我國多元化糾紛解決機(jī)制立法論綱
——基于地方立法的觀察與思考

廖永安 王 聰

一、 引 言

自20世紀(jì)70年代以來，西方法治發(fā)達(dá)國家以訴訟外替代性糾紛解決機(jī)制(ADR)為主題掀起了“接近正義”(Access to Justice)運(yùn)動(dòng)的第三波浪潮。(1)參見[意]莫諾·卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第5頁。在這一浪潮中，傳統(tǒng)司法制度的遲延、昂貴、形式主義、晦澀、復(fù)雜、難以接近、強(qiáng)制、冷酷以及其在對話、合作、補(bǔ)償?shù)确矫娴娜秉c(diǎn)飽受批評。而ADR的易于接近、簡便、低廉、迅速、易溝通、合作、溫暖、和平、人性化等方面的優(yōu)點(diǎn)備受青睞。(2)參見彭海青等：《德國司法危機(jī)與改革——中德司法改革比較與相互啟示》，法律出版社2018年版，第227-228頁。世界各國和地區(qū)對ADR的支持不斷加強(qiáng)，初期只是單純允許利用，后來積極鼓勵(lì)促進(jìn)，再到如今被要求優(yōu)先適用甚至是有條件的強(qiáng)制利用，ADR的正當(dāng)性和法制化不斷提高。(3)參見范愉：《當(dāng)代世界多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展與啟示》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第3期。例如，美國在1990年《民事司法改革法》的基礎(chǔ)上，于1998年制定了《替代性糾紛解決法》。歐盟在2008年發(fā)布《關(guān)于民商事調(diào)解若干問題的指令》的基礎(chǔ)上，于2012年制定了《庭外糾紛解決機(jī)制的指令》，要求各成員國將指令內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。德國為回應(yīng)歐盟指令，在2000年《法庭外爭議解決促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上，于2012年制定了《促進(jìn)調(diào)解及其他訴訟外沖突解決程序法》。日本在2001年《司法制度改革推進(jìn)法》的要求下，于2004年制定了《訴訟外糾紛解決程序利用促進(jìn)法》。由此可見，ADR邁向法制化已成為全球新趨勢。

我國自古就有以和為貴的“無訟”傳統(tǒng)，尤其是注重調(diào)解的法律傳統(tǒng)被世界譽(yù)為“東方一枝花”，優(yōu)先運(yùn)用訴訟外途徑解決糾紛是我國社會(huì)治理的重要經(jīng)驗(yàn)，我國多元化糾紛解決機(jī)制是在對傳統(tǒng)制度進(jìn)行改良的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的原生型制度。與西方ADR不同的是，它不是“訴訟中心主義”的產(chǎn)物，而是一種“社會(huì)調(diào)適系統(tǒng)”，它綜合了調(diào)解在內(nèi)的各種糾紛解決方式促使不同社會(huì)關(guān)系達(dá)至均衡，訴訟只是最后的解紛方式。(4)參見陸益龍：《轉(zhuǎn)型中國的糾紛與秩序：法社會(huì)學(xué)的經(jīng)驗(yàn)研究》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第247頁。雖然二者存在理念上的差異，但在具體制度層面仍然可相互借鑒，尤其是在法制化方面，我國多元化糾紛解決機(jī)制可從ADR法制化趨勢中獲得啟發(fā)。

改革開放以來，我國不斷探索多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，完善公證、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等機(jī)制，有效預(yù)防并化解了大量社會(huì)矛盾糾紛。然而，這些地方經(jīng)驗(yàn)尚處于“野蠻生長”狀態(tài)，缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、前瞻性，缺乏專門的立法支撐和制度保障。多元化糾紛解決機(jī)制主要依賴政策性黨政“紅頭”文件推動(dòng)，各類糾紛解決機(jī)制在案件分流、程序分類、司法分界、職能分層等方面存在訴非銜接不暢、實(shí)效發(fā)揮不彰、結(jié)構(gòu)層次紊亂、資源配置不合理等弊病，由此導(dǎo)致各種糾紛解決機(jī)制之間未能充分發(fā)揮其比較優(yōu)勢，訴訟總量持續(xù)高位運(yùn)行，人案矛盾日益突出，多元化糾紛解決機(jī)制的潛能未能得到最大釋放。

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，明確提出要“完善矛盾糾紛多元化解法律制度。推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋的制定完善工作。及時(shí)總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)各地因地制宜出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，促進(jìn)從法律層面推進(jìn)矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)，保障矛盾糾紛多元化解在法治軌道上健康發(fā)展”。因此，要從根本上掃除制約多元化糾紛解決機(jī)制的制度瓶頸，以凝聚合力、營造環(huán)境、整合資源、優(yōu)化布局、規(guī)范制度，亟須在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制健康發(fā)展的全國性法律。近年來，山東、福建、黑龍江、安徽、四川、吉林、海南、遼寧、河北、廈門、武漢等十余個(gè)省市已相繼制定多元化糾紛解決機(jī)制的地方性法規(guī)，為推進(jìn)全國性立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但由于糾紛解決途徑與當(dāng)事人訴權(quán)保障密切相關(guān)，尤其是各解紛方式之間的程序銜接、效力保障、結(jié)構(gòu)布局等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破，與訴訟法等基本程序法緊密相連，涉及維護(hù)全國法制統(tǒng)一的問題，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，屬于中央事權(quán)的立法范疇，而為地方立法所鞭長莫及。同時(shí)，完善多元化糾紛解決機(jī)制是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，加快多元化糾紛解決機(jī)制立法是貫徹習(xí)近平法治思想的重要舉措。目前，我國學(xué)術(shù)界對此尚未給予足夠關(guān)注，(5)僅有的研究可參見湯維建：《關(guān)于制定“多元化糾紛解決法”的建議與構(gòu)想》，載《團(tuán)結(jié)》2016年第5期；龍飛：《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2020年版。多元化糾紛解決機(jī)制立法也尚未提上國家立法日程?；诖耍疚牧⒆阄覈胤搅⒎ǖ膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對多元化糾紛解決機(jī)制立法的性質(zhì)定位、基本理念、內(nèi)容框架等重大問題進(jìn)行探討，以期為未來立法提供有益參考。

二、 加快推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制立法的現(xiàn)實(shí)必要性

多元化糾紛解決機(jī)制是一項(xiàng)解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序、協(xié)調(diào)利益關(guān)系的系統(tǒng)性工程，是法治國家、法治政府、法治社會(huì)三位一體法治大格局的基本要素?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》把公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的全面形成作為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》將完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制作為全面提升社會(huì)治理法治化水平的題中之義?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》也提出，要完善調(diào)解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，整合基層矛盾糾紛化解資源和力量，充分發(fā)揮非訴糾紛解決機(jī)制作用。因此，在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的社會(huì)背景下，完善多元化糾紛解決機(jī)制立法具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一) 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

黨的十八屆四中全會(huì)將多元化糾紛解決機(jī)制改革納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署，提出在人民調(diào)解的基礎(chǔ)上，有效整合人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等各類解紛資源，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)，加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)。由此，多元化糾紛解決機(jī)制改革已經(jīng)上升到國家治理層面。國家治理的理想狀態(tài)是形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的制度，實(shí)現(xiàn)“善治”。(6)參見俞可平：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《前線》2014年第1期。在社會(huì)治理領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)“善治”的理想目標(biāo)，必須堅(jiān)持治理主體和治理手段的多元化，促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合，最大限度激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)和協(xié)同共治。因此，多元化糾紛解決機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“善治”的最佳途徑，推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制立法，有助于建立全民共建共治共享的社會(huì)治理格局，最終實(shí)現(xiàn)“糾紛非訟解決、矛盾源頭化解、基層自治提升”(7)姚新民、黃鳴鶴：《關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制地方立法設(shè)計(jì)的調(diào)研報(bào)告》，載《東南司法評論》2015年卷，廈門大學(xué)出版社2015年版。的社會(huì)源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理目標(biāo)。

(二) 正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾的重要體現(xiàn)

新時(shí)代我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這意味著人們的利益訴求更加多樣化，人們不僅僅滿足于對物質(zhì)文化生活需要，更對法治社會(huì)提出更高要求。人們不僅期待公平正義之實(shí)現(xiàn)，更渴求正義以優(yōu)質(zhì)、高效、便捷、多元的方式實(shí)現(xiàn)，糾紛類型的多樣化、利益需求的多元化、糾紛主體的多元化決定了多元化救濟(jì)渠道的必要性。司法只是社會(huì)正義的最后一道防線，訴訟中心主義機(jī)制必然導(dǎo)致供給失衡、案多人少、訴訟遲延，這是兩造對抗、必爭對錯(cuò)、非黑即白的司法競技主義所固有之局限。習(xí)近平總書記指出：“我國的國情決定了我們不能成為訴訟大國。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善預(yù)防性法律制度，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，完善社會(huì)矛盾多元預(yù)防調(diào)處綜合機(jī)制。”(8)習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期。多元化糾紛解決機(jī)制在本質(zhì)上屬于權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，具有協(xié)商性、對話性、靈活性等特質(zhì)，通過事先準(zhǔn)備多種糾紛解決方式的“菜單”，由當(dāng)事人從中選擇最適合自己需要的方式，從而保障所有社會(huì)成員都能夠“接近正義”，彌補(bǔ)訴訟機(jī)制的局限性。因此，“根據(jù)救濟(jì)權(quán)的特點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)方式，國家有義務(wù)、有責(zé)任為公民提供多樣化的權(quán)利救濟(jì)渠道，以便公民在行使救濟(jì)權(quán)時(shí)自主選擇”。(9)胡云騰：《大力提高對多元化糾紛解決機(jī)制重要性的認(rèn)識(shí)》，載《中國審判》2016年第13期。推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制立法，是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，保障當(dāng)事人合法權(quán)益的應(yīng)有之義，是滿足人民群眾多元法律需求、增強(qiáng)人民群眾正義獲得感的有效舉措。多元化糾紛解決機(jī)制的內(nèi)涵既包括基于價(jià)值多元的糾紛解決方式的多樣化選擇，同時(shí)也包括統(tǒng)一的程序體系和運(yùn)作系統(tǒng)，“多元化是一種手段，體系化才是真正的目標(biāo)”，(10)廖奕：《面向美好生活的糾紛解決——一種“法律與情感”研究框架》，載《法學(xué)》2019年第6期。而多元化糾紛解決機(jī)制立法正是實(shí)現(xiàn)解紛機(jī)制體系化的主要路徑。

(三) 維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的迫切需求

習(xí)近平總書記指出，當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，國際國內(nèi)環(huán)境發(fā)生深刻復(fù)雜變化，各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯增多。中國這艘巨輪之所以能在驚濤駭浪中行穩(wěn)致遠(yuǎn)，就在于正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間的關(guān)系。完善多元化糾紛解決機(jī)制，有效預(yù)防化解社會(huì)矛盾，最大限度減少不穩(wěn)定因素，最大限度增加和諧因素，使社會(huì)既保持秩序又具有活力，是保障改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要舉措。特別是我國社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，因貧富差距、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育醫(yī)療等利益問題引發(fā)的矛盾糾紛不斷增多，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的棘手問題。這些結(jié)構(gòu)性矛盾在很大程度上又屬于富勒所謂的“多中心任務(wù)”，(11)參見Lon L.Fuller. “The Forms and Limits of Adjudication”， Harvard Law Review 92, No.2(1978).像蜘蛛網(wǎng)一樣相互纏繞、盤根錯(cuò)節(jié)，通過司法作出非黑即白的裁斷難以從根本上實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，因而只有不斷完善多元化糾紛解決機(jī)制，盡可能將社會(huì)矛盾糾紛通過訴訟外途徑予以化解，才能積極引導(dǎo)人民群眾依法維權(quán)和化解矛盾糾紛，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好營商環(huán)境，為改革發(fā)展穩(wěn)定大局提供法治保障。

三、 多元化糾紛解決機(jī)制立法的基本理念

理念是隱藏在法律規(guī)則背后的立法精神，支撐著多元化解紛體系的建構(gòu)方向。多元化糾紛解決機(jī)制的核心在于“多元”，“多元”的精髓在于不同糾紛解決方式的有機(jī)結(jié)合，避免將某一種解紛方式絕對化?！岸嘣睆男再|(zhì)上可分為訴訟機(jī)制與非訴訟機(jī)制，二者在運(yùn)行程序、思維理念等方面存在諸多差異，(12)參見廖永安：《當(dāng)代調(diào)解的新理念與新思維》，載《人民法院報(bào)》2017年6月16日。多元化糾紛解決機(jī)制的最優(yōu)狀態(tài)就在于實(shí)現(xiàn)各糾紛解決方式之間的協(xié)調(diào)與平衡。(13)參見姚小林：《司法社會(huì)學(xué)引論》，廈門大學(xué)出版社2014年版，第165頁。多元化糾紛解決機(jī)制立法總體上應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，立足中國社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，理順訴訟機(jī)制與非訴訟機(jī)制之間的關(guān)系，樹立糾紛解決新理念。

首先，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的基本原則。西方社會(huì)長期堅(jiān)持國家與社會(huì)二元對立，奉行“最小政府”理念，在ADR機(jī)制建設(shè)上主要依靠社會(huì)化力量和市場化競爭驅(qū)動(dòng)，我國社會(huì)治理則強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合。我國的多元化糾紛解決機(jī)制是以黨委領(lǐng)導(dǎo)為核心，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)社會(huì)積極參與。有學(xué)者將這種治理模式稱為“一軸多元”模式，即黨的領(lǐng)導(dǎo)是毫不動(dòng)搖的主軸，政府是負(fù)責(zé)推行各項(xiàng)治理舉措的最重要主體，社會(huì)組織和公眾是多元治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同主體和參與主體。(14)參見李友梅：《當(dāng)代中國社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)邏輯》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第11期。從國家大力推廣的浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”來看，其首要共性經(jīng)驗(yàn)就是“黨政主導(dǎo)第一位”“全域協(xié)同一盤棋”，通過黨委領(lǐng)導(dǎo)把政府部門、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等多元力量整合起來，形成“黨委抓總、部門協(xié)同、村鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制。(15)參見諶洪果：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與中國特色的法治生成模式》，載《法律科學(xué)》2009年第1期。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)是我國推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的獨(dú)特政治優(yōu)勢，也是內(nèi)生性制度優(yōu)勢。堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)有助于發(fā)揮其總攬全局、協(xié)調(diào)各方、凝聚共識(shí)、整合資源、高位推動(dòng)的作用，使其成為防范化解矛盾的“主心骨”。《最高人民法院關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》確立的首要基本原則就是“堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、多元共治，構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局”。多元化糾紛解決機(jī)制是社會(huì)治理領(lǐng)域一項(xiàng)復(fù)雜而巨大的公共事業(yè)工程，從形成、完善到最終發(fā)揮實(shí)效，涉及司法、行政、社會(huì)等方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身，織密織牢織細(xì)這張巨網(wǎng)，絕非單方面力量所能濟(jì)其功，需要多方主體之間通力配合、相互協(xié)作、共同推進(jìn)，只有在黨政主導(dǎo)下，才能有效構(gòu)建多元化糾紛解決系統(tǒng)中的各項(xiàng)制度，調(diào)動(dòng)各方資源，協(xié)調(diào)多方關(guān)系，在機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等方面提供組織保障。(16)參見湯維建：《多元化糾紛解決機(jī)制改革的時(shí)代意義及其要點(diǎn)》，載《人民法院報(bào)》2016年6月30日。

其次，應(yīng)根據(jù)糾紛的形成演變過程及不同類型，構(gòu)建分層遞進(jìn)的金字塔型糾紛解決體系。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”，樹立“關(guān)口前移”這一根本理念，實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，把更多糾紛解決資源放到前置防線、前瞻治理、前端控制、前期處置上來，最大限度把矛盾風(fēng)險(xiǎn)防范化解在源頭和基層，這是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。這一重要思想內(nèi)容符合社會(huì)矛盾糾紛的形成演進(jìn)規(guī)律，糾紛從爭執(zhí)產(chǎn)生到釀成訴訟，是一個(gè)動(dòng)態(tài)演變的過程。美國學(xué)者理查德·米爾(Richard Miller)和奧斯汀·沙拉(Austin Sarat)提出了著名的糾紛金字塔模型(Dispute Pyramids)，該理論認(rèn)為，糾紛的形成和轉(zhuǎn)化包括以下階段：“經(jīng)歷(experiences)—命名(naming)—抱怨(grievance/blaming)—爭執(zhí)(dispute/claiming)—訴訟(litigation)”，現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)糾紛在出現(xiàn)抱怨或形成爭執(zhí)階段就會(huì)得以解決，只有少數(shù)糾紛會(huì)最終升級(jí)為訴訟，即金字塔頂端。(17)參見Felstiner, W.,R. L. Abel, A. Sarat. “The Emergence and Transformation of Disputes: Naming, Blaming, Claiming”, Law and Society Review 15， No.3-4(1981).同時(shí)，糾紛金字塔塔頂?shù)膶捳Y(jié)構(gòu)取決于糾紛的類型，糾紛在較低層次獲得解決越多，塔尖就越窄；反之，糾紛升級(jí)到訴訟階段越多，塔尖就越寬。(18)參見Miller, R., A. Sarat, “Grievances, Claims, and Disputes: Assessing the Adversary Culture”, Law and Society Review 15, No.3-4(1981).在金字塔型糾紛解決體系中，糾紛解決成本是逐層遞增的，越接近塔底，費(fèi)用成本越低；越接近塔尖，費(fèi)用成本越高。司法居于塔尖，是正義的最后一道防線，是程序最嚴(yán)格、耗費(fèi)資源最多的糾紛解決方式，也是最昂貴的糾紛解決方式。為避免過度消耗正式司法資源、減少當(dāng)事人不必要的程序耗費(fèi)，程序多樣化是司法公正在程序制度上的一個(gè)必然要求。(19)參見唐力：《司法公正實(shí)現(xiàn)之程序機(jī)制——以當(dāng)事人訴訟權(quán)保障為側(cè)重》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。因此，多元化糾紛解決機(jī)制立法應(yīng)立足糾紛形成和演變規(guī)律，盡可能使糾紛在升級(jí)之前就通過訴訟外方式得以解決，經(jīng)過自行交涉和解、社會(huì)調(diào)解、仲裁、行政解決的層層過濾，最后仍然無法解決的，再通過司法最終解決。(20)有學(xué)者提出，理想的多元化糾紛解決方式應(yīng)當(dāng)是通過司法審判化解10%～20%的矛盾糾紛，通過人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴訟糾紛解決機(jī)制化解80%～90%的矛盾糾紛。參見王學(xué)輝：《多元化糾紛化解機(jī)制研究——基于過程與階段視角的分析》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。故多元化糾紛解決機(jī)制之間不應(yīng)等量齊觀，而應(yīng)當(dāng)通過發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人形成理性的糾紛解決觀念，優(yōu)先選擇成本較低、對抗性較弱、有利于修復(fù)關(guān)系的方式解決糾紛，形成將非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面的價(jià)值導(dǎo)向，通過分層遞進(jìn)的程序分流方式實(shí)現(xiàn)糾紛解決資源的最優(yōu)化配置。

再次，應(yīng)堅(jiān)持以當(dāng)事人為本位，尊重當(dāng)事人程序選擇權(quán)，構(gòu)建開放動(dòng)態(tài)、銜接順暢的多元化糾紛解決體系。程序選擇權(quán)的基本法理是，基于維護(hù)人的尊嚴(yán)及人民主權(quán)的原理，當(dāng)事人應(yīng)被尊重為程序主體，而不應(yīng)被當(dāng)作程序客體受到支配。當(dāng)事人是糾紛擁有主體，在糾紛解決過程中也應(yīng)該確立其主體性地位，尊重其真實(shí)意愿，賦予其選擇最適宜糾紛解決方式的權(quán)利，這是社會(huì)自治理念的基本體現(xiàn)。雖然理想的多元化糾紛解決體系在縱向?qū)用鎽?yīng)呈現(xiàn)金字塔結(jié)構(gòu)，但從橫向?qū)用婵?，金字塔的每一層?jí)應(yīng)當(dāng)保持開放性，確保權(quán)利救濟(jì)渠道暢通。當(dāng)社會(huì)矛盾糾紛發(fā)生時(shí)，當(dāng)事人可以很方便地找到與糾紛類型相適應(yīng)的糾紛解決機(jī)構(gòu)和方式。日本著名訴訟法學(xué)者井上治典把多元化糾紛解決機(jī)制理解為“當(dāng)事人之間基于理性對話的自律性糾紛解決活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)多個(gè)糾紛解決方式間相互駛?cè)胄赃x擇”，現(xiàn)實(shí)糾紛是由多個(gè)糾紛解決方式的效果累積及相乘解決的，理想的糾紛解決構(gòu)造是一種“相互駛?cè)搿钡幕?dòng)關(guān)系。(21)參見[日]田中成明：《現(xiàn)代社會(huì)與審判：民事訴訟的地位和作用》，郝振江譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第74-77頁。這種觀點(diǎn)很好地彌補(bǔ)了金字塔型糾紛解決體系在橫向?qū)用娴囊暯侨笔?。多元糾紛解決方式的作用在于為當(dāng)事人提供創(chuàng)造理性對話的可能，以及激發(fā)當(dāng)事人糾紛解決能力，主動(dòng)選擇自律性解決糾紛的場所，各解紛方式之間相互滲透，訴訟、仲裁、調(diào)解、交涉等解紛機(jī)制在銜接機(jī)制上應(yīng)當(dāng)保持開放性、流暢性。

最后，應(yīng)注重發(fā)揮法院裁判在形成“法的解決標(biāo)準(zhǔn)”的指針作用，突出法院在多元化糾紛解決機(jī)制中的引導(dǎo)作用。一般認(rèn)為，訴訟外糾紛解決受到“正義”和“自律”兩種理念支配。(22)參見[日]小島武司、伊藤真編：《訴訟外糾紛解決法》，丁婕譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第12頁。“正義”是指遵照法律解決糾紛，訴訟外糾紛解決方式發(fā)揮著“審判的替代性取得”之作用，強(qiáng)調(diào)糾紛解決結(jié)果的法律標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化ADR的法制化；“自律”是指發(fā)揮當(dāng)事人在糾紛解決中的主導(dǎo)作用，讓當(dāng)事人自己找到能夠接受的解決方法，強(qiáng)調(diào)糾紛解決的自主性，強(qiáng)化ADR的社會(huì)自治。日本法學(xué)家小島武司提出了糾紛解決體系的“同心圓”結(jié)構(gòu)，他主張，在糾紛解決體系構(gòu)造的靜態(tài)層面，審判居于同心圓的中心，各種訴訟外途徑按照自治程度在其周圍以多層同心圓的方式逐步展開。在動(dòng)態(tài)層面，審判與周邊自主解決方式呈現(xiàn)相互交流關(guān)系，審判既有影響合意內(nèi)容的“波及作用”，也有將交涉內(nèi)容通過說服效果納入判決內(nèi)容的“汲取作用”，即從ADR中引入裁判要素，在裁判中引入ADR要素，由此形成了“正義的綜合體系”。(23)參見陳剛主編：《自律型社會(huì)與正義的綜合體系——小島武司先生七十華誕紀(jì)念文集》，中國法制出版社2006年版，第12-16頁。我國在多元化糾紛解決機(jī)制立法過程中，應(yīng)調(diào)和“正義”與“自律”兩種理念，一方面，發(fā)揮審判的指針作用，審判所傳遞的信息使當(dāng)事人能夠更容易進(jìn)行“以審判為意向的交涉”，即“審判陰影下的談判”，只有通過司法審判“規(guī)則之治”傳遞清晰而明確的激勵(lì)信號(hào)，才會(huì)使當(dāng)事人形成糾紛解決的結(jié)果預(yù)期，從而主動(dòng)選擇在訴訟外解決糾紛方式；另一方面，法院通過特邀調(diào)解、委托調(diào)解及訴非銜接、司法確認(rèn)等制度，既為當(dāng)事人提供了多種選擇，引導(dǎo)其采用訴訟外解決糾紛，又加強(qiáng)對訴訟外糾紛解決方式的司法監(jiān)督、審查和救濟(jì)，以保證其合法有序運(yùn)行。

四、 多元化糾紛解決機(jī)制立法的性質(zhì)定位

目前，我國的糾紛解決制度主要包括自行和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等途徑。針對這些糾紛解決制度，我國已經(jīng)制定了人民調(diào)解法、仲裁法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、民事訴訟法等相關(guān)法律法規(guī)，而多元化糾紛解決機(jī)制立法的主要目標(biāo)就是要理順各類糾紛解決機(jī)制的關(guān)系，并將這些糾紛解決機(jī)制整合起來，實(shí)現(xiàn)糾紛解決資源的優(yōu)化配置。因此，應(yīng)當(dāng)正確定位多元化糾紛解決機(jī)制立法的性質(zhì)。

(一) 多元化糾紛解決機(jī)制立法屬于綜合性的程序法范疇

多元化糾紛解決機(jī)制立法需要確立各種訴訟外各糾紛解決方式的法律地位，明確各類解紛主體的基本職責(zé)以及非訴程序與訴訟程序的銜接。從現(xiàn)行法律部門類別來看，一般將其定位為非訴程序法范疇。(24)參見龍飛：《多元化糾紛解決機(jī)制立法的定位與路徑思考——以四個(gè)地方條例的比較為視角》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。當(dāng)然，多元化糾紛解決機(jī)制立法在嚴(yán)格意義上又不屬于純粹的“程序法”，其主要任務(wù)不是為各類糾紛解決機(jī)制提供具體的行為規(guī)范和程序規(guī)范，而是要理順?biāo)搅葷?jì)、社會(huì)救濟(jì)、公力救濟(jì)三者之間的銜接關(guān)系，明確各主體在糾紛解決中的職責(zé)分工、責(zé)任落實(shí)及監(jiān)督考核等，從而為多元化糾紛解決機(jī)制的健康發(fā)展提供制度保障，因此，多元化糾紛解決立法屬于綜合性立法。

(二) 多元化糾紛解決機(jī)制立法應(yīng)該定位為促進(jìn)性法律

從立法模式上來看，促進(jìn)型立法不同于以管制性、約束性規(guī)范為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)立法，旨在以“引導(dǎo)、推動(dòng)、鼓勵(lì)、倡導(dǎo)、扶持、獎(jiǎng)勵(lì)”為主要手段，促進(jìn)或推動(dòng)某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展或某種社會(huì)秩序的形成。(25)參見李龍亮：《促進(jìn)型立法若干問題探析》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2010年第4期。促進(jìn)型立法主要針對的是基礎(chǔ)薄弱的產(chǎn)業(yè)或事業(yè)發(fā)展，這些領(lǐng)域由于市場機(jī)制失靈，只能通過政府負(fù)責(zé)推動(dòng)、多部門協(xié)作、全社會(huì)參與。目前，我國已經(jīng)制定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、民辦教育促進(jìn)法等多部促進(jìn)型法律。這種新型立法模式作為管理型立法的重要補(bǔ)充，倡導(dǎo)政府主導(dǎo)下的全社會(huì)參與，有效適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)多元化發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新的需要。(26)參見李艷芳：《“促進(jìn)型”立法研究》，載《法學(xué)評論》2005年第3期。從域外來看，一些法治發(fā)達(dá)國家為推動(dòng)訴訟外糾紛解決機(jī)制發(fā)展也采取了促進(jìn)型立法模式，如日本《訴訟外糾紛解決程序利用促進(jìn)法》。從我國地方立法探索來看，很多省市的立法明確采取促進(jìn)型立法模式，如《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》《安徽省多元化解糾紛促進(jìn)條例》《武漢市多元化解糾紛促進(jìn)條例》等。多元化糾紛解決機(jī)制立法采取促進(jìn)型模式，契合促進(jìn)型立法的宗旨與定位，有助于明確多元化主體的職責(zé)邊界，尤其是國家對多元化糾紛解決機(jī)制的促進(jìn)責(zé)任和義務(wù)，凝聚多元解紛合力、營造多元解紛環(huán)境、整合多元解紛資源、優(yōu)化解紛體系布局、規(guī)范解紛程序制度、培育新型解紛文化、倡導(dǎo)合作自治解紛理念。

總之，我國多元化糾紛解決機(jī)制立法應(yīng)當(dāng)整合各種糾紛解決機(jī)制單行立法的相關(guān)內(nèi)容，汲取“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和地方性法規(guī)的立法經(jīng)驗(yàn)，制定一部綜合性、促進(jìn)性的法律，具體名稱可命名為《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》。(27)參見龍飛：《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2020年版。作為促進(jìn)型立法，《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》不屬于國家基本法律，全國人大常委會(huì)可行使立法權(quán)限。

五、 多元化糾紛解決機(jī)制立法的內(nèi)容框架

多元化糾紛解決機(jī)制立法應(yīng)該堅(jiān)持問題導(dǎo)向、突出重點(diǎn)，針對訴訟外解紛方式積極性不高、各解紛方式銜接不暢、各責(zé)任主體權(quán)責(zé)不明等問題，抓住薄弱環(huán)節(jié)著重予以規(guī)范。從目前十二個(gè)省市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)所積累的經(jīng)驗(yàn)來看，《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的基本框架應(yīng)該包括職責(zé)分工、解紛體系、程序銜接、促進(jìn)措施等主要內(nèi)容，詳見表1所示。

表1 我國多元化糾紛解決機(jī)制地方性法規(guī)

(一) 主體職責(zé)分工

作為促進(jìn)型法律，《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》首要的任務(wù)是明確國家和社會(huì)各主體的責(zé)任分工。社會(huì)學(xué)家周黎安指出，中國官僚制度是一種不同于西方科層制的“行政發(fā)包制”，社會(huì)穩(wěn)定和治安狀況一直是中央政府考核地方官員的重要績效標(biāo)準(zhǔn)。因此，社會(huì)綜合治理是中國社會(huì)解決糾紛的重要原則，司法只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)和工具之一。(28)參見周黎安：《如何認(rèn)識(shí)中國？——對話黃宗智先生》，載《開放時(shí)代》2019年第3期。在多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與完善中，各責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)各司其職。

首先，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在多元化糾紛解決工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》明確了黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，多元化解糾紛促進(jìn)工作是法治建設(shè)的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)把多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)作為各地黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況納入政績考核指標(biāo)體系。地方政府應(yīng)當(dāng)將多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)納入法治政府建設(shè)規(guī)劃，督促政府各職能部門落實(shí)多元化解糾紛職責(zé)。在強(qiáng)化基層治理、源頭治理的思路下，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化最基層政府的職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處作為國家權(quán)力末梢，應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)公安派出所、司法所、人民法庭、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、退役軍人服務(wù)站、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和人民調(diào)解組織，開展糾紛預(yù)防、排查和化解。

其次，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮在多元化糾紛解決工作中的司法引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。在多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建中，由于受到“訴訟爆炸”的壓力，來自法院的積極性和動(dòng)力最大，但法院消極、被動(dòng)的角色決定了其不能發(fā)揮主導(dǎo)作用，只能發(fā)揮引導(dǎo)與保障作用。人民法院應(yīng)當(dāng)健全訴訟和非訴訟相銜接的化解糾紛機(jī)制，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)和調(diào)解組織的協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)在程序安排、效力確認(rèn)、法律指導(dǎo)等方面的有機(jī)銜接。檢察院應(yīng)當(dāng)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，健全檢調(diào)對接等制度，完善參與化解糾紛工作機(jī)制。

再次，各社會(huì)團(tuán)體組織應(yīng)當(dāng)在多元化糾紛解決工作中發(fā)揮積極參與的作用。社會(huì)組織具有非營利性、公益性，與群眾聯(lián)系密切，應(yīng)當(dāng)激活社會(huì)組織的活力，鼓勵(lì)工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、消協(xié)等行業(yè)協(xié)會(huì)、法學(xué)會(huì)、商會(huì)等組織參與多元化解糾紛工作，提供調(diào)解等糾紛解決服務(wù)。

(二) 糾紛解決體系

我國現(xiàn)行糾紛解決體系主要由和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等六種常規(guī)性方式構(gòu)成。此外，公證作為一項(xiàng)預(yù)防性法律制度在糾紛解決中也發(fā)揮著越來越重要的作用。目前，相關(guān)地方立法均列舉了上述六種常規(guī)性解紛方式，同時(shí)為新型解紛方式預(yù)留了兜底條款。其中，和解是當(dāng)事人自律空間最大的解紛方式，屬于“無需法律的秩序”，其他五種解紛方式雖然分別有專門的單行法予以規(guī)范，但各自呈現(xiàn)分散化狀態(tài)，未能發(fā)揮解紛合力。故多元化糾紛解決機(jī)制立法應(yīng)重點(diǎn)圍繞這五大主要解紛方式，同時(shí)吸納新型解紛方式，明確各自的法律地位。

第一，重塑調(diào)解體系。調(diào)解是我國糾紛解決體系中運(yùn)用最普遍、最成熟的方式。我國糾紛解決體系是以調(diào)解為軸心構(gòu)成，“說服—心服”的社會(huì)戲劇構(gòu)成了中國糾紛解決的具體畫面。(29)參見[日]高見澤磨：《現(xiàn)代中國的糾紛與法》，何勤華等譯，法律出版社2003年版，第73頁。我國的調(diào)解類型十分豐富，既有官方機(jī)構(gòu)主持的行政調(diào)解、司法調(diào)解等類型，也有非官方主持的社會(huì)調(diào)解，例如個(gè)人調(diào)解(30)所謂“個(gè)人調(diào)解”，是相對于“組織調(diào)解”而言的，是指當(dāng)事人發(fā)生糾紛后，臨時(shí)邀請公民個(gè)人作為調(diào)解人主持調(diào)解?！稄B門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》第9條規(guī)定了個(gè)人調(diào)解。、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解、仲裁調(diào)解、公證調(diào)解等類型。然而，當(dāng)前社會(huì)調(diào)解體系的多元化在表達(dá)和實(shí)踐中均被貼上了“人民調(diào)解”的標(biāo)簽，導(dǎo)致多元化社會(huì)調(diào)解被一元化的人民調(diào)解所泛化，這種“人民調(diào)解中心論”的泛化現(xiàn)象模糊了社會(huì)調(diào)解的法律定位，忽視了新型調(diào)解的個(gè)性特點(diǎn)，嚴(yán)重制約了多元調(diào)解體系的發(fā)展方向，不利于糾紛解決的現(xiàn)代化與國際化。(31)參見廖永安、王聰：《人民調(diào)解泛化現(xiàn)象的反思與社會(huì)調(diào)解體系的重塑》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019年第5期。因此，《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)現(xiàn)行的人民調(diào)解制度的缺陷，將行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解、公證調(diào)解等新型調(diào)解從人民調(diào)解中解脫出來，賦予其獨(dú)立的法律地位，與人民調(diào)解一起重構(gòu)社會(huì)調(diào)解體系，以適應(yīng)糾紛解決的新需求。

第二，完善行政性糾紛解決機(jī)制。行政機(jī)關(guān)基于公共事務(wù)管理的需要，擁有介入經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)生活各方面最廣泛的公權(quán)力，具有較高的公信力和權(quán)威性，我國社會(huì)公眾尤其是弱勢群體在糾紛發(fā)生后，習(xí)慣向政府相關(guān)部門求助，這種依賴性體現(xiàn)了民眾對行政性糾紛解決機(jī)制合理性的認(rèn)知。(32)參見范愉：《非訴訟程序(ADR)教程》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第202頁。因此，我國很多單行法律法規(guī)都賦予行政機(jī)關(guān)依法處理行政爭議以及與行政管理活動(dòng)相關(guān)的民事糾紛的職能。在行政爭議解決制度中，“行政調(diào)解是過濾器和分流器，行政復(fù)議是主渠道，行政訴訟是最后的防線，信訪是補(bǔ)充”。(33)劉莘、劉紅星：《行政糾紛解決機(jī)制研究》，載《行政法學(xué)研究》2016年第4期；應(yīng)松年：《構(gòu)建行政糾紛解決制度體系》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007 年第 3 期。在民事糾紛行政解決制度中，行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁是最重要的“三駕馬車”，在疏減訴源方面發(fā)揮了重要作用。行政糾紛由于行政機(jī)關(guān)自身原因而引起，且可能面臨行政訴訟敗訴的考核壓力，故行政機(jī)關(guān)具有積極化解的內(nèi)在動(dòng)力。相比之下，由于法律并未將解決民事糾紛設(shè)定為行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)性職責(zé)，也未賦予行政機(jī)關(guān)民事糾紛解決結(jié)果的強(qiáng)制執(zhí)行效力，行政機(jī)關(guān)出于自身利益考慮在解決民事糾紛中的動(dòng)力不足甚至推諉扯皮現(xiàn)象多有發(fā)生。為使行政機(jī)關(guān)在預(yù)防、解決行政爭議和民事糾紛中的作用充分發(fā)揮，黨的十八屆四中全會(huì)決議提出，“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能”。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳還專門印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》則強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)行政復(fù)議工作，充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的重要作用；健全行政調(diào)解制度，進(jìn)一步明確行政調(diào)解范圍，完善行政調(diào)解機(jī)制，規(guī)范行政調(diào)解程序；健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能；完善仲裁制度，提高仲裁公信力，充分發(fā)揮仲裁解決經(jīng)濟(jì)糾紛、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的作用。在這些糾紛解決機(jī)制中，行政復(fù)議、行政仲裁都有比較健全的法律制度保障，行政調(diào)解與行政裁決則相對較為薄弱?！抖嘣m紛解決機(jī)制促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)汲取成功的地方經(jīng)驗(yàn)，明確各類行政性糾紛解決機(jī)制的法律地位，尤其是強(qiáng)化行政裁決和行政調(diào)解在解決與行政管理相關(guān)的民事糾紛中的地位和作用，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在解決糾紛方面的能動(dòng)性、靈活性、高效性、統(tǒng)籌性。

第四，拓展公證機(jī)關(guān)非訟職能。在傳統(tǒng)觀念上，公證僅被視為一項(xiàng)預(yù)防性法律制度，通過對法律行為、事實(shí)和文書進(jìn)行證明而發(fā)揮預(yù)防糾紛的功能，通過公證債權(quán)文書賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力。在現(xiàn)代社會(huì)，公證制度功能不斷擴(kuò)大，不再局限于傳統(tǒng)證明作用。在多元化糾紛解決體系下，公證員可以發(fā)揮中立的法律職業(yè)優(yōu)勢，從單純預(yù)防糾紛向預(yù)防與解決糾紛并舉轉(zhuǎn)型。公證機(jī)關(guān)可以在糾紛化解中為當(dāng)事人提供法律咨詢、文書公證、調(diào)查取證和第三方調(diào)解等服務(wù)。例如《福建省多元化解糾紛促進(jìn)條例》第36條規(guī)定，公證機(jī)關(guān)對當(dāng)事人申請公證的事項(xiàng)，適合調(diào)解的，可以先行調(diào)解。當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后可以根據(jù)申請辦理公證。以廈門公證機(jī)關(guān)的實(shí)踐為例，公證員可以個(gè)人身份加入法院特邀調(diào)解員名冊，公證機(jī)構(gòu)或公證協(xié)會(huì)可以設(shè)立收費(fèi)性調(diào)解組織，依當(dāng)事人申請?zhí)峁┯袃斦{(diào)解服務(wù)。此外，公證還發(fā)揮著重要的司法輔助職能，在送達(dá)、取證、保全、執(zhí)行等環(huán)節(jié)均可提供公證法律服務(wù)。(34)參見黃鳴鶴：《公證在多元化糾紛解決機(jī)制中的功能定位》，載《中國公證》2016年第12期。

第五，明確新型糾紛解決機(jī)制的法律地位。除傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制外，域外興起的新型ADR形式也值得我國在制定《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》時(shí)予以借鑒。最常見的方式是民商事糾紛的“早期中立評估”(Early Neural Evaluation)。早期中立評估機(jī)制于20世紀(jì)80年代首先建立于美國，如今被法院、仲裁機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)公司、律師事務(wù)所、民間組織等廣泛運(yùn)用，其基本運(yùn)作方式是在案件進(jìn)入訴訟之前的較早時(shí)期，由符合一定資質(zhì)且和本案無利害關(guān)系的中立第三方主持評估會(huì)議，為雙方當(dāng)事人的案件進(jìn)行客觀評估，并在當(dāng)事人同意開示評估報(bào)告的前提下，向當(dāng)事人適時(shí)作出包含分析當(dāng)事人優(yōu)勢劣勢、指明未來走向的無約束力的評估報(bào)告，以幫助當(dāng)事人評估案件，引導(dǎo)當(dāng)事人作出正確的行為決策，從而促進(jìn)當(dāng)事人選擇和解或接受調(diào)解。(35)參見林軻亮：《早期中立評估制度研究》，西南政法大學(xué)2012年博士論文。早期中立評估在我國已被一些地方所試驗(yàn)，最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》也提出要在醫(yī)療衛(wèi)生、不動(dòng)產(chǎn)、建筑工程、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域探索民商事糾紛中立評估機(jī)制，聘請相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家擔(dān)任中立評估員，對糾紛事實(shí)、規(guī)范適用、處理結(jié)果進(jìn)行評估，形成評估報(bào)告，對判決結(jié)果進(jìn)行預(yù)測，作為當(dāng)事人和解或調(diào)解的參考依據(jù)。

第六，明確信訪作為兜底性、補(bǔ)充性糾紛解決方式。信訪是一種具有中國特色的非常規(guī)糾紛解決機(jī)制。根據(jù)《國務(wù)院信訪條例》第2條規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。從權(quán)利救濟(jì)視角看，信訪屬于一種特殊的行政救濟(jì)。(36)參見應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。雖然很多學(xué)者將信訪斥之為“迷信人治”的產(chǎn)物，但信訪制度作為疏導(dǎo)不滿和避免沖突升級(jí)的發(fā)泄機(jī)制，是中國民眾申冤訴苦的重要救濟(jì)途徑，化解了大量矛盾和沖突。同時(shí)，“信訪不信法”的無理纏訪鬧訪現(xiàn)象極大沖擊著法治秩序，學(xué)術(shù)界對信訪制度存廢存在較大爭議。因此，把信訪納入法治化軌道，規(guī)范信訪工作程序，嚴(yán)格實(shí)行訴訪分離，推進(jìn)通過法定途徑分類處理信訪投訴請求，引導(dǎo)群眾在法治框架內(nèi)解決矛盾糾紛，完善涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果，是信訪制度改革的重要方向。(37)有學(xué)者提出可借鑒瑞典等國的申訴專員(Ombudsman)制度，將現(xiàn)行信訪機(jī)構(gòu)改造為一個(gè)專業(yè)化的準(zhǔn)司法性的申訴機(jī)構(gòu)，使其從非常規(guī)性糾紛處理機(jī)制逐漸轉(zhuǎn)化為常規(guī)性糾紛處理機(jī)制。參見徐昕：《邁向社會(huì)和諧的糾紛解決》，載《司法》(第1輯)，法律出版社2006年版，第63-161頁?！抖嘣m紛解決機(jī)制促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)將信訪作為一項(xiàng)兜底性的糾紛解決方式，為信訪制度改革完善提供制度框架。

(三) 程序銜接機(jī)制

要使當(dāng)事人優(yōu)先選擇非訴訟糾紛解決機(jī)制，多元化糾紛解決機(jī)制的程序銜接應(yīng)當(dāng)獲得有效保障，解紛效力成果應(yīng)當(dāng)?shù)玫角袑?shí)維護(hù)。《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》重點(diǎn)應(yīng)確立以下程序銜接機(jī)制。

第一，完善訴前調(diào)解前置程序。調(diào)解前置程序的設(shè)置是當(dāng)前多元化解糾紛體系構(gòu)建中爭議最大的議題。學(xué)術(shù)界最大的擔(dān)心是，強(qiáng)制當(dāng)事人選擇先行調(diào)解，有侵害當(dāng)事人訴權(quán)之虞。這實(shí)際上是對調(diào)解前置程序的誤解，把特定類型糾紛的先行調(diào)解作為當(dāng)事人起訴的前置條件，只是對當(dāng)事人先行利用調(diào)解程序的強(qiáng)制，至于是否愿意達(dá)成調(diào)解、調(diào)解協(xié)議的具體內(nèi)容，仍然遵循自愿合法原則完全由當(dāng)事人決定，并未剝奪當(dāng)事人的裁判請求權(quán)，其根本目的是適度節(jié)制訴訟方式之過分利用或防止其被濫用、誤用，合理優(yōu)化司法資源配置。從訴權(quán)保障的實(shí)質(zhì)來看，“紛爭當(dāng)事人不僅應(yīng)受達(dá)成正確而慎重的紛爭解決之機(jī)會(huì)保障，同時(shí)亦應(yīng)被賦予達(dá)成迅速而經(jīng)濟(jì)的紛爭解決之機(jī)會(huì)保障，如此始能防免當(dāng)事人之系爭實(shí)體利益及系爭外財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)等，因系爭實(shí)體利益之程序上追求，蒙受不應(yīng)有之耗損或侵害”。(38)邱聯(lián)恭：《民事程序法之理論與實(shí)務(wù)(一)》，臺(tái)北三民書局2000年版，第206頁。事實(shí)上，即便是訴權(quán)保障憲法化的域外法治發(fā)達(dá)國家，也設(shè)置了訴前強(qiáng)制調(diào)解程序，例如《德國民事訴訟法施行法》第15a條明確了三類糾紛應(yīng)當(dāng)經(jīng)過司法機(jī)關(guān)設(shè)置或認(rèn)可的調(diào)解機(jī)構(gòu)對爭議調(diào)解后起訴方可被受理，日本《民事調(diào)停法》也有類似規(guī)定。(39)參見王福華：《論訴前強(qiáng)制調(diào)解》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2010年第2期。我國自立案登記制實(shí)施以來，法院面臨的案多人少矛盾日益突出，實(shí)務(wù)部門對設(shè)立訴前調(diào)解前置程序呼聲很高。雖然我國民事訴訟法第122條確立了遵循當(dāng)事人意愿的先行調(diào)解制度，很多基層法院也都在探索將婚姻家庭、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費(fèi)者維權(quán)、機(jī)動(dòng)車事故、醫(yī)療、物業(yè)等常見糾紛類型設(shè)置調(diào)解前置程序，引導(dǎo)當(dāng)事人利用調(diào)解程序?qū)⒓m紛化解在訴前，但由于缺乏明確的立法依據(jù)，這種先行調(diào)解的啟動(dòng)缺乏強(qiáng)制性，一旦當(dāng)事人拒絕選擇調(diào)解，這種前置程序就無法利用。面對實(shí)踐中遭遇的制度瓶頸，在立法上針對特定類型案件建立調(diào)解前置程序顯得十分必要。2016年，最高人民法院在《關(guān)于進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》第27條中也明確提出要“探索建立調(diào)解前置程序”?；诖耍抖嘣m紛解決機(jī)制促進(jìn)法》應(yīng)建立調(diào)解前置程序，合理劃定適宜訴前調(diào)解的案件類型，對這些特定類型糾紛案件，當(dāng)事人在起訴前應(yīng)先向有關(guān)調(diào)解組織申請調(diào)解，未經(jīng)訴前調(diào)解程序處理的，人民法院不予受理。這里的“有關(guān)調(diào)解組織”應(yīng)該與多元調(diào)解體系相銜接，不僅包括法院特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員、法院專職調(diào)解員主持的訴前調(diào)解，也應(yīng)該包括由人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解、行政調(diào)解以及其他調(diào)解組織主持的調(diào)解。

第二，以司法確認(rèn)機(jī)制賦予和解、調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。人民調(diào)解法確立了人民調(diào)解組織主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)機(jī)制，但其范圍僅限于人民調(diào)解?！抖嘣m紛解決機(jī)制促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)將司法確認(rèn)范圍擴(kuò)張及于行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、個(gè)人調(diào)解等所有社會(huì)調(diào)解及行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，經(jīng)確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力。此外，我國法律對和解協(xié)議的效力未明確規(guī)定，僅規(guī)定訴訟中達(dá)成和解協(xié)議的當(dāng)事人可以申請法院制作調(diào)解書或撤訴，法院準(zhǔn)許當(dāng)事人撤訴后還可以再起訴；仲裁中達(dá)成的和解協(xié)議當(dāng)事人可申請仲裁機(jī)關(guān)制作裁決書或申請撤回仲裁申請；對案件未訴訟至法院或未申請仲裁的案件，當(dāng)事人自行達(dá)成的和解協(xié)議，其效力如何保障，法律沒有規(guī)定，這也間接影響了和解作為糾紛解決方式的功能發(fā)揮。和解協(xié)議作為當(dāng)事人糾紛解決的成果，其本質(zhì)與調(diào)解協(xié)議一樣都是來自當(dāng)事人的合意，故應(yīng)當(dāng)賦予訴訟外和解協(xié)議與調(diào)解協(xié)議相同的民事合同效力，(40)參見趙旭東：《糾紛與糾紛解決原論——從成因到理念的深度分析》，北京大學(xué)出版社2009年版，第153頁。《福建省多元化解糾紛促進(jìn)條例》第42條作出了類似規(guī)定。按照這種邏輯，立法也應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人就該和解協(xié)議申請法院予以司法確認(rèn)，或者依據(jù)仲裁條款申請仲裁委員會(huì)確認(rèn)其效力的權(quán)利。

第三，和解協(xié)議或調(diào)解協(xié)議與公證程序或督促程序?qū)?。對以給付為內(nèi)容的和解或調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以共同向公證機(jī)關(guān)申請出具賦予強(qiáng)制執(zhí)行力的公證文書，從而賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力；對以金錢、有價(jià)證券等給付為內(nèi)容的和解、調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以向法院申請支付令，債務(wù)人在法定期限內(nèi)不提出異議又不履行支付令的，可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。需要指出的是，督促程序在我國司法實(shí)踐中的利用率一直不高,支付令案件數(shù)量大幅萎縮，(41)參見王福華：《督促程序的屬性、類型與程序保障》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第3期。故在完善督促程序的同時(shí)，應(yīng)加大對債務(wù)人惡意提出異議的背信行為的制裁力度。

第四，確立無爭議事實(shí)記載機(jī)制和無異議調(diào)解方案認(rèn)可機(jī)制。為免除當(dāng)事人的后顧之憂，保證調(diào)解順利進(jìn)行，對當(dāng)事人為達(dá)成調(diào)解或者和解協(xié)議對案件事實(shí)的認(rèn)可，法律一般禁止對方當(dāng)事人或法官將其作為在后續(xù)訴訟中對當(dāng)事人不利的證據(jù)。但在訴訟外糾紛解決中，為了避免糾紛解決的階段性成果白白浪費(fèi)，對雖未最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議的糾紛，經(jīng)當(dāng)事人一致同意，調(diào)解組織可以對無爭議事實(shí)作書面記載并由雙方當(dāng)事人簽字確認(rèn)，在訴訟中當(dāng)事人無須對調(diào)解過程中已確認(rèn)的無爭議事實(shí)舉證，這實(shí)質(zhì)上有效限縮了爭議焦點(diǎn)，提高了糾紛解決效率。而當(dāng)事人對主要爭議事實(shí)沒有重大分歧，僅對個(gè)別事項(xiàng)存有爭議，調(diào)解員在征得各方當(dāng)事人同意后，可以提出調(diào)解方案并書面送達(dá)雙方當(dāng)事人，當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)未提出異議的，視為自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議；提出異議的，視為調(diào)解協(xié)議不成立。這種無爭議事實(shí)記載機(jī)制和無異議調(diào)解方案認(rèn)可機(jī)制實(shí)踐中已經(jīng)開始采用。

第五，訴訟時(shí)效中斷的權(quán)利救濟(jì)保障。當(dāng)事人訴諸訴訟外途徑解決糾紛也是主張權(quán)利的一種方式，也應(yīng)具有引起訴訟時(shí)效中斷的效力。如果當(dāng)事人因選擇訴訟外解紛方式而喪失訴訟時(shí)效利益，必然逼迫當(dāng)事人盡快選擇訴訟途徑。因此，日本《訴訟外糾紛解決程序促進(jìn)法》第25條明確規(guī)定：“根據(jù)認(rèn)證糾紛解決程序，程序?qū)嵤┱?中立第三人)以糾紛當(dāng)事人雙方不存在和解希望為理由，終止該程序的情況下，委托采用該程序的糾紛當(dāng)事人，在收到該通知之日起一個(gè)月內(nèi)，如就與該認(rèn)證糾紛解決程序相同的請求提起訴訟，該時(shí)效中斷，將請求適用該認(rèn)證糾紛解決程序之時(shí)視為提起訴訟?！?42)范愉等：《調(diào)解制度與調(diào)解人行為規(guī)范：比較與借鑒》，清華大學(xué)出版社2010年版，第201頁。囿于立法權(quán)限，我國各省市地方性立法都沒有確立當(dāng)事人選擇訴訟外解紛方式的訴訟時(shí)效中斷效力。事實(shí)上，我國民法典第195條設(shè)置訴訟時(shí)效中斷事由的兜底條款規(guī)定“與提起訴訟或者申請仲裁具有同等效力的其他情形”，這里的“其他情形”應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人選擇國家認(rèn)證的訴訟外解紛方式，其和提起訴訟、申請仲裁具有同等效力。

(四) 促進(jìn)保障措施

發(fā)展動(dòng)力不足和支撐力量薄弱是當(dāng)前我國多元化解糾紛體系建設(shè)急需解決的問題。為此，國家必須采取一系列促進(jìn)保障舉措，調(diào)動(dòng)各糾紛參與主體的積極性和主動(dòng)性，這也是《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的功能所在。

一是提供糾紛解決路徑指引。糾紛解決機(jī)制既要“多元”也要“有序”，避免“九龍治水”的割據(jù)邏輯。我國社會(huì)公眾利用訴訟外糾紛解決機(jī)制的意識(shí)還不夠高，除“到法院打官司”外，很多當(dāng)事人既不了解各糾紛解決機(jī)制之優(yōu)劣，也不知道糾紛具體該由哪個(gè)部門解決。我們不能期待糾紛當(dāng)事人在信息不完全的情況下自動(dòng)邁入糾紛解決的正確之門，而必須以務(wù)實(shí)的態(tài)度建構(gòu)多元糾紛解決的引導(dǎo)機(jī)制，指引當(dāng)事人迅速找到進(jìn)入“某個(gè)恰當(dāng)程序的大門”。(43)參見陳奎：《論多元糾紛解決機(jī)制的引導(dǎo)機(jī)制》，載《河北法學(xué)》2010年第9期。因此，除建立“誰主管誰負(fù)責(zé)和屬地管轄”制度外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的綜合性、一站式服務(wù)平臺(tái)，明確各類參與主體的糾紛化解途徑告知義務(wù)，并加強(qiáng)宣傳教育增加社會(huì)公眾對多元化解糾紛的理解與認(rèn)同，形成文化氛圍。2019 年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制 一站式訴訟服務(wù)中心的意見》，將訴調(diào)對接平臺(tái)建設(shè)與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來，建立集訴訟服務(wù)、立案登記、訴調(diào)對接、涉訴信訪等多項(xiàng)功能為一體的綜合服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制，加強(qiáng)與調(diào)解、仲裁、公證、行政復(fù)議的程序銜接，引導(dǎo)當(dāng)事人理性表達(dá)訴求，打造中國特色糾紛解決和訴訟服務(wù)新模式，使其發(fā)揮糾紛處理集散地、調(diào)度站和分流點(diǎn)的作用。(44)參見《中國法院的多元化糾紛解決機(jī)制改革報(bào)告(2015—2020)》，載“中國法院網(wǎng)”，https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/02/id/5811762.shtml，最后訪問日期：2021年7月16日。

二是強(qiáng)化政府監(jiān)督考核和財(cái)政支持。完善社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制，被國家納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)，是各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人的重要內(nèi)容。為督促多元化解糾紛主體責(zé)任之落實(shí)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，將多元化糾紛解決機(jī)制工作納入績效考核，并為多元化解糾紛工作提供必要的財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。目前，實(shí)踐中已有一些政府將“萬人起訴率”“多元化解糾紛流通率”作為衡量“訴源治理”效果的重要指標(biāo)納入黨政目標(biāo)考核，這對促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的完善具有重要意義。

三是利用互聯(lián)網(wǎng)信息化技術(shù)促進(jìn)在線糾紛解決機(jī)制發(fā)展。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)與人工智能的興起，“互聯(lián)網(wǎng)+糾紛解決”在世界范圍內(nèi)正掀起熱潮，在線協(xié)商、在線調(diào)解、在線仲裁、在線訴訟等在線糾紛解決機(jī)制(ODR)擴(kuò)大了傳統(tǒng)糾紛解決渠道，成為實(shí)現(xiàn)“數(shù)字化正義”的新途徑。有學(xué)者指出，ODR相對于線下糾紛解決機(jī)制而言最大的轉(zhuǎn)變在于，從物理上的面對面解決糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)樘摂M在線形式，從調(diào)解員介入調(diào)解程序和當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議轉(zhuǎn)變?yōu)橐攒浖绦蜉o助糾紛解決形式，從強(qiáng)調(diào)調(diào)解保密原則轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)收集、利用，并且將基于大數(shù)據(jù)的算法與糾紛預(yù)防結(jié)合起來也能夠有效預(yù)防糾紛的現(xiàn)實(shí)發(fā)生。(45)參見[美]伊森·凱什、[以色列]奧娜·拉比諾維奇·艾尼：《數(shù)字正義：當(dāng)糾紛解決遇見互聯(lián)網(wǎng)科技》，趙蕾等譯，法律出版社2019年版，第61-75頁。為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)糾紛化解需要，《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)為在線糾紛解決機(jī)制的發(fā)展預(yù)留充足的制度空間。

四是利用市場化機(jī)制提高糾紛解決服務(wù)質(zhì)量。我國現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制主要以公益性為主，市場化機(jī)制尚不發(fā)達(dá)，而市場機(jī)制是促進(jìn)糾紛解決服務(wù)走向成熟自治的最佳途徑，既可以吸引具有專業(yè)性知識(shí)的高端人才參與糾紛解決服務(wù)業(yè)中，也可以通過市場競爭實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，提高糾紛解決質(zhì)量，促進(jìn)糾紛解決市場的供需平衡?！抖嘣m紛解決機(jī)制促進(jìn)法》在堅(jiān)持傳統(tǒng)的人民調(diào)解、行政調(diào)解等免費(fèi)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解等其他社會(huì)調(diào)解機(jī)制市場化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)公益性解紛機(jī)制和市場化解紛機(jī)制“兩條腿走路”。同時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，及時(shí)出臺(tái)手續(xù)簡化、稅收減免等優(yōu)惠扶持政策，通過積極向社會(huì)調(diào)解組織購買糾紛解決服務(wù)等方式鼓勵(lì)社會(huì)力量參與糾紛解決。(46)參見廖永安、蔣鳳鳴：《新時(shí)代發(fā)展我國社會(huì)調(diào)解的新思路》，載《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2018年1月18日。例如，《上海市促進(jìn)多元化解矛盾糾紛條例》就明確鼓勵(lì)探索市場化運(yùn)行的調(diào)解組織。

五是加強(qiáng)糾紛解決隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)?，F(xiàn)代民商事糾紛具有復(fù)雜度高、專業(yè)性強(qiáng)的特征，而我國從事社會(huì)調(diào)解、行政調(diào)解的調(diào)解員大部分為兼職人員，調(diào)解隊(duì)伍職業(yè)保障欠缺，職業(yè)化水平不高，社會(huì)大眾對調(diào)解員的職業(yè)認(rèn)同感不強(qiáng)，這是制約我國調(diào)解發(fā)展質(zhì)量的重要因素。從域外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，調(diào)解員須經(jīng)過專門的職業(yè)培訓(xùn)才能獲得資質(zhì)認(rèn)證，很多西方法治發(fā)達(dá)國家大學(xué)的法學(xué)院都開設(shè)了談判與調(diào)解等ADR課程，而我國傳統(tǒng)法學(xué)教育主要圍繞以訴訟為中心的法教義學(xué)展開，局限于傳統(tǒng)法學(xué)教育體系的法科學(xué)生很難具有通過調(diào)解等非訴機(jī)制幫助當(dāng)事人解決糾紛的意識(shí)和能力。因此，《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)高等院校開設(shè)以調(diào)解學(xué)為核心的非訴課程，對學(xué)生進(jìn)行調(diào)解學(xué)等非訴解紛的知識(shí)與技能教育，加強(qiáng)調(diào)解員、中立評估員、社會(huì)工作者、心理咨詢師等糾紛隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，強(qiáng)化訴訟外糾紛解決從業(yè)者尤其是調(diào)解員的資格認(rèn)證和分類管理，并提高其職業(yè)保障。例如《河北省多元化解糾紛條例》第61條就規(guī)定“有關(guān)國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和其他社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)完善調(diào)解員培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)對調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動(dòng)調(diào)解員專業(yè)化建設(shè)。鼓勵(lì)高等學(xué)校加強(qiáng)多元化糾紛解決理論研究和人才培養(yǎng)”?！渡虾Ｊ写龠M(jìn)多元化解矛盾糾紛條例》 將取得社會(huì)工作職業(yè)水平證書的調(diào)解員納入專業(yè)技術(shù)人員管理范圍，實(shí)行調(diào)解員分級(jí)分類管理。

六、 結(jié) 語

任何糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)都必須以人民利益為中心。多元化糾紛解決機(jī)制立法的最終落腳點(diǎn)在于滿足人民多樣化的美好生活需要，通過設(shè)置符合不同需要的多元方式為當(dāng)事人提供自由選擇。如果法律人只醉心于設(shè)計(jì)一套復(fù)雜精巧的訴訟制度，然后以“像法律人一樣思考”之名在普通民眾面前樹立起高高在上的專業(yè)柵欄，面向美好生活的法律之門就會(huì)顯得偏狹、固執(zhí)、單一，人們就無法真正接近正義。未來，我國應(yīng)該形成以《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》為主干，以人民調(diào)解法、仲裁法、行政復(fù)議法、民事訴訟法等各種糾紛解決機(jī)制單行法為枝干的法律體系，形成功能互補(bǔ)、相互銜接、科學(xué)系統(tǒng)的具有中國特色的多元化解糾紛法律體系。我們期待中國未來的多元糾紛解決機(jī)制所運(yùn)送的正義是一種為所有人可接近的正義，通往美好生活的正義道路條條暢通而不是只擁堵在法院之門外。在這樣的糾紛解決機(jī)制之中，任何人，無論貧富貴賤，也無論面對的是鄰里摩擦還是家庭矛盾，是雞毛蒜皮的市井瑣事還是舉足輕重的國際糾紛，是微不足道的一元糾紛還是金額過億的利益紛爭，都能各得其所、輕而易舉地找到與之相適應(yīng)的解決方式。果真如此，正義遠(yuǎn)乎哉，不遠(yuǎn)矣。