪進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)印度與不丹在文化上的親緣關(guān)系。正如莫迪在不丹皇家大學(xué)（Royal University of Bhutan）講道：“我們（印度和不丹）密切的關(guān)系不僅僅是因?yàn)槲覀兊牡乩砦恢?，而是我們的歷史文化和精神傳統(tǒng)在我們兩國人民之間建立了獨(dú)特和深刻的聯(lián)系。印度是殊榮的土地，悉達(dá)多王子成為釋迦牟尼佛。從那里，他的精神之光、佛教之光，傳遍了全世界。一代又一代的僧侶、精神領(lǐng)袖、學(xué)者和探索者都曾在不丹點(diǎn)燃過熊熊的火焰。他們還培育了印度和不丹之間的特殊紐帶。因此，我們共有的價(jià)值觀形成了一個(gè)共同的世界觀?！盵23]莫迪強(qiáng)調(diào)了佛教文化在印度與不丹之間的紐帶作用，忽略不丹佛教源自西藏的歷史事實(shí)，這無疑是在文化上強(qiáng)化印度對(duì)不丹的聯(lián)系和“羈縻”。尤其是莫迪在第二個(gè)任期內(nèi)，印度強(qiáng)化“印度優(yōu)先”政策，同時(shí)對(duì)鄰國繼續(xù)采用恩威并施的策略。因此，不丹與印度特殊而密切的關(guān)系會(huì)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

2020年，新冠病毒席卷全球，南亞也未能幸免。印度傾盡全力支持不丹抗擊疫情，向不丹提供資金、試劑檢測(cè)盒等，并“空頭支票”式地承諾向不丹提供可能的疫苗援助。此一方面體現(xiàn)出印度的人道主義關(guān)懷，另一方面也是印度的周邊外交政策和地緣政治的邏輯使然。

總之，印度對(duì)不丹的控制日趨強(qiáng)化。不丹與印度緊密而特殊的關(guān)系，促使不丹上層對(duì)國家安全高度關(guān)切和焦慮。

三、不丹的國家安全困境及其應(yīng)對(duì)

在面對(duì)印度步步緊逼的政策，不丹方面在對(duì)內(nèi)、對(duì)外政策上也做出了諸多努力，來應(yīng)對(duì)印度方面對(duì)國家安全構(gòu)成的挑戰(zhàn)，其主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是穩(wěn)步推進(jìn)國內(nèi)的政治改革；二是加強(qiáng)多邊外交、積極參與國際事務(wù)；三是尋求小國-大國相處之道；四是加強(qiáng)與孟加拉和尼泊爾等國的周邊外交。

（一）推動(dòng)國內(nèi)政治改革

1952年，三世國王吉美多吉·旺楚克（Jigme Dorji Wangchuck）繼位。不丹開始穩(wěn)步推進(jìn)政治改革，以應(yīng)對(duì)國際環(huán)境的挑戰(zhàn)，旨在維護(hù)國家安全和主權(quán)完整。1956年，三世國王著手政治改革，引入現(xiàn)代政府的組織架構(gòu)、廢除農(nóng)奴制、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、興辦教育等諸多措施，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，穩(wěn)步增強(qiáng)國家實(shí)力。1972年，四世國王吉美辛格·旺楚克（Jigme Singye Wangchuk）繼位。他著力推行政府決策過程的民主化改革，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，建立去中心化的政府決策機(jī)制，有效地推動(dòng)了不丹現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程。1980年，四世國王吉美辛格·旺楚克面對(duì)當(dāng)時(shí)國內(nèi)、國際形勢(shì)，提出“達(dá)到自主和保持不丹主權(quán)獨(dú)立”的施政方針和“國民幸?？傊担℅ross National Happiness）”的國家發(fā)展理念[25](P96)。1998年，設(shè)立大臣委員會(huì)，行政權(quán)力交由大臣委員會(huì)，國王不再兼任政府首腦。2001年10月，成立憲法起草委員會(huì)，啟動(dòng)制憲工作。為了推進(jìn)不丹的民主政治，2006年12月14日，四世國王吉美辛格·旺楚克傳位于其子吉美格薩爾南杰·旺楚克（Jigme Khesar Namgyel Wangchuck）。2007年7月18日，不丹頒布了第一部憲法（vbrug gi rtsa khrims chen mo）。

1975年，錫金（Sikkim）被印度吞并，成為印度第25個(gè)邦。這給喜馬拉雅山國—不丹帶來極大的震動(dòng)和恐懼，不丹上下有著強(qiáng)烈的意愿和警覺以規(guī)避錫金的命運(yùn)。為了避免錫金(Sikkim）的政治命運(yùn)，不丹進(jìn)行了國內(nèi)政治體制改革，同時(shí)大力改善民生福祉，旨在獲得國際社會(huì)的同情和支持。2007年，尼泊爾王室被推翻。值此之際，不丹立即實(shí)行民主制度。自2007年以來，不丹實(shí)行民主制度，此舉更是贏得了國際社會(huì)的同情和廣泛支持，以此來回應(yīng)潛在的危機(jī)與挑戰(zhàn)。

（二）加強(qiáng)多邊外交、積極參與國際事務(wù)

1971年，不丹加入聯(lián)合國。1973年，不丹成為不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)成員，致力于尋求多邊關(guān)系。1985年，不丹成為南亞區(qū)域合作聯(lián)盟成員國。2006年，不丹同印度、歐盟等21個(gè)國家建立了外交關(guān)系。不丹在紐約和日內(nèi)瓦設(shè)有常駐代表，在印度、孟加拉國、科威特、泰國等設(shè)有使館，在14個(gè)國家設(shè)有15位名譽(yù)領(lǐng)事，其中包括在中國香港和澳門分別設(shè)有名譽(yù)領(lǐng)事。截至2020年底，不丹與54個(gè)國家正式建立外交關(guān)系，但與聯(lián)合國五大常任理事國均未正式建立外交關(guān)系[26]。

早在2007年，不丹就派出維和人員前往非洲執(zhí)行維和任務(wù)。2017年12月1日，不丹與聯(lián)合國正式簽署了快速部署水平（RDL）協(xié)議，同意在聯(lián)合國秘書長的要求下，在60天內(nèi)為任何維和行動(dòng)派遣軍隊(duì)和裝備[27]。

加強(qiáng)多邊外交和積極參與國際事務(wù)，這對(duì)于不丹在國際舞臺(tái)上博得話語權(quán)尤為重要。誠如反對(duì)黨對(duì)外關(guān)系聯(lián)絡(luò)人巴桑多吉（Passang Dorji）博士所說：“在我們看來，不丹作為一個(gè)小國，我們的外交關(guān)系越多，對(duì)我們就越有利，我們開始與其他周邊國家建立外交關(guān)系之時(shí)，我們也應(yīng)該記住地緣政治敏感性和外交政策的框架?！盵28]

不丹在加強(qiáng)多邊外交、積極參與國際事務(wù)方面取得了一定的成效。加強(qiáng)多邊外交、積極參與國際事務(wù)旨在國際舞臺(tái)上獲得更多的話語和廣泛的同情與支持。

（三）不丹的國家安全困境及焦慮

2017年“洞朗事件”以后，不丹高層反復(fù)強(qiáng)調(diào)國家安全的重要性和緊迫性，同時(shí)也向外界釋放出耐人尋味的外交政策信號(hào)。近三年來，在不丹高層會(huì)議中，國家安全是一個(gè)反復(fù)出現(xiàn)的議題。2019年5月25日，國王在不丹皇家大學(xué)（Royal Universi?ty of Bhutan）第十四屆畢業(yè)典禮的講話中強(qiáng)調(diào)，21世紀(jì)亞洲和世界正進(jìn)入深刻地變革之中，不丹如何在復(fù)雜多變的環(huán)境中謀求獨(dú)立自主的發(fā)展。國王對(duì)此作了初步研判，認(rèn)為不丹夾在中印兩個(gè)大國之間，如何促進(jìn)國家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國王對(duì)此表示高度的關(guān)切和焦慮[29]。

2019年8月9日，國王參加皇家管理學(xué)院（Roy?al Institute of Management）畢業(yè)典禮并發(fā)表演講道：“不丹人民有責(zé)任保護(hù)不丹的一切——過去的成就、核心價(jià)值觀、身份認(rèn)同和國家安全。作為一個(gè)小國，不丹必須超越國內(nèi)市場尋求發(fā)展，并要克服傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)限制”[30]。在此次講話中，國王將不丹的經(jīng)濟(jì)安全、意識(shí)形態(tài)安全、政治安全與國際地位放到了極其重要的地位。

不丹上下對(duì)國家安全表達(dá)了高度的關(guān)切和焦慮，并就不丹如何建立多邊外交展開了一次深入的討論。2019年7月5日，政府與反對(duì)黨在擴(kuò)大對(duì)外關(guān)系上的認(rèn)識(shí)上達(dá)成一致，擴(kuò)大對(duì)外關(guān)系對(duì)不丹是有利的④。反對(duì)黨對(duì)外交關(guān)系聯(lián)絡(luò)人巴桑多吉（Passang Dorji）博士還認(rèn)為，政府應(yīng)計(jì)劃與至少5個(gè)國家建立外交關(guān)系，但這些國家的名字并沒有公布；同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，不丹也要考慮到地緣政治敏感性和既定的外交政策[31]。

2019年8月18日，反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人白瑪嘉措（Pe?ma Gyamtsho）在廷布拜會(huì)了來訪的印度總理莫迪，他講道無論哪個(gè)政黨執(zhí)政，不丹與印度的特殊關(guān)系始終是不丹外交政策的基石。不丹是小國，受到地緣和經(jīng)濟(jì)所限，總是希望尋求獨(dú)立自主和平等互惠的雙邊關(guān)系[32]?；诓坏ぬ厥獾牡鼐壵?，不丹與印度的關(guān)系始終是對(duì)外關(guān)系的基本框架。在現(xiàn)有的框架下，不丹如何謀求國家主權(quán)完整和獨(dú)立發(fā)展空間等問題是不丹關(guān)切之所在。

不丹作為南亞次大陸北端、喜馬拉雅山南麓的小國，不丹因受到地緣和經(jīng)濟(jì)體量等條件所限，國家安全是其首要問題。國王之關(guān)切也是整個(gè)不丹人民的焦慮，小國與大國的相處之道也就成了不丹亟待探索和解決的問題[33](P75-76)，加強(qiáng)多邊外交和周邊外交無疑是重要的策略。

（四）不丹推進(jìn)與孟加拉、尼泊爾等周邊國家的外交關(guān)系

孟加拉和尼泊爾政治、經(jīng)濟(jì)體量上遠(yuǎn)大于不丹，但是兩國都無法單獨(dú)應(yīng)對(duì)來自印度的挑戰(zhàn)或者威脅?；诓坏ぬ厥獾牡鼐壵?，加強(qiáng)與區(qū)域鄰國之間的周邊外交，無疑是不丹在既定框架下最佳策略。

1、不丹與孟加拉

不丹與孟加拉兩國有著良好友誼傳統(tǒng)。歷史上，不丹是第一個(gè)承認(rèn)孟加拉獨(dú)立的國家。自1980年以來，不丹一直與孟加拉國進(jìn)行雙邊貿(mào)易。2015年4月13日，印度和孟加拉國修訂并簽署了貿(mào)易協(xié)定，印度允許孟加拉經(jīng)由印度向不丹轉(zhuǎn)運(yùn)貨物，該協(xié)議的簽訂大大繁榮了孟加拉和不丹之間的經(jīng)貿(mào)往來。2016年7月1日，孟加拉總統(tǒng)阿卜杜勒·哈米德（Abdul Hamid）對(duì)不丹進(jìn)行為期四天的國事訪問，這是孟加拉總統(tǒng)首次訪問不丹[34]。孟加拉國總統(tǒng)強(qiáng)調(diào)，水電是不丹和孟加拉之間“最有潛力”的合作領(lǐng)域之一[35]。此次訪問無疑是加強(qiáng)和鞏固了兩國的雙邊關(guān)系。2017年4月18日，孟加拉首相謝赫哈西娜（Sheikh Hasina）對(duì)不丹進(jìn)行為期3天的國事訪問，不、孟兩國首相簽訂了六個(gè)備忘錄和兩項(xiàng)協(xié)議，孟加拉向不丹提供了不二選擇的出海口，即孟家拉的吉大港（Chit?tagong）[36]。2017年，孟加拉一舉成為不丹的第二大貿(mào)易伙伴，是不丹在南亞地區(qū)唯一擁有貿(mào)易順差的國家[37]。

2018年7月24日，孟加拉向不丹捐贈(zèng)258種基本藥物，價(jià)值1.5億盧比[35]。2019年4月13至15日，不丹首相洛達(dá)策林（Lotay Tshering）率一行出訪孟加拉，不孟兩國簽署了五項(xiàng)雙邊協(xié)議，以加強(qiáng)內(nèi)河航道、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、旅游和公共行政培訓(xùn)方面的合作項(xiàng)目[38]。這些無疑說明不丹與孟加拉兩國之間的合作日趨緊密和廣泛。

2、不丹與尼泊爾

1974年，在錫金的尼泊爾人引發(fā)騷亂，隨后印度出兵吞并了錫金。尼泊爾族人數(shù)在不丹過快增長，不丹對(duì)之表現(xiàn)得十分擔(dān)憂，急劇膨脹的尼泊爾族人口會(huì)改變不丹的主體文化和政治結(jié)構(gòu)。1985年，不丹實(shí)行新的民族政策，改變了1950年代實(shí)行的開放民族政策，此舉旨在規(guī)避錫金那樣的命運(yùn)。1989年，不丹政府根據(jù)1985年的規(guī)定，宣布28000名尼泊爾族人為非法移民。不丹的尼泊爾族難民給不丹、尼泊爾和印度三國帶來了麻煩的社會(huì)問題，這致使不丹和尼泊爾的關(guān)系滑到冰點(diǎn)。2008年，在聯(lián)合國積極斡旋和協(xié)調(diào)下，出臺(tái)了“第三國安置方案”，這為不丹的尼泊爾族難民開辟了新的解決途徑[39](P55-56)。因此，兩國關(guān)系也出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)機(jī)。2014年以來，不丹主動(dòng)向尼泊爾拋出橄欖枝，兩國關(guān)系又進(jìn)一步回暖。

2015年4月25日，尼泊爾發(fā)生了里氏8.1級(jí)地震。不丹通過民眾和團(tuán)體捐款，為尼泊爾募集了305萬努（Nu.）（約合4.8萬美元），還第一時(shí)間向尼泊爾派遣了醫(yī)療救援隊(duì)[40]。同時(shí)，不丹皇家政府向尼泊爾捐贈(zèng)了6300萬努（Nu.）（100萬美元）用于尼泊爾的抗震救災(zāi)工作。對(duì)于不丹這樣一個(gè)人口僅有70多萬小國而言，可謂是已經(jīng)盡了最大的努力。通過此次抗震救災(zāi)的支援，不尼兩國冰釋前嫌，兩國關(guān)系也恢復(fù)到了一個(gè)正常的水平，且有日益密切的趨勢(shì)。

近幾年來，不丹與孟加拉和尼泊爾的關(guān)系日益密切，推動(dòng)了不丹的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外關(guān)系水平。不丹、孟加拉和尼泊爾三國都必須應(yīng)對(duì)來自大國印度的擴(kuò)張和挑戰(zhàn)，單憑一國之力都無法應(yīng)對(duì)，“抱團(tuán)取暖”無疑是不、孟、尼三國的最佳策略，也是不丹的最佳策略，且有加強(qiáng)之勢(shì)。誠然，不、孟、尼三國的“抱團(tuán)取暖”之勢(shì)也有其脆弱性的一面。

結(jié)語

英屬印度的“殖民遺產(chǎn)”奠定了印度對(duì)不丹政策的基本框架和秩序，印度古典的“曼陀羅理論”又在進(jìn)一步推進(jìn)和重塑這一“殖民遺產(chǎn)”。近年來，有“印度欲使不丹錫金化，尼泊爾不丹化”之語在南亞廣為流傳。印度利用經(jīng)濟(jì)和外交手段作為兩翼、以文化和科技作為抓手，將不丹與印度緊緊地捆綁和嵌合。這致使不丹等喜馬拉雅山國和南亞周邊小國對(duì)國家安全高度關(guān)切和焦慮。

如何突破國家安全困境，始終是不丹上下面對(duì)的首要問題。為了應(yīng)對(duì)周邊環(huán)境的變化和挑戰(zhàn)，不丹穩(wěn)步推進(jìn)政治體制改革，先后引入現(xiàn)代政府的組織架構(gòu)、廢除農(nóng)奴制、推出“國民幸?？傊担℅NH）”和實(shí)行民主政治等措施，旨在與國際社會(huì)接軌，贏得國際社會(huì)的同情和廣泛支持，不為印度的野心留下可能的口實(shí)和機(jī)會(huì)。尤其是錫金被印度吞并后，不丹發(fā)起多邊外交，積極參與國際事務(wù)，盡最大可能贏得國家主權(quán)完整和獨(dú)立自主的發(fā)展空間。與此同時(shí)，不丹采取了積極與孟加拉、尼泊爾等南亞區(qū)域鄰國之間“抱團(tuán)取暖”式的周邊外交。

[注釋]

①有學(xué)者持不同意見，他們通過對(duì)《利論》使用的詞匯加以分析研究，認(rèn)為《利論》一書非考底利耶一個(gè)人完成，而是由多人共同創(chuàng)作完成，其成書時(shí)間約在公元250年左右；參見斯坦利·沃爾波特：《印度史》，李建欣，張錦冬譯，東方出版社，2015年版，第53頁。

②2017年6月30日，印度外交部發(fā)表題為“洞朗近期局勢(shì)發(fā)展”的外交公報(bào)，以示中方修路的抗議。在外交公報(bào)中，印度方面主要陳述了以下3個(gè)方面的問題：1、中方在洞朗地區(qū)修筑公路，該地區(qū)是中-不-印三國的三交界（tri-junc?tion）處，不丹方面已在6月20日通過不丹駐印度大使館向中國政府提出抗議；2、印度政府和不丹皇家政府就事態(tài)發(fā)展一直保持聯(lián)系，也就是說印度將會(huì)為不丹的“安全”負(fù)責(zé)，提供某種程度上的保護(hù)；3、錫金段的邊界問題并沒有完整的確立下來，盡管2012年達(dá)成的諒解協(xié)議，僅只是確認(rèn)了雙方在“調(diào)整的基礎(chǔ)上（basis of the alignment）”達(dá)成的共識(shí)。

③2019年6月7-8日，印度外交部長嘉賢卡爾（Subrahman?yam Jaishankar）博士對(duì)不丹進(jìn)行為期兩天的正式訪問。訪問期間，印度政府承諾向不丹第十二個(gè)“五年計(jì)劃”提供援助490億盧比（約合人民幣49億），并同意支付2017年的出口退稅。同時(shí)，印度與不丹簽訂了《芒德河水電站關(guān)稅協(xié)定書》，后期將進(jìn)一步落實(shí)向印度輸電的具體事宜。

④反對(duì)黨是指不丹繁榮進(jìn)步黨，不丹繁榮進(jìn)步黨(Druk Phuensum Tshogpa)是不丹重要政黨之一，成立于2007年7月25日，是由不丹全國人民黨(All People's Party)及不丹人民聯(lián)合黨(Bhutan People's United Party)合并而成?，F(xiàn)在的執(zhí)行委員會(huì)由前內(nèi)政部長吉美廷禮(Lyonpo Jigme Thinley)領(lǐng)導(dǎo)而且黨名由他所決定的。2007年8月15日，廷禮被選為黨主席。同日，正式注冊(cè)，繼不丹人民民主黨之后，成為不丹第二大政黨。2007年10月2日，不丹繁榮進(jìn)步黨在不丹選舉委員會(huì)（ECB）登記。2008年3月24日，該黨在2008年不丹大選中勝出。該黨在2013年的國民議會(huì)選舉中落敗，現(xiàn)在是在野黨。自2013年以來，白瑪嘉措（Pema Gyamt?sho）一直擔(dān)任黨主席。