國家政策、個(gè)體行動(dòng)與城市居民的住房獲得

王丹鳳

[摘 要]將宏觀社會變遷與微觀個(gè)體行動(dòng)共同納入我國社會分層機(jī)制的分析框架是一個(gè)有益的嘗試。文章梳理了我國住房政策及城市居民住房獲得機(jī)制的演變，并提出國家政策構(gòu)建了住房獲得的機(jī)會空間，個(gè)體行動(dòng)則塑造了住房獲得的最終結(jié)果。

[關(guān)鍵詞]國家政策;個(gè)體行動(dòng);住房政策變革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.30.021

新中國成立后的70多年間，我國在經(jīng)濟(jì)政治領(lǐng)域經(jīng)歷了大規(guī)模的改革和轉(zhuǎn)型，頻繁變更的住房政策即是經(jīng)濟(jì)政治變遷的縮影。住房政策演變?yōu)榫用竦淖》揩@得構(gòu)建了什么樣的機(jī)會空間？個(gè)體對機(jī)會的回應(yīng)又將如何影響住房分層？本文通過審視我國住房政策的發(fā)展及政策演變下的個(gè)體行動(dòng)，嘗試對以上問題做出回答。

1 我國住房政策與住房獲得機(jī)制的演變

1.1 以國家發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向的住房政策變革

我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的住房分配模式與時(shí)代背景、意識形態(tài)及制度安排有著密切聯(lián)系（Lee & Zhu，2006）。此時(shí)的國家政策突出“快速增長”，主要強(qiáng)調(diào)發(fā)展工業(yè)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，以及實(shí)行全面的公有化。作為生活資料，住房的建設(shè)和供應(yīng)被放在生產(chǎn)資料之后。雖然為應(yīng)對城市住房資源不足的問題陸續(xù)進(jìn)行住宅建造，但往往因經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的干擾而被迫中斷（劉春燕，2012）。同時(shí)，受正統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)意識的影響，私有住房的發(fā)展受到抑制，公有住房則實(shí)行低租金制，致使公房建設(shè)面臨極大的困境。為了讓有限的住房資源滿足職工最基本的居住需求，國家?guī)缀跽瓶亓怂谐鞘凶》康墓芾砑胺峙渎氊?zé)，成為住房供應(yīng)的唯一主導(dǎo)部門。到1978年改革開放之前，一個(gè)越來越平均主義的、國家統(tǒng)建統(tǒng)分的住房供應(yīng)模式基本成形?？梢?，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國城市住房資源的規(guī)模與供應(yīng)受到國家的嚴(yán)密控制，住房政策制定的內(nèi)因取決于國家的發(fā)展目標(biāo)而非居民現(xiàn)實(shí)需求。

與我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的路徑一致，1978年以后的住房政策具有清晰的商品化、市場化和社會化取向。改革從出售公有住房使用權(quán)、鼓勵(lì)單位、私人建設(shè)和擁有住房開始，直到國家、單位退出直接生產(chǎn)領(lǐng)域，將住房作為商品通過市場自由配置。到1998年，正式在政策上確立了住房分配貨幣化的模式，并隨后為住房市場的穩(wěn)定發(fā)展進(jìn)行了一系列政策保障。1998年至今，我國的房地產(chǎn)市場和住房交易已經(jīng)極大放開，住房徹底完成了從福利品到商品屬性的轉(zhuǎn)換。住房制度的改革，一方面由居民住房需求推動(dòng)，另一方面也與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求密切相關(guān)，通過鼓勵(lì)房地產(chǎn)消費(fèi)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長是住房改革的重要目標(biāo)之一。正如周雪光所言，國家也有其自身利益，政策的制定往往是國家或基于意識形態(tài)與政治考量、或基于市場機(jī)制與國家利益考量來主導(dǎo)的（周雪光，2014）。因此，并不是住房問題的存在或變化觸發(fā)了我國住房政策從福利化向市場化的轉(zhuǎn)變，真正引起這種轉(zhuǎn)變的，是政治形勢的發(fā)展（柏必成，2010）。

1.2 國家政策轉(zhuǎn)向下住房獲得機(jī)制的演變

新中國成立后住房資源的分配機(jī)制經(jīng)歷了計(jì)劃分配向市場調(diào)節(jié)的全面轉(zhuǎn)型，這導(dǎo)致城市居民的住房獲得機(jī)會和途徑發(fā)生了根本性變化。這種變化大致可劃分成三個(gè)階段：第一階段是新中國成立后到住房改革開始前的住房福利分配時(shí)期，由于商品房市場缺位，住房作為福利品由政府統(tǒng)一分配，單位的級別、性質(zhì)、規(guī)模以及個(gè)體職業(yè)地位、政治資本等體制性資源在很大程度上決定居民住房的條件，住房獲得具有極強(qiáng)的再分配色彩。第二階段從住房改革開始到20世紀(jì)90年代末住房市場化目標(biāo)的最終確定及落實(shí)。住房獲得機(jī)制由政府分配逐步轉(zhuǎn)換為市場交換，個(gè)體市場能力直接決定住房資源的獲得。但由于單位在改革進(jìn)程中的全方位參與，以及對再分配體制下的住房優(yōu)勢群體實(shí)行利益關(guān)照的政策導(dǎo)向，這一時(shí)期的住房資源配置并沒有依照純粹的市場邏輯，而是仍舊在“社會主義單位再分配邏輯”的框架下運(yùn)作（邊燕杰等，1996），上一階段的權(quán)力優(yōu)勢得以延續(xù)，體制性資源和市場性資源的累積對住房獲得發(fā)揮同等重要的作用。第三階段始于1998年住房貨幣化改革的結(jié)束，帶有鮮明再分配色彩的內(nèi)部住房供應(yīng)渠道被關(guān)閉，城市居民只能通過外部市場獲得住房，家庭購買能力在住房獲得過程中顯得至關(guān)重要。經(jīng)過二十年的住房政策調(diào)整，市場能力超越體制地位成為決定居民住房差異的關(guān)鍵因素。

因此，住房制度的變革改變了居民住房獲得機(jī)制，其掌握的社會資源按重要性被重新排列。住房獲得的機(jī)會空間經(jīng)歷數(shù)次解構(gòu)與重建，由制度性空間逐步轉(zhuǎn)向市場性空間。

2 國家政策、個(gè)體行動(dòng)對居民住房獲得的影響

2.1 國家政策構(gòu)建住房獲得的機(jī)會空間

國家社會主義條件下，政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)程及相應(yīng)的政策轉(zhuǎn)向?qū)⒅苯佣降鹊母淖兩鐣蓡T的機(jī)會結(jié)構(gòu)，從而影響甚至決定其生活機(jī)遇和社會地位（周雪光，2014）。新中國成立后住房政策的變革為居民的住房獲得塑造了三個(gè)迥然相異的機(jī)會空間：其一，住房市場化改革以前，由住房福利化制度構(gòu)建的制度性機(jī)會空間。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府和單位統(tǒng)建統(tǒng)分的住房供應(yīng)模式下，職工依照個(gè)人資歷和家庭情況等指標(biāo)的高低，順次獲得公房居住的機(jī)會。雖然該時(shí)期國家整體的政策導(dǎo)向是“去分層化”，但住房獲得機(jī)會并沒有在居民中平均分配。一般來說，工齡越長、職級越高的職工越有可能獲得條件更好的住房;其二，住房市場化改革過程中，由住房轉(zhuǎn)型制度構(gòu)建的混合性機(jī)會空間。行政與市場雙重主導(dǎo)的住房改革為城市居民帶來多渠道的住房獲得機(jī)會。公房低價(jià)出售以及各類補(bǔ)貼政策減輕了居民的購房壓力，能夠以非常低廉的價(jià)格獲得住房。當(dāng)然，優(yōu)惠政策只有擁有固定單位以及一定經(jīng)濟(jì)條件的居民才能享受，這對市場能力或位置能力高的居民是一次很好的機(jī)會。而對體制外單位的居民來說，雖然不能獲得便宜的單位住房，但商品房市場的發(fā)展為其提供了另外一次機(jī)會，與前一階段相比，居民住房獲得的機(jī)會空間得以拓展;其三，住房市場化改革結(jié)束后，由住房商品化制度構(gòu)建的市場性機(jī)會空間。隨著住房市場的全面興起，住房資源的獲得迎來了依托市場邏輯的第三次機(jī)會。市場能力強(qiáng)的群體更有條件把握機(jī)遇，人力資源較高、經(jīng)濟(jì)條件較好的家庭能夠獲得高價(jià)值的住房，體制內(nèi)單位職工的優(yōu)勢地位則隨著住房再分配機(jī)制的退出被逐步取代。國家主導(dǎo)的政策變革為不同群體塑造了差異性的機(jī)會空間，這在很大程度上決定了居民住房財(cái)富累積的結(jié)果，并影響住房分化的格局。