論數(shù)據(jù)開放的規(guī)范面向：以地方立法實(shí)踐為例

黎綺玲

[摘? ? 要] 在我國(guó)地方立法實(shí)踐中，數(shù)據(jù)開放已經(jīng)形成數(shù)量上初步規(guī)模化、質(zhì)量上相對(duì)系統(tǒng)化的制度體系。近6年來(lái)數(shù)據(jù)開放地方立法的密度、深度與強(qiáng)度均呈現(xiàn)提升之勢(shì)，以涉數(shù)據(jù)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理立法為主要類型、以地方規(guī)范性文件為主要載體。數(shù)據(jù)開放在地方立法中表現(xiàn)為三種不同的規(guī)范類型，分別是作為政府信息公開的新領(lǐng)域、作為公共服務(wù)升級(jí)的新要求、作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需求。規(guī)范類型的分化實(shí)際上源于數(shù)據(jù)開放價(jià)值構(gòu)造以及政策導(dǎo)向的多元。因此，在數(shù)據(jù)開放實(shí)踐中處理規(guī)范面向的關(guān)系問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)開放對(duì)象、制度發(fā)展階段等情況具體分析。

[關(guān)鍵詞] 地方立法;數(shù)據(jù)開放;政府信息公開;數(shù)字經(jīng)濟(jì);政府公共服務(wù)

[中圖分類號(hào)] D922.181? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）11-0025-11

數(shù)據(jù)開放①逐漸成為數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)培育和數(shù)字社會(huì)形成的重要抓手，數(shù)據(jù)開放的制度建構(gòu)自然也成為數(shù)字時(shí)代的重中之重。2021年6月10日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》首次對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放作出明確規(guī)定，填補(bǔ)了國(guó)家層面數(shù)據(jù)開放法律制度的空白。伴隨著自上而下的國(guó)家政策法規(guī)引領(lǐng)，以及廣泛鋪開的技術(shù)、組織、制度等多方面的地方開放實(shí)踐，學(xué)界對(duì)于數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)法律問(wèn)題愈發(fā)重視，圍繞數(shù)據(jù)開放過(guò)程中的數(shù)據(jù)權(quán)屬、法律性質(zhì)、權(quán)利保障等議題形成了豐富的研究成果。然而，上述研究過(guò)于關(guān)注理論解釋與框架建構(gòu)，與地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)疏離，導(dǎo)致相關(guān)理論的針對(duì)性與可轉(zhuǎn)化性較為受限。鑒于數(shù)據(jù)開放地方立法實(shí)踐的研究較為缺失，本文將以數(shù)據(jù)開放地方立法為對(duì)象，從趨勢(shì)、類型和淵源三個(gè)方面提煉其規(guī)范面向這一基礎(chǔ)問(wèn)題，以期有所裨益。

一、地方數(shù)據(jù)開放立法的規(guī)范趨勢(shì)

與法國(guó)、加拿大等西方國(guó)家自上而下的推動(dòng)路徑不同[1]，我國(guó)的數(shù)據(jù)開放實(shí)踐始于地方的主動(dòng)探索，目前地方數(shù)據(jù)開放的平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)、政策法規(guī)等已初步成形。作為地方經(jīng)驗(yàn)的規(guī)范載體，數(shù)據(jù)開放的地方立法文本能夠集中反映我國(guó)數(shù)據(jù)開放法制建設(shè)的當(dāng)前面貌。因此，筆者嘗試對(duì)地方法制建設(shè)的廣度、深度與強(qiáng)度作出整體評(píng)價(jià)，探求地方數(shù)據(jù)開放立法的發(fā)展趨勢(shì)。

立法數(shù)量的多寡、類型的分化以及位階的高低，一定程度上反映了地方法制建設(shè)的密度、深度與強(qiáng)度。為了更加立體地還原當(dāng)前數(shù)據(jù)開放地方法制的全貌，本文以2021年4月30日之前各地與數(shù)據(jù)開放相關(guān)的現(xiàn)行有效的法律法規(guī)②為研究樣本，綜合立法數(shù)量、類型和位階這三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行整體考察。

（一）立法數(shù)量：大幅激增后趨于平緩

由圖1可見，2015年、2016年、2017年數(shù)據(jù)開放地方立法只有零星幾部;2018年立法數(shù)量大幅上升，是前一年的3倍多;2019年、2020年均保持每年5部立法的增幅，增長(zhǎng)趨勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定。除了樣本數(shù)量尚不確定的2021年，就近5年的地方立法趨勢(shì)而言，立法數(shù)量整體呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果展示的信息，初步分析后能夠得出以下結(jié)論：（1）初期，數(shù)據(jù)開放地方立法增加的速度較為緩和，2018年開始出現(xiàn)大幅增長(zhǎng);（2）2018年后數(shù)量增長(zhǎng)的原因有二：一是政務(wù)數(shù)據(jù)管理相關(guān)的地方立法大量出臺(tái);二是針對(duì)數(shù)據(jù)開放的專門立法漸次產(chǎn)生;（3）從這一項(xiàng)指標(biāo)反映的地方立法外觀來(lái)看，近5年間地方立法的容量增大，且地方立法的整體面貌也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。這些結(jié)論與人們對(duì)于數(shù)據(jù)開放地方立法發(fā)展的印象與觀感總體上是一致的?？梢?，數(shù)據(jù)開放的地方法制體系正在從“從無(wú)到有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬挠械胶谩薄?/p>

（二）立法模式：從分散、并行走向?qū)ｉT

由于上述整體數(shù)量的統(tǒng)計(jì)不可避免地將各類型的地方立法混合排布，筆者進(jìn)一步對(duì)其分類統(tǒng)計(jì)并總結(jié)其動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（詳見圖2），在67部數(shù)據(jù)開放地方立法中，涉數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)資源管理立法（類型一）③共45部，占所有地方立法的67.2%;針對(duì)數(shù)據(jù)共享與開放的并行立法（類型二）④共13部，占19.4%;針對(duì)數(shù)據(jù)開放的專門立法（類型三）⑤共9部，占13.4%。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以得出三點(diǎn)結(jié)論：（1）類型一、類型二、類型三漸次出現(xiàn)，類型二自2017年、類型三自2019年才出現(xiàn);（2）類型一在2020年之前基本保持上升趨勢(shì)，但在2020年出現(xiàn)回落;（3）類型二與類型三的數(shù)量同樣逐漸增加，2020年數(shù)量均增加一倍。因此，盡管目前數(shù)據(jù)開放地方制度最常見的類型仍然是數(shù)據(jù)資源管理立法，但是并行立法與專門立法的形式也出現(xiàn)初步規(guī)模化的趨勢(shì)，可以預(yù)見精細(xì)程度更高的專門立法在地方立法中將被逐步普及。

（三）立法位階：仍以低位階為主

數(shù)據(jù)開放立法的專門化趨勢(shì)是否足以證明地方對(duì)于數(shù)據(jù)開放的重視或者地方立法技術(shù)已經(jīng)達(dá)到一定高度？其實(shí)不然，觀察現(xiàn)有地方立法的位階統(tǒng)計(jì)，可能得出相反的結(jié)論?？v觀2015-2021年地方立法成果（詳見圖3），地方規(guī)范性文件占據(jù)絕對(duì)多數(shù)，共計(jì)43部，占總數(shù)的64.2%;地方政府規(guī)章共計(jì)18部，占26.9%;地方性法規(guī)僅6部，占9%。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果需要注意兩點(diǎn)：（1）地方規(guī)范性文件是數(shù)據(jù)開放地方立法的主要載體，地方政府辦公廳（辦公室）、大數(shù)據(jù)管理局、互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等是地方立法的主要發(fā)布單位;（2）針對(duì)數(shù)據(jù)開放的專門立法以地方規(guī)范性文件與地方政府規(guī)章為主，位階尚未達(dá)到地方性法規(guī)級(jí)別。這反映出地方立法專門化趨勢(shì)與低位階趨勢(shì)的矛盾之處。因此，就當(dāng)前地方立法來(lái)看，地方數(shù)據(jù)開放立法仍然是以低位階的地方規(guī)范性文件為主，少見于地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)。

二、地方立法中數(shù)據(jù)開放的規(guī)范類型

近年來(lái)數(shù)據(jù)開放地方立法的密度、深度與強(qiáng)度均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，數(shù)據(jù)開放逐漸成為地方立法的熱門項(xiàng)目與“標(biāo)準(zhǔn)配置”。當(dāng)前數(shù)據(jù)開放的地方法律秩序主要通過(guò)專門立法、并行立法以外的分散立法，以及地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行搭建。為什么地方政府普遍傾向于采取分散的、以規(guī)范性文件為載體的立法方式？這首先需要回答地方政府對(duì)于數(shù)據(jù)開放的規(guī)范功能問(wèn)題，即回答數(shù)據(jù)開放對(duì)于地方政府而言意味著什么的問(wèn)題，才能透過(guò)地方法制的當(dāng)前趨勢(shì)，看清數(shù)據(jù)開放地方立法的規(guī)范類型。

數(shù)據(jù)開放是多元主體參與、多元價(jià)值并存、多元方式復(fù)合的法律行為。在將如此復(fù)雜的法律關(guān)系容納到地方法制體系的過(guò)程中，立法者必須根據(jù)發(fā)展實(shí)踐與制度初衷等因素，面向不同法律關(guān)系進(jìn)行價(jià)值的衡量。因此，本文轉(zhuǎn)向微觀視野，試圖比較分析規(guī)范文本的內(nèi)容，挖掘規(guī)范表述的細(xì)節(jié)，并提煉數(shù)據(jù)開放在規(guī)范文本中的類型。

（一）作為政府信息公開新領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放

信息公開與數(shù)據(jù)開放的共性相較于區(qū)別更易被識(shí)別：在形式上，二者均體現(xiàn)為政府向資源利用主體提供自身掌握的資源;在概念上，由于信息被認(rèn)為是經(jīng)過(guò)加工和分析的數(shù)據(jù)[2]，因此二者的核心概念具有同構(gòu)性;在功能定位上，二者屬于政府信息資源管理的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)?；诙叩墓残砸约皵?shù)據(jù)開放面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)外在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的早期，基本采用了在政府信息公開制度框架內(nèi)以政策方式逐步推進(jìn)的路徑[3]。這一現(xiàn)象在我國(guó)的數(shù)據(jù)開放地方實(shí)踐中也可窺見一二，部分地方在核心概念、立法依據(jù)、立法原則等條款中直接沿用或化用已有的信息公開制度，為數(shù)據(jù)開放制度與信息公開制度的銜接或融合打下了基礎(chǔ)。

1. 核心概念條款的同構(gòu)性。數(shù)據(jù)的概念無(wú)疑是數(shù)據(jù)開放立法中最核心、最基礎(chǔ)的概念。當(dāng)前數(shù)據(jù)開放地方立法對(duì)于數(shù)據(jù)概念的稱謂主要有以下7種：“公共數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”“城市數(shù)據(jù)”“大數(shù)據(jù)”“政務(wù)信息資源”“公共信息資源”。盡管數(shù)據(jù)的稱謂繁多雜亂，但其概念與《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中“政府信息”的概念⑥高度相似，均包含公開/開放主體、獲取時(shí)間、獲取方式、處理方式以及內(nèi)容這五個(gè)要素（見表1）。通過(guò)抽象“公共數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”規(guī)范概念的表述，并將之與“政府信息”的概念對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)“數(shù)據(jù)”的概念與“政府信息”概念具有要素上的同構(gòu)性，前者是后者在五個(gè)要素方面進(jìn)行“擴(kuò)大”的版本。甚至，部分立法直接將數(shù)據(jù)界定為信息資源，例如《連云港市公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用管理暫行辦法》第三條稱公共數(shù)據(jù)是指“以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等信息資源”⑦?？梢哉f(shuō)，“數(shù)據(jù)”的規(guī)范概念一定程度能夠包含“政府信息”的規(guī)范概念。這為制度的銜接甚至是遷移提供了規(guī)范依據(jù)和基礎(chǔ)。

2. 立法依據(jù)條款的關(guān)聯(lián)性。部分地方立法直接表述數(shù)據(jù)開放與政府信息公開制度的相關(guān)關(guān)系，以直觀的方式勾連數(shù)據(jù)開放制度與政府信息公開制度。在67部數(shù)據(jù)開放地方立法中，青島、中山與沈陽(yáng)的3部地方立法明確提出依據(jù)《條例》制定本法⑧;天津、巢湖、貴港、合肥等地的14部地方立法雖未將《條例》納入立法依據(jù)，但在正文部分規(guī)定數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)遵守政府信息公開制度⑨。這些將政府信息公開制度作為指導(dǎo)依據(jù)甚至是立法依據(jù)的地方立法，已經(jīng)不僅是肯定政府信息公開制度之于數(shù)據(jù)開放的關(guān)聯(lián)性，而且還是將政府信息公開制度作為上位制度，使數(shù)據(jù)開放制度成為其分支，進(jìn)而使實(shí)踐中運(yùn)用信息公開制度指導(dǎo)數(shù)據(jù)開放工作成為可能。

3. 開放原則條款的相似性。盡管“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則在2019年才被寫入《條例》，但是該原則在學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界長(zhǎng)久的討論中已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可，被認(rèn)為是政府信息公開的基本原則[4]。目前，連云港、青島、佳木斯、成都、寧波、北京市石景山區(qū)的6部地方立法將該原則吸納為數(shù)據(jù)開放的原則之一，規(guī)定“以開放為常態(tài)，不開放為例外”⑩。其中，成都還規(guī)定了該原則的保障程序和責(zé)任條款，即如果政務(wù)部門及其工作人員不按規(guī)定開放數(shù)據(jù)，“由公共數(shù)據(jù)主管部門責(zé)令限期整改;拒不整改或情節(jié)嚴(yán)重的，由公共數(shù)據(jù)主管部門提請(qǐng)有關(guān)部門對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員按照相關(guān)規(guī)定處理”11。盡管相較于信息公開制度對(duì)于“不公開為例外”原則的保障程序而言，上述立法中保障程序的嚴(yán)密性與約束力均不足，但是仍然反映出立法者對(duì)于數(shù)據(jù)開放義務(wù)屬性的認(rèn)同?！耙怨_為常態(tài)，不公開為例外”原則是政府信息公開義務(wù)的規(guī)范表現(xiàn)形式之一。上述地方立法直接吸納、化用該原則，體現(xiàn)出地方通過(guò)將數(shù)據(jù)開放界定為“法定義務(wù)”，進(jìn)而采取傳統(tǒng)行政法治建構(gòu)的傾向，進(jìn)一步增強(qiáng)兩種制度銜接可能的法理基礎(chǔ)。

（二）作為公共服務(wù)升級(jí)新要求的數(shù)據(jù)開放

數(shù)據(jù)開放的社會(huì)屬性不僅在學(xué)術(shù)話語(yǔ)中被論及，“開放數(shù)據(jù)本質(zhì)上是政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)”[5]，而且在地方立法中也可以找到直接與間接的表述。根據(jù)地方立法提供的規(guī)范“線索”，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)滿足社會(huì)對(duì)于數(shù)據(jù)的需求，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)提供獲取與使用數(shù)據(jù)的服務(wù)便利，從而創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的社會(huì)價(jià)值。

1. 公共服務(wù)定位的直接表述。直接體現(xiàn)數(shù)據(jù)開放公共服務(wù)定位的條款是“數(shù)據(jù)開放”概念的條款。該條款常見于針對(duì)數(shù)據(jù)開放的專門立法，針對(duì)數(shù)據(jù)開放的9部專門立法中，除了《南寧市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法》，其余的8部立法均在“數(shù)據(jù)開放”概念界定的條款中明確數(shù)據(jù)開放是一種公共服務(wù)12。該條款在針對(duì)數(shù)據(jù)共享與開放的并行立法、涉數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)資源管理立法中并非“標(biāo)準(zhǔn)配置”，較為鮮見，因此兩類立法中通過(guò)該條款將數(shù)據(jù)開放界定為公共服務(wù)的也不多，只有《溫州市公共數(shù)據(jù)共享開放管理暫行辦法》和《無(wú)錫市公共數(shù)據(jù)管理辦法》2部立法具有相似的規(guī)定13?？梢园l(fā)現(xiàn)，地方立法中針對(duì)性、時(shí)效性最強(qiáng)的專門立法，對(duì)數(shù)據(jù)開放的公共服務(wù)定位已經(jīng)形成相對(duì)廣泛的共識(shí)。

2. 公共服務(wù)定位的間接體現(xiàn)。地方立法對(duì)于數(shù)據(jù)開放主體的擴(kuò)張可以間接體現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的公共服務(wù)定位。數(shù)據(jù)開放主體是指可以或應(yīng)當(dāng)開放自己控制的某些數(shù)據(jù)的主體。行政機(jī)關(guān)是政府信息公開的唯一義務(wù)主體14，但在部分地方立法中并不是數(shù)據(jù)開放的唯一義務(wù)主體。部分地方為了拓寬數(shù)據(jù)開放的深度與廣度，考慮到具有公共管理服務(wù)職能、使用財(cái)政性資金的公共企事業(yè)單位也掌握大量公共數(shù)據(jù)，因此在立法中進(jìn)一步擴(kuò)張有義務(wù)開放數(shù)據(jù)的主體范圍，具體表現(xiàn)為以下三種形式：

第一種形式是直接擴(kuò)張，即在立法正文的規(guī)范對(duì)象條款中明確將公共事業(yè)單位納入義務(wù)主體范圍，例如無(wú)錫和南京直接規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和其他具有公共管理職能的組織均具有數(shù)據(jù)開放義務(wù)15。第二種形式是間接擴(kuò)張，即在立法正文或附則的“參照適用”條款中予以規(guī)定，例如中山規(guī)定公共服務(wù)企業(yè)的數(shù)據(jù)開放“參照”政府部門執(zhí)行，貴陽(yáng)規(guī)定“可以參照”執(zhí)行16。第三種形式屬于“倡導(dǎo)性擴(kuò)張”，即在立法中沒(méi)有強(qiáng)調(diào)這些組織如同政務(wù)部門一樣具有數(shù)據(jù)開放的義務(wù)，而是以“鼓勵(lì)”的形式倡導(dǎo)這些組織加入開放主體的行列，例如天津?qū)?shù)據(jù)開放的義務(wù)主體限定為政府部門和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但“鼓勵(lì)”公共服務(wù)企業(yè)和公共事業(yè)單位向政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)共享和開放數(shù)據(jù)17;海南也“鼓勵(lì)”大數(shù)據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)共享、開放數(shù)據(jù)18。數(shù)據(jù)開放主體范圍的擴(kuò)張，意味著相較于政府信息公開，數(shù)據(jù)開放會(huì)在行政主體與行政相對(duì)人之外形成新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，進(jìn)而影響社會(huì)整體公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（三）作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新需求的數(shù)據(jù)開放

數(shù)據(jù)天然的可共享性使其價(jià)值不會(huì)因流通而減損，相反會(huì)因使用而激增。所以數(shù)據(jù)開放釋放的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，愈發(fā)受到地方的重視。為了將數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值通過(guò)制度建構(gòu)更好地發(fā)揮出來(lái)，部分地方立法將數(shù)據(jù)開放制度與國(guó)有資產(chǎn)管理制度進(jìn)行對(duì)接。其中最具代表性的制度設(shè)計(jì)為數(shù)據(jù)權(quán)屬的國(guó)有化以及開放對(duì)象的定向化。

1. 數(shù)據(jù)權(quán)屬的國(guó)有化。共有3部地方立法規(guī)定公共數(shù)據(jù)資源歸國(guó)家所有，應(yīng)當(dāng)納入國(guó)有資產(chǎn)管理19。例如福建規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)資源屬于國(guó)家所有，納入國(guó)有資產(chǎn)管理;組織開放開發(fā)的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用價(jià)值貢獻(xiàn)度分配開發(fā)收入;政府的授權(quán)收入則作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。山西也明確政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)是重要的生產(chǎn)要素，屬于國(guó)家資產(chǎn)，其所有權(quán)歸國(guó)家所有;政務(wù)信息管理部門代表政府行使政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)，并建立政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易評(píng)估機(jī)制促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易;任何單位和個(gè)人不得非法采集、傳播、銷售政務(wù)數(shù)據(jù)。在國(guó)有財(cái)產(chǎn)的語(yǔ)境下，地方政府通常采用公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)使用方式，即以采購(gòu)方式進(jìn)行排他授權(quán)。這反映出部分地方政府已經(jīng)認(rèn)可政府?dāng)?shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性，并按照傳統(tǒng)物權(quán)的思維在“所有”的層面上討論政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬問(wèn)題[6]。

2. 開放對(duì)象的定向化。目前地方立法已經(jīng)形成以“開放清單/目錄”為核心，輔之以“分類開放+重點(diǎn)開放+動(dòng)態(tài)調(diào)整”的開放機(jī)制[7]。地方立法通常按照屬性將數(shù)據(jù)分為無(wú)條件開放、有條件開放20 與非開放三種類型。對(duì)于有條件開放的數(shù)據(jù)，部分地方沿用了政府信息公開的制度設(shè)計(jì)，如山東規(guī)定依申請(qǐng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)按照國(guó)家和省有關(guān)政府信息公開的規(guī)定辦理21。而部分地方立法相較于政府信息公開制度的“依申請(qǐng)公開”，對(duì)“有條件開放”的數(shù)據(jù)則設(shè)置更多的限制，突出對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重視。這種限制體現(xiàn)為三點(diǎn)：一是對(duì)數(shù)據(jù)本身的限制，“對(duì)數(shù)據(jù)安全和處理能力要求較高、時(shí)效性較強(qiáng)或者需要持續(xù)獲取的”數(shù)據(jù)才能被列為有條件開放類數(shù)據(jù)22;二是對(duì)申請(qǐng)主體的限制，上海規(guī)定申請(qǐng)主體應(yīng)當(dāng)符合數(shù)據(jù)提供部門公布的“利用數(shù)據(jù)的技術(shù)能力和安全保障措施等條件”方能獲取23，福州則將申請(qǐng)主體限定在“自然人、法人（內(nèi)資控股企業(yè)）和非法人組織（高校和科研院等）”24;三是對(duì)使用目的和使用方式的限制，如南京規(guī)定，有條件開放的政務(wù)數(shù)據(jù)用于創(chuàng)新發(fā)展、城市治理、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域的可以提出申請(qǐng)25;四是對(duì)獲取方式的限制，福州規(guī)定數(shù)據(jù)提供部門應(yīng)當(dāng)與申請(qǐng)主體簽訂數(shù)據(jù)使用協(xié)議方可開放此類數(shù)據(jù)26。由此，我們得到了地方數(shù)據(jù)開放的另一種模式，即通過(guò)有條件開放的方式對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的數(shù)據(jù)予以定向開放，將地方公共數(shù)據(jù)開放與經(jīng)濟(jì)建設(shè)掛鉤。

三、地方立法中數(shù)據(jù)開放的規(guī)范淵源

數(shù)據(jù)開放不完全是新鮮事物，與早期的“透明政府”“電子政務(wù)”“開放政府”等政策都存在一定的關(guān)聯(lián)。這意味著數(shù)據(jù)開放不是無(wú)源之水，它是伴隨著信息技術(shù)、治理理論、實(shí)踐現(xiàn)象的出現(xiàn)而不斷發(fā)展的。如前所述，當(dāng)前地方立法蘊(yùn)含著數(shù)據(jù)開放作為政府信息公開新領(lǐng)域、公共服務(wù)升級(jí)新要求、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新需求的三種規(guī)范類型。為了探尋三種規(guī)范類型形成的法律邏輯，有必要探尋其規(guī)范淵源，為未來(lái)的制度建構(gòu)指明方向。

（一）數(shù)據(jù)開放規(guī)范的法理共識(shí)

數(shù)據(jù)開放具有多面向的功能定位，面向政府具有提高政府治理與服務(wù)水平的功能，面向社會(huì)具有推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展與整體智識(shí)水平的功能，面向市場(chǎng)具有激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)活力的功能。數(shù)據(jù)開放多面向的功能定位實(shí)際上是對(duì)多元法理與價(jià)值共識(shí)的凝聚與反映。

地方立法將數(shù)據(jù)開放視為政府信息公開新領(lǐng)域，不是對(duì)政府信息公開制度的路徑依賴，而是參與式民主理論的新一輪規(guī)范化，是對(duì)民主回歸“人民做主”之本源面目的終極訴求。相較于政府信息公開，數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容是原始的、未經(jīng)處理的、非結(jié)構(gòu)化的底層數(shù)據(jù)，可被挖掘的信息遠(yuǎn)多于被篩選、分析、整合后得到的政府信息。因此，數(shù)據(jù)開放能夠更好地保障社會(huì)公眾對(duì)政府行為和公共事務(wù)的知情權(quán)。信息掌握得越充分，越有利于促進(jìn)公眾對(duì)公共需求的認(rèn)知，也越有利于激發(fā)公眾參與公共決策的熱情。如果說(shuō)政府信息公開是公眾參與的前提與基礎(chǔ)[8] 118，那么數(shù)據(jù)開放也應(yīng)當(dāng)成為公眾參與得以進(jìn)行的必要條件。可以說(shuō)，數(shù)據(jù)開放以公眾的信息知悉為前提，以公眾的現(xiàn)實(shí)需要為核心，以公眾的意見表達(dá)和決策參與為根本，都是參與式民主這一底層價(jià)值驅(qū)動(dòng)的表現(xiàn)形式。

地方立法將數(shù)據(jù)開放作為公共服務(wù)升級(jí)的新要求，是大數(shù)據(jù)時(shí)代服務(wù)型政府理念的投射與延伸。服務(wù)型政府職能結(jié)構(gòu)的重心在于公共服務(wù)，其他一切職能都處于次要的位置[9]。數(shù)據(jù)開放之所以被納入公共服務(wù)的范圍，一方面是因?yàn)楣姽残枨蟮霓D(zhuǎn)變，從實(shí)踐看公共服務(wù)的范圍取決于社會(huì)成員的公共需求[10]，公眾對(duì)于數(shù)據(jù)的需求早已超越了監(jiān)督政府依法行政、提高政府運(yùn)行透明度的階段，更多的是開發(fā)和利用數(shù)據(jù)并創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值;另一方面是因?yàn)閿?shù)據(jù)開放的成本條件過(guò)高，數(shù)據(jù)開放涉及到數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、整理、發(fā)布、挖掘和分析等多個(gè)環(huán)節(jié)與過(guò)程，需要的人力和物力等成本遠(yuǎn)非社會(huì)與私人主體能夠承受，必須使用國(guó)家財(cái)政收入保障數(shù)據(jù)開放的效率與質(zhì)量。因此，這是政府服務(wù)性提升的表現(xiàn)。

數(shù)據(jù)開放雖然是行政行為，但卻能成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需求，這其中依賴的是數(shù)據(jù)天然的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。之所以將“對(duì)數(shù)據(jù)安全和處理能力要求較高、時(shí)效性較強(qiáng)或者需要持續(xù)獲取的”數(shù)據(jù)界定為有條件開放的數(shù)據(jù)，是因?yàn)榇祟悢?shù)據(jù)相較于靜態(tài)的政府信息而言具有更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。浙江對(duì)此類數(shù)據(jù)更細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)同樣能說(shuō)明其客觀上已認(rèn)可公共數(shù)據(jù)開放的經(jīng)濟(jì)效力。浙江規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)將“涉及商業(yè)秘密、個(gè)人信息的公共數(shù)據(jù)，其指向的特定公民、法人和其他組織同意開放，且法律、法規(guī)未禁止的”“開放將嚴(yán)重?cái)D占公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施資源，影響公共數(shù)據(jù)處理運(yùn)行效率的”“開放后預(yù)計(jì)帶來(lái)特別顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，但現(xiàn)階段安全風(fēng)險(xiǎn)難以評(píng)估的”定為數(shù)據(jù)有條件開放。作為一種新的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)不僅能基于自身的大規(guī)模、多種類和高增速促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的業(yè)態(tài)創(chuàng)新，而且還能大幅提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中原有要素的生產(chǎn)效率，快速釋放數(shù)據(jù)紅利，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)。數(shù)據(jù)開放旨在通過(guò)開放政府?dāng)?shù)據(jù)激勵(lì)社會(huì)產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，讓公眾從數(shù)據(jù)中獲益，從而促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)[6]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)面向的價(jià)值追求。

（二）數(shù)據(jù)開放規(guī)范的政策導(dǎo)向

數(shù)據(jù)開放不是無(wú)源之水，數(shù)據(jù)開放立法自然也不是無(wú)本之木。相關(guān)政策作為數(shù)據(jù)開放立法的引導(dǎo)性力量和外在作用力，直接或間接推動(dòng)數(shù)據(jù)開放立法的形成與完善?？梢哉f(shuō)，數(shù)據(jù)開放立法是呼應(yīng)相關(guān)政策的結(jié)果顯現(xiàn)，數(shù)據(jù)開放立法規(guī)范的合理化表現(xiàn)都必須依賴相關(guān)政策的推動(dòng)，同時(shí)也必須尋求相關(guān)政策的內(nèi)涵支撐與價(jià)值映射。數(shù)據(jù)開放地方立法正是受到不同政策資源的影響與型塑，進(jìn)而形成三種不同規(guī)范表達(dá)的功能面向。

首先，數(shù)據(jù)開放作為政府信息公開新領(lǐng)域的規(guī)范類型，是我國(guó)政務(wù)公開政策轉(zhuǎn)化的成果。我國(guó)政務(wù)公開政策起步于1987年推行的全國(guó)農(nóng)村基層組織的村務(wù)公開制度[11] 3，并隨著依法行政、建設(shè)法治政府等相關(guān)政策的推進(jìn)，形成以《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》等文件為核心的政務(wù)公開政策體系。數(shù)據(jù)開放制度與政府信息公開制度的相似性，實(shí)際上是因?yàn)閮煞N制度背后均有政務(wù)公開政策的“根基”。2016年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，將“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放”作為“擴(kuò)大政務(wù)開放參與”的一個(gè)方面，并提出“有條件的應(yīng)把政務(wù)公開、政務(wù)服務(wù)、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、公共資源交易監(jiān)督管理等工作統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)”的要求;此后，同年11月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《<關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見>實(shí)施細(xì)則》首次對(duì)政務(wù)公開的內(nèi)涵進(jìn)行界定，“政務(wù)公開是行政機(jī)關(guān)……加強(qiáng)政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)開放……的制度安排”?？梢姡谡?wù)公開語(yǔ)境下，數(shù)據(jù)開放一直是政務(wù)公開的工作環(huán)節(jié)之一。盡管相較于政務(wù)公開，政府信息公開的范圍、主體、內(nèi)容、方式上更為細(xì)化，但是政府信息公開承襲了政務(wù)公開對(duì)于“透明政府”的價(jià)值追求，并映射到現(xiàn)有的數(shù)據(jù)開放制度之中，使其成為政務(wù)公開的自然延伸。

其次，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策是數(shù)據(jù)開放作為公共服務(wù)升級(jí)新要求規(guī)范類型的先導(dǎo)。自從“互聯(lián)網(wǎng)+”進(jìn)入公共行政領(lǐng)域，政府的公共服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)的融合發(fā)展就從未停止且漸次加深。在互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)與政務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)的雙重背景下，數(shù)據(jù)開放成為政務(wù)服務(wù)抓住“互聯(lián)網(wǎng)+”這一契機(jī)實(shí)現(xiàn)行政工具與行政組織創(chuàng)新的制度切口。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實(shí)現(xiàn)離不開市場(chǎng)和社會(huì)的參與來(lái)供給在線公共服務(wù)，而數(shù)據(jù)開放有助于市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)的供給缺口，進(jìn)而參與其中[12]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)的政策體系即體現(xiàn)出數(shù)據(jù)開放對(duì)其的作用機(jī)制。2015年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》在“創(chuàng)新政府網(wǎng)絡(luò)化管理和服務(wù)”一節(jié)中提出，“加快互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的深度融合，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放，促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新供給和服務(wù)資源整合，構(gòu)建面向公眾的一體化在線公共服務(wù)體系”。2016年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》在“創(chuàng)新網(wǎng)上服務(wù)模式”一節(jié)中指出，“依法有序開放網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)資源和數(shù)據(jù)，鼓勵(lì)公眾、企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)開發(fā)利用，提供多樣化、創(chuàng)新性的便民服務(wù)”。實(shí)質(zhì)上，政務(wù)服務(wù)的本質(zhì)與底色即是公共服務(wù)，而數(shù)據(jù)開放指向的公共服務(wù)目標(biāo)正是對(duì)政務(wù)服務(wù)的價(jià)值映射。數(shù)據(jù)開放通過(guò)制度安排，由公共部門向公眾提供數(shù)據(jù)，屬于公共服務(wù)的范疇[13]。

再次，數(shù)據(jù)開放作為經(jīng)濟(jì)價(jià)值釋放新需求的規(guī)范類型，是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育政策的規(guī)范化體現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，數(shù)據(jù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)構(gòu)性作用在戰(zhàn)略高度上得到空前重視。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中將“大數(shù)據(jù)”定位為“基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》則首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)在中央政策文件的定位表述從“戰(zhàn)略資源”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧a(chǎn)要素”，反映出數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素市場(chǎng)中逐漸發(fā)揮的結(jié)構(gòu)性力量。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的政策即是數(shù)據(jù)開放經(jīng)濟(jì)屬性的有力支撐。早在2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中就明確提出“實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源合理適度向社會(huì)開放，帶動(dòng)社會(huì)公眾開展大數(shù)據(jù)增值性、公益性開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，充分釋放數(shù)據(jù)紅利，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新活力”。2020年4月，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》進(jìn)一步作出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”的指示，并把“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”作為三個(gè)重要舉措之一。同年5月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》也將完善數(shù)據(jù)開放共享等標(biāo)準(zhǔn)和措施作為“加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”的具體要求。作為一種新的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)能夠基于自身的大規(guī)模、多種類和高增速促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的業(yè)態(tài)創(chuàng)新;作為一種新的生產(chǎn)手段，數(shù)據(jù)開放能夠最大范圍與最深層次地調(diào)動(dòng)數(shù)據(jù)要素的活力，從而使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中原有要素的生產(chǎn)效率大幅提升。

四、結(jié)論

當(dāng)前地方立法對(duì)于數(shù)據(jù)開放三種規(guī)范類型的關(guān)系問(wèn)題并未明確，由此衍生出的三者的張力與矛盾也未能得到重視，例如數(shù)據(jù)開放應(yīng)為政府的強(qiáng)制性義務(wù)還是非強(qiáng)制性的“自選動(dòng)作”;再如數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)無(wú)償?shù)?、無(wú)差別開放還是有償?shù)?、有條件開放;又如數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)由行政審批還是市場(chǎng)規(guī)律主導(dǎo)？數(shù)據(jù)開放規(guī)范面向的厘清只是制度建構(gòu)的起點(diǎn)，關(guān)系問(wèn)題才是制度建構(gòu)的核心。有鑒于此，筆者提出兩點(diǎn)處理規(guī)范面向關(guān)系的原則：

第一，區(qū)分開放對(duì)象選擇規(guī)范面向。不是所有公共數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)公眾都有價(jià)值。假如不加區(qū)別地全部開放，不但會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源和公共投入的浪費(fèi)，還可能帶來(lái)新的社會(huì)不公——將非公共服務(wù)或產(chǎn)品均等化提供，對(duì)于無(wú)需求的公眾來(lái)說(shuō)是不負(fù)責(zé)任的，這無(wú)疑擠壓了其本應(yīng)獲得的其他更為需要的公共資源投入。若將該部分政府?dāng)?shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)由市場(chǎng)來(lái)配置，授予有出價(jià)意愿的企業(yè)使用，則既可以物盡其用，又可以為政府創(chuàng)收，從而形成穩(wěn)定可持續(xù)的激勵(lì)機(jī)制。數(shù)據(jù)開放制度建構(gòu)的起點(diǎn)是不同使用情形下的數(shù)據(jù)區(qū)分，對(duì)于不同的數(shù)據(jù)適用不同的規(guī)范面向，進(jìn)而設(shè)計(jì)不同的使用規(guī)則和制度約束，實(shí)現(xiàn)服務(wù)公眾利益和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重目的。具體而言，對(duì)于應(yīng)當(dāng)公共開放的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)滿足非歧視性要求，不得私設(shè)門檻阻礙公眾自由獲取和使用;對(duì)于可以商業(yè)化開放的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)則，避免行政權(quán)力的過(guò)度介入。

第二，區(qū)分法律的發(fā)展階段選擇規(guī)范面向。由于成本、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等限制，政府對(duì)于大數(shù)據(jù)采集、匯聚與開發(fā)傾向于通過(guò)政府采購(gòu)委托私主體完成。實(shí)踐中有案例表明，由于行政機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)使用把控不嚴(yán)，導(dǎo)致受委托企業(yè)利用數(shù)據(jù)使用的優(yōu)先權(quán)獲取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而破壞數(shù)據(jù)開放的正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。因此，釋放數(shù)據(jù)開放的經(jīng)濟(jì)價(jià)值之前，不僅要關(guān)注數(shù)據(jù)開放平臺(tái)搭建的成熟程度，還需要關(guān)注數(shù)據(jù)開放的授權(quán)、認(rèn)證、追蹤、監(jiān)管等配套機(jī)制完善與否，防止商業(yè)化開放實(shí)現(xiàn)后的監(jiān)管不力。

綜上所述，應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)、明確的分工、嚴(yán)格的監(jiān)督，將公共數(shù)據(jù)更精細(xì)地分級(jí)分類，最終滿足對(duì)政府信息資源管理、公共服務(wù)升級(jí)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)價(jià)值釋放的三重功能，最大程度地避免數(shù)據(jù)在不同狀態(tài)下相互擠占或干擾。這樣才能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的多元特性，以確保數(shù)據(jù)開放的多元功能定位不出偏差。當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)開放法治建設(shè)尚且倚重于地方的積極探索。因此，學(xué)術(shù)界有必要加大對(duì)地方數(shù)據(jù)立法進(jìn)展的關(guān)注，及時(shí)總結(jié)地方立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并檢視其立法風(fēng)險(xiǎn)，為后續(xù)制度的建設(shè)、完善與糾偏提供理論支持。

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