中國邁向“雙碳”目標(biāo)的政策執(zhí)行保障機制研究
——來自低碳試點城市的實證經(jīng)驗

郭施宏， 王雪純

(1.北京工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)部， 北京 100124； 2.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100084)

中國作為負(fù)責(zé)任的大國，一直為應(yīng)對全球氣候變化，在低碳發(fā)展上積極作為。2015年，中國政府發(fā)布《強化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》，向全球承諾將于2030年左右實現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)到峰值(1)http:∥www.gov.cn/xinwen/2015-06/30/content_2887330.htm。。2020年，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上向全世界宣布，中國決定“努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”(2)http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm。，由此形成中國的“雙碳”目標(biāo)。早在2010年、2012年和2017年，作為碳減排目標(biāo)的重要抓手，國家發(fā)展和改革委員會就積極行動并高層推動，相繼開展建設(shè)了三批國家低碳試點(3)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，http:∥www.gov.cn/zwgk/2010-08/10/content_1675733.htm；《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展第二批低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，http:∥fgw.czs.gov.cn/fzggdt/dqjjylxsh/content_279370.html；《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展第三批國家低碳城市試點工作的通知》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-01/24/content_5162933.htm。。三批低碳試點城市既基于不同的自然資源和社會經(jīng)濟(jì)條件，在推進(jìn)低碳減排工作的著力點上也各不相同；同時，也在生產(chǎn)生活領(lǐng)域的積極探索，為其他非試點省市提供了可借鑒的政策工具箱[1]。三批低碳試點城市的先試先行，尤其是在碳減排政策執(zhí)行上，為中國邁向“雙碳”目標(biāo)作出了有力探索，提供了重要的經(jīng)驗啟示。

上海、深圳等試點城市在自上而下的制度安排推動下，分別制定了地方的《低碳/氣候變化專項規(guī)劃》、《低碳城市試點工作實施方案》等低碳相關(guān)制度，并成立了低碳領(lǐng)導(dǎo)小組以推進(jìn)制度的實施[2]27-38。在一系列政策的作用下，中國“十二五”時期，整體上扭轉(zhuǎn)了碳排放總量快速增長的勢頭，碳排放增長趨勢明顯放緩。2011—2015年，我國能源消費僅增長了0.4億噸，碳排放在歷史上首次出現(xiàn)負(fù)增長，較上一年下降了近1億噸[3]。

盡管中國整體上碳排放增長勢頭放緩，但各低碳試點城市的碳減排成效仍存在較大差別，而且制度的建立并不意味著得到了有效的實施。我國低碳試點政策的實施是國家首次自上而下大范圍推動低碳行動的政策試驗。2010年，國家發(fā)展和改革委員會下發(fā)《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，中央和地方政府對于低碳概念的認(rèn)知仍處于探索之中(4)http:∥www.gov.cn/zwgk/2010-08/10/content_1675733.htm。。為最小化試錯成本，降低社會風(fēng)險，《通知》中并未明確規(guī)定城市的碳減排路徑。國家發(fā)展和改革委員會也甚少干預(yù)地方試驗，在整個試點進(jìn)行過程中，盡量將低碳轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新主動權(quán)下放給地方政府，各低碳試點城市在設(shè)計和落實政策執(zhí)行時具有較大的自主決定權(quán)和回旋空間。

政策的模糊性可能導(dǎo)致象征性執(zhí)行問題，被規(guī)制者也可能會對制度被動應(yīng)付，甚至公開抵制，由此導(dǎo)致制度形同虛設(shè)，失去效用[4]。制度失靈主要源于相應(yīng)機制無法驅(qū)動被規(guī)制者實現(xiàn)制度目標(biāo)，制度是要求成員共同遵守的辦事規(guī)程或行動指南[5]，而機制是機體各部分相互聯(lián)系和作用的結(jié)構(gòu)關(guān)系與運行方式[6]。十九屆四中全會強調(diào)要“把中國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能”(5)https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1646712333135688829&wfr=spider&for=pc。。制度的生命力不僅代表著制度本身的建立合理性，更需要通過制度的貫徹執(zhí)行來加以體現(xiàn)[7]，而且只有當(dāng)制度形成了機制，即社會各成員能夠自動地趨向于制度目標(biāo)的時候，才能真正實現(xiàn)制度的效能轉(zhuǎn)化[8]。

因此，盡管我國各低碳試點城市都建立了低碳發(fā)展的相關(guān)規(guī)章制度，但政策執(zhí)行的保障機制將直接影響低碳政策的執(zhí)行效果，探究碳減排的影響機制對于落實中國的碳減排任務(wù)和盡早實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要意義。本研究在文本分析和田野調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過定性比較分析法和案例研究法，探究我國三批低碳試點城市政策執(zhí)行效果的主要影響機制，以期基于低碳試點的實證經(jīng)驗，從政策執(zhí)行的機制保障層面，為中國邁向“雙碳”目標(biāo)提供經(jīng)驗啟示和政策建議。

一、低碳試點研究綜述

隨著我國三批低碳試點城市的持續(xù)推進(jìn)，關(guān)于低碳試點政策的研究也逐步深入和豐富。學(xué)界先期的研究多關(guān)注試點城市低碳發(fā)展的目標(biāo)、內(nèi)容、意涵、計劃、策略等內(nèi)容[9-14]；近年來，愈多的研究聚焦于低碳試點政策執(zhí)行效果的評估，并從低碳生產(chǎn)、低碳生活、低碳建筑、低碳交通、碳匯等層面探索試點城市的達(dá)峰路徑、目標(biāo)轉(zhuǎn)化方式等[15]。

我們探究低碳試點政策執(zhí)行的影響機制，首要是需要明晰政策執(zhí)行的效果。目前，學(xué)界關(guān)于低碳試點城市發(fā)展效果的評價主要基于兩種途徑。一是學(xué)者通過準(zhǔn)自然實驗法估計低碳試點城市與非試點城市的碳減排效果差別。例如，張華(2020)基于2003—2016年285個城市的面板數(shù)據(jù)，使用雙重差分方法估計了低碳城市建設(shè)對碳排放的影響發(fā)現(xiàn)，試點城市的碳排放量比非試點城市低1.05%[16]；周迪等(2019)以第二批低碳試點為例，采用傾向得分匹配—雙重差分(PSM-DID)方法發(fā)現(xiàn)，低碳試點政策通過能源效率的提高以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等方式，對城市的碳排放強度下降具有顯著且持續(xù)的推動作用[17]；有學(xué)者通過實證研究認(rèn)為，低碳試點政策顯著降低了二氧化碳排放量和排放強度，但短期內(nèi)低碳試點的碳排放水平呈現(xiàn)不均勻、不平衡的變化態(tài)勢[18-19]。二是學(xué)者通過低碳生產(chǎn)、低碳交通、低碳建筑、碳匯、低碳管理等多維指標(biāo)構(gòu)建的評價指標(biāo)體系綜合評價低碳試點的效果[20]。林恩·普萊斯(Lynn Price, 2013)等基于能耗構(gòu)建了低碳發(fā)展的指標(biāo)體系對中國首批五省八市的低碳試點進(jìn)行了評價[12]；丁丁等(2015)設(shè)計了包含城市碳排放、社會經(jīng)濟(jì)和目標(biāo)設(shè)定等指標(biāo)在內(nèi)的綜合評價體系，把低碳試點分為領(lǐng)先型、發(fā)展型、探索型和后發(fā)型四類地區(qū)，并由此設(shè)定了不同的減排路徑和減排目標(biāo)[21]；楊秀(Yang, 2018)等從人均碳排放量、單位GDP碳排放量等多個指標(biāo)對低碳試點進(jìn)行了評估和分類[22]；陳楠和莊貴陽(2018)從宏觀領(lǐng)域、能源、產(chǎn)業(yè)、低碳生活、資源環(huán)境、低碳政策創(chuàng)新等六個維度構(gòu)建低碳城市建設(shè)評價指標(biāo)體系，對低碳試點的積極成效和不平衡發(fā)展進(jìn)行了檢驗評估[23]。

另外，部分學(xué)者也檢驗了低碳試點政策的附加效應(yīng)。逯進(jìn)等(2020)發(fā)現(xiàn)試點政策顯著推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，其中介機制是財政分權(quán)、技術(shù)創(chuàng)新和綠色消費理念[24]；李順毅(2018)運用合成控制法評估了低碳城市試點對電能消費強度的影響認(rèn)為，低碳試點政策的開展降低了電能消費強度，而且這一效應(yīng)日益顯著[25]；韋東明和顧乃華(2021)以2004—2016年間中國286個城市為研究對象，發(fā)現(xiàn)低碳城市試點通過對綠色技術(shù)的采納和更新推動綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展[26]；此外，有學(xué)者利用雙重差分法和傾向值匹配法證明，低碳試點建設(shè)顯著提升了本地的空氣質(zhì)量[27-28]；也有學(xué)者研究評估了低碳試點政策對生態(tài)效率的影響，認(rèn)為中國的低碳試點政策能夠通過技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化有效提高了生態(tài)效率[29-30]；還有學(xué)者相關(guān)研究評估了低碳試點政策與城市綠色創(chuàng)新、外商直接投資等之間的關(guān)系[31-32]。

綜合而言，我國低碳城市試點政策被學(xué)者及社會普遍認(rèn)為，不僅對應(yīng)對氣候變化，減少碳排放具有積極作用，并且對于其它相關(guān)領(lǐng)域也具有正外部性作用，包括提升空氣質(zhì)量、推動綠色經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等。目前，學(xué)界相關(guān)研究文獻(xiàn)甚少關(guān)注低碳制度設(shè)計到政策效果實現(xiàn)過程中的影響機制，為此，本文力圖打開此研究的缺口，以期為中國邁向“雙碳”目標(biāo)提供經(jīng)驗啟示。

二、低碳政策執(zhí)行影響機制的研究設(shè)計

(一)研究方法

本文采取了多案例比較和單案例深描相結(jié)合的研究思路，前者從面上探究影響低碳試點政策執(zhí)行的主要保障機制，后者重點探究這些保障機制是如何影響碳減排政策執(zhí)行效果；同時，在多案例比較上，采用了文本分析法和定性比較分析法(Qualitative Comparative Analysis，QCA)。定性比較分析法最早由查爾斯·拉金(Charles C Ragin)提出，這一方法通過集合論和布爾代數(shù)等技術(shù)手段，對多案例比較分析來確定因果聯(lián)系[33]。它融合定性方法的案例取向和定量方法的變量取向，旨在通過案例間的比較，找出條件組態(tài)與結(jié)果間的因果關(guān)系，回答“條件的哪些組態(tài)可以導(dǎo)致期望的結(jié)果出現(xiàn)？哪些組態(tài)導(dǎo)致結(jié)果的不出現(xiàn)？”等問題[34]，擅長進(jìn)行中小樣本案例的比較與系統(tǒng)分析[35]。定性比較分析與傳統(tǒng)僅關(guān)注單一原因的研究不同，有助于識別結(jié)果發(fā)生的多重并發(fā)原因，為同一結(jié)果的多種路徑提供了解釋性框架[36]。本文選擇清晰集定性比較分析方法(Crisp-Set Qualitative Comparative Analysis，簡稱QCA)主要基于三個方面的原因。一是研究中的案例量屬于中小樣本；二是案例中的結(jié)果變量和條件變量均為二分取值；三是制度條件變量對于碳減排結(jié)果變量存在復(fù)雜的因果關(guān)系和組合影響路徑。在單案例深描上，本文采用了田野調(diào)查法和案例研究法。2016年11月，研究團(tuán)隊在結(jié)合專家咨詢意見下，對位于中國西部地區(qū)的第二批試點城市A市開展了專題調(diào)研，訪談的部門包括市發(fā)改委、工能局、交通局、住建局、環(huán)保局、統(tǒng)計局等，涉及的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)主要來源于調(diào)研資料以及政府文件。

(二)變量選擇

1.結(jié)果變量

目前，學(xué)界對于低碳試點的低碳發(fā)展效果評價主要有準(zhǔn)自然實驗和綜合指標(biāo)評價法，但這兩類評價結(jié)果均難以直接作為本研究的結(jié)果變量。這主要緣由兩方面因素：一是準(zhǔn)自然實驗的評價是針對試點和非試點城市而言的，難以區(qū)分試點內(nèi)的效果差別；二是綜合指標(biāo)體系評價法主觀因素較強，評價結(jié)果差異較大。因而，基于重要性、客觀性和可獲得性的原則，本文以低碳發(fā)展中的一個重要的客觀指標(biāo)——人均碳排放量，作為評價低碳試點碳減排的代表性指標(biāo)。2016年，國家發(fā)展改革和委員會在低碳試點城市建設(shè)的五年后，對第一批和第二批試點城市進(jìn)行了全面的工作評價，其中評價比較了試點2015年和2010年的人均碳排放量情況。本文在涉及的35個試點樣本中，相比2010年，有12個試點2015年人均碳排放量下降，23個試點人均碳排放量上升[22]。由此，本文將人均碳排放量下降的試點記為1，上升的試點記為0。

2.條件變量

QCA方法在條件變量選擇上主要遵循“超級條件”的原則，即通過篩選出少量且關(guān)鍵核心條件因素，以便解釋跨案例的規(guī)律性、綜合性結(jié)果，以及解決“有限多樣性問題”[37]?；谶@一原則，條件變量的篩選辦法有問題導(dǎo)向法、研究框架法、理論視角法、文獻(xiàn)歸納法、現(xiàn)象總結(jié)法等[38]。本文根據(jù)研究特點，主要采用了現(xiàn)象總結(jié)法進(jìn)行影響機制的提煉?，F(xiàn)象總結(jié)法是從研究現(xiàn)象中形成或獲得可信條件，其更適用于新興現(xiàn)象[39]，而低碳試點碳減排的影響機制考量即符合了這一特征。因此，本文針對國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心發(fā)布的《中國低碳省市試點進(jìn)展報告》[2]，對35個低碳試點建設(shè)情況進(jìn)行文本分析，得到6個條件變量。

(1)組織保障機制。在低碳試點建設(shè)過程中，我國有35個低碳試點城市都成立了低碳領(lǐng)導(dǎo)小組，但是領(lǐng)導(dǎo)小組的牽頭領(lǐng)導(dǎo)級別存在一定差異。有的低碳試點城市是由地方“一把手”，即市委書記或市長牽頭；有的則是由地方主要領(lǐng)導(dǎo)，如常務(wù)副市長、副市長等牽頭。黨政“一把手”在中國的政治體制中具有關(guān)鍵性作用，市委書記擁有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、干部管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等諸類權(quán)力，市長則擁有行政執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)等諸類權(quán)力，權(quán)力關(guān)涉全市政府部門人、財、物的配置[40]。因此，盡管我國低碳試點城市都進(jìn)行了領(lǐng)導(dǎo)小組的組織保障，但是黨政“一把手”權(quán)力賦予可能會對制度作用的發(fā)揮產(chǎn)生重要影響。本文將有黨政“一把手”牽頭的試點記為1，反之記為0。

(2)人才保障機制。近年來，全國各地出現(xiàn)“搶人大戰(zhàn)”，爭奪高素質(zhì)人才成為城市未來發(fā)展的關(guān)鍵要素[41]，良好的人力資源也是低碳發(fā)展的重要一環(huán)。本文將低碳試點制度安排中有涉及“低碳技術(shù)人才引進(jìn)”的試點記為1，反之記為0。

(3)資金保障機制。我國低碳發(fā)展在資源要素投入上具有巨大需求，尤其體現(xiàn)在資金保障上，而資金保障往往是制度得以踐行的現(xiàn)實驅(qū)動力。本文將有專門設(shè)置“低碳發(fā)展專項資金”的試點記為1，反之記為0。

(4)目標(biāo)責(zé)任制。目標(biāo)責(zé)任制作為一種自上而下的、層層落實的政策執(zhí)行機制，已成為政府績效管理的典型模式之一[42]。目標(biāo)責(zé)任制被證明在中國的節(jié)能減排、污染防治、氣候變化等資源環(huán)境管理領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用[43-46]。本文將實施溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制的試點記為1，反之記為0。

(5)監(jiān)測核算機制。我國低碳試點城市的監(jiān)測核算機制是指試點城市對企業(yè)、公共建筑、交通等單位的溫室氣體監(jiān)測和核算。目標(biāo)責(zé)任制主要是對政府管理的目標(biāo)約束，而監(jiān)測核算機制主要針對企事業(yè)單位等；有效的監(jiān)測核算機制有助于督促企事業(yè)單位節(jié)能減排，促進(jìn)低碳發(fā)展。本文將有建設(shè)溫室氣體監(jiān)測和評價機制的試點記為1，反之記為0。

(6)信息公開機制。信息公開是鼓勵社會公眾參與，接受外部監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。政府相關(guān)部門是否對低碳發(fā)展相關(guān)的能源數(shù)據(jù)進(jìn)行公開，可能會影響社會公眾對城市低碳發(fā)展的監(jiān)督行為。本文將有建設(shè)政府能源數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)公開平臺的試點記為1，反之記為0。

三、低碳政策執(zhí)行影響機制的實證分析

(一)單因素必要性和充分性分析

本文針對定性比較分析，主要是通過“一致性”和“覆蓋率”來判斷結(jié)果變量與條件變量之間是否存在必要性與充分性關(guān)系。一致性指納入分析的所有案例在多大程度上共享了導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的某個給定條件(或條件組合)，一般來說，若某一條件變量的一致性大于0.9，則該因素是必要條件[47]；如果某一條件變量的一致性大于0.8，則認(rèn)為該變量為充分條件，即此單一條件變量構(gòu)成了解釋結(jié)果的一種路徑[48]；若某一條件變量的覆蓋率值越大，則說明該條件變量在經(jīng)驗上對結(jié)果變量的解釋程度越高。

表1分別反映了結(jié)果變量為人均碳排放下降和上升時的必要及充分條件分析。當(dāng)結(jié)果變量為人均碳排放下降時，資金保障和監(jiān)測核算的一致性為1，大于0.9，說明資金保障機制和監(jiān)測核算機制分別為導(dǎo)致試點城市人均碳排放下降的必要條件；與此同時，組織保障的一致性為0.83，大于0.8，說明組織保障機制為人均碳排放下降的充分條件；當(dāng)結(jié)果變量為人均碳排放上升時，并無某一條件變量的一致性大于0.8。這說明，我國低碳試點城市并沒有哪一項機制的存在或缺失，會必然導(dǎo)致或充分導(dǎo)致試點城市的人均碳排放上升。

表1 單因素必要性和充分性分析

1.資金保障機制

上海和深圳在資金保障機制上，提供了典型做法，兩地的低碳發(fā)展都得到了財政大力支持。上海市在2008年國家試點計劃實施之前，就設(shè)立了節(jié)能減排專項資金。2008年以來，上海市先后制定修訂了60余項實施細(xì)則，主要用于淘汰落后產(chǎn)能、工業(yè)節(jié)能技改、建筑節(jié)能、交通節(jié)能、新能源汽車推廣、新能源和可再生能源利用、燃煤鍋爐清潔能源替代、節(jié)能低碳產(chǎn)品推廣等方面?！笆濉逼陂g，上海市累計投入專項資金113億元，為推進(jìn)低碳發(fā)展工作提供了資金支持[2]180-192。深圳市從2012年開始，設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)與節(jié)能減排專項資金、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、新能源汽車推廣應(yīng)用扶持資金、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金等項目，到2015年底，分別下達(dá)資金9.66億元、22億元、29億元、10億元；同時，深圳市于2015年對全市10個低碳試點項目獎勵資金4 236萬元[2]122-131。因而，資金保障在達(dá)到人均碳排放下降目標(biāo)的過程中成為必要條件，成為低碳行動開展的基礎(chǔ)。然而，并不是所有試點都能像上海、深圳一樣獲得充足的資金保障。大部分的低碳試點城市并沒有專項資金支持，或是支持的力度十分有限。在低碳試點城市中，盡管A市當(dāng)?shù)仡C布了相應(yīng)的低碳發(fā)展規(guī)劃方案，但低碳發(fā)展一直受制于資金的匱缺。A市發(fā)改委干部表示，“低碳試點在資金上沒有支持，中央沒有實質(zhì)上的支持和政策傾斜，更多的是壓力，縣區(qū)政府執(zhí)行缺乏動力，企業(yè)的節(jié)能改造也沒有獲得政府的資金支持。”(6)筆者2016年11月2日的訪談記錄。在具體的行動領(lǐng)域，低碳行動的開展也因為財政支持不足、資金支持缺乏連續(xù)性、投融資困難等原因而“浮于表面”。例如，在低碳建筑政策執(zhí)行上，相關(guān)部門干部說，“現(xiàn)在低碳工作的難處在于什么都讓推，但是沒有政策支持和引導(dǎo)，市里面的財政資金也沒有專門地傾向于這方面。主要是省里面有資金配套，但是主要針對一個項目或者一年，沒有辦法成為可持續(xù)的引導(dǎo)性的政策?！?7)筆者2016年11月3～4日的訪談記錄。在低碳交通執(zhí)行上，也有相關(guān)部門干部表示，“國家以引導(dǎo)性資金為主，對于目前以建設(shè)為主的階段來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只能以試點示范為主。而且投資融資困難，很多企業(yè)不愿意嘗試或使用節(jié)能減排技術(shù)，因為短期內(nèi)不帶來經(jīng)濟(jì)效益會影響企業(yè)積極性?！雹?/p>

2.監(jiān)測核算機制

監(jiān)測核算機制是評估城市碳排放情況的有力保障，也是實施碳減排目標(biāo)責(zé)任制的基礎(chǔ)條件。我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)低碳試點城市較早開始建立低碳監(jiān)測體系。例如，寧波市開發(fā)了溫室氣體清單數(shù)據(jù)信息查詢管理系統(tǒng)，可以在線填報和分析溫室氣體數(shù)據(jù)，并對重點企業(yè)、交通和大型建筑進(jìn)行耗能監(jiān)測和診斷。深圳市建立了控排企業(yè)、建筑物、交通運輸企業(yè)溫室氣體統(tǒng)計核算制度，要求企業(yè)每年需提交第三方核查報告，并通過完善核查機構(gòu)和人員隊伍的管理，推動碳核查機構(gòu)和人員管理的法治化和制度化建設(shè)，以及提升核查機構(gòu)專業(yè)技術(shù)能力。上海市開發(fā)了專門的軟件，整合了能源利用狀況報告、節(jié)能月報、溫室氣體排放報告，是國內(nèi)首個一次性填報生成的系統(tǒng)；同時在“十二五”期間，出臺的節(jié)能低碳各類地方標(biāo)準(zhǔn)超過100項，包括公共建筑和居住建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，公交車、出租車、軌道交通、集裝箱船舶、港口輪胎吊等用能指南及限值標(biāo)準(zhǔn)，基本形成了覆蓋主要用能領(lǐng)域、較為完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。寧波、深圳、上海在摸清“家底”后，都提出了在2020年左右就能實現(xiàn)碳排放達(dá)峰的目標(biāo)[2]268-273。但是，大多數(shù)低碳試點城市缺乏對具體行動領(lǐng)域的碳排放監(jiān)測和核算，尤其體現(xiàn)在交通領(lǐng)域和建筑領(lǐng)域。A市就由于缺少交通領(lǐng)域的碳排放監(jiān)測核算機制，只能以交通能耗作為考核目標(biāo)，這與實際的碳排放之間依然存在差距。A市交通局干部表示，“目前沒有專門的碳排放方面的考核目標(biāo)，還是以交通能耗方面的目標(biāo)為準(zhǔn)?！雹儆捎贏市碳排放監(jiān)測核算機制的不完善，一度無法測算和提出碳排放的達(dá)峰年份，只能以國家2030年的碳達(dá)峰年目標(biāo)作為該城市的目標(biāo)。

3.組織保障機制

組織保障機制作為充分條件，實際上是地方領(lǐng)導(dǎo)注意力分配而形成的一系列作用方式，即所謂的“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”。盡管這一理念在學(xué)術(shù)界受到廣泛批判，認(rèn)為助長了“官本位”的不良風(fēng)氣，不利于法治社會的建設(shè)，但是領(lǐng)導(dǎo)高度重視的背后，具有中國科層運作的深層邏輯，并推動了官員的注意力向待解決的事件優(yōu)先分配，從而實現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理。組織保障機制生效的機理在于通過地方黨政“一把手”的優(yōu)先關(guān)注，使得部分公共事務(wù)能夠得到人、財、物的優(yōu)先配置，包括設(shè)立專項資金、消除部門壁壘、優(yōu)化資源調(diào)配等。有學(xué)者指出，地方領(lǐng)導(dǎo)往往在兩大類的事務(wù)上會強化注意力分配，一類是避責(zé)型事務(wù)，如精準(zhǔn)扶貧、安全生產(chǎn)、掃黑除惡等“一票否決”事件；另一類是邀功型事務(wù)，如凸顯政治績效事件、高級別領(lǐng)導(dǎo)重視事件、標(biāo)志性政績工程等[49]。盡管我國所有的低碳試點城市都成立了地方領(lǐng)導(dǎo)牽頭的工作小組，但從牽頭領(lǐng)導(dǎo)的級別可以反映地方政府的重視程度。對于弱激勵弱約束的低碳試點項目，低碳發(fā)展并非避責(zé)型事務(wù)，只有當(dāng)?shù)吞及l(fā)展成為邀功型事務(wù)時，才有可能獲得地方政府的高度重視，進(jìn)而獲得權(quán)力的優(yōu)先分配。在深圳市，低碳發(fā)展被確立為深圳城市發(fā)展的新特質(zhì)和新名片后，市長親任全市應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，把低碳試點工作的安排分解到各個部門，并把責(zé)任細(xì)化到具體崗位，從而有效推動了深圳市的人均碳排放的下降。然而，低碳發(fā)展在大部分試點城市都未成為一項地方政府可以從中獲取政治績效的事務(wù)。因此，在有限注意力分配下，政府部門的注意力優(yōu)先分配給了強約束強壓力的任務(wù)，而低碳發(fā)展并沒有得到有效的組織保障。例如，A市作為國家森林城市，其環(huán)保壓力遠(yuǎn)高于低碳發(fā)展壓力。正如A市環(huán)保局干部所言，“在低碳發(fā)展上，環(huán)保部門目前的環(huán)?？己藟毫^大，由于低碳沒有相應(yīng)的考核指標(biāo)，低碳概念沒有得到足夠的重視。”①

(二)組合路徑分析

本文在單因素的必要性和充分性分析基礎(chǔ)上，對一致性小于0.8的非必要充分條件進(jìn)行組合分析，從而呈現(xiàn)達(dá)成人均碳排放下降目標(biāo)的多元路徑。如表2所示，三個條件組合的總覆蓋度為58.3%，其解釋了1/2的案例情況，由此分別得出三條達(dá)成人均碳排放下降目標(biāo)的復(fù)合路徑。

表2 人均碳排放下降的條件組合分析結(jié)果

三條復(fù)合路徑在確定必要和充分條件的基礎(chǔ)上分別是：

復(fù)合路徑一：非目標(biāo)責(zé)任制和信息公開機制。該路徑主要涉及的案例城市包括石家莊、寧波和烏魯木齊。這一路徑核心特征是無目標(biāo)責(zé)任制下的信息公開機制，在缺乏目標(biāo)責(zé)任制約束的情況下，信息公開機制形成的外部監(jiān)督對于碳減排目標(biāo)的達(dá)成具有重要意義。

復(fù)合路徑二：非人才保障機制和信息公開機制。該路徑主要涉及的案例城市包括上海和深圳。這一路徑核心特征是無人才保障機制下的信息公開機制，在缺乏人才保障機制的情況下，信息公開機制形成的外部力量支撐能夠有效彌補這一缺失。

復(fù)合路徑三：非人才保障機制和非目標(biāo)責(zé)任制。該路徑主要涉及的案例城市為溫州。這一路徑強調(diào)了即使在無目標(biāo)責(zé)任制和無人才保障機制下，依靠組織保障機制、資金保障機制和監(jiān)測核算機制依然可以保障城市碳減排政策的執(zhí)行。

復(fù)合路徑的結(jié)果顯示，除了資金保障機制、監(jiān)測核算機制和組織保障機制的重要性外，被認(rèn)為在環(huán)境保護(hù)和資源利用上具有重要作用的目標(biāo)責(zé)任制[44]，卻未能在前兩批低碳試點中發(fā)揮效用。筆者認(rèn)為，這主要由兩方面原因引起的：一是從中央層面而言，我國前兩批低碳試點城市在建設(shè)中呈現(xiàn)弱激勵弱約束的特征，中央政府希望地方試點通過自主探索發(fā)展路徑和創(chuàng)新政策工具，總結(jié)和推廣低碳發(fā)展經(jīng)驗，而前兩批試點城市的試點建設(shè)目標(biāo)多為預(yù)期性的，而非約束性的[15, 50]；二是從地方層面而言，由于在低碳試點城市建設(shè)初期，大部分城市的碳排放核算清單在編制當(dāng)中，因而無法對生產(chǎn)、交通、建筑等領(lǐng)域的碳排放進(jìn)行有效評估，這對碳減排的目標(biāo)設(shè)置產(chǎn)生難度。

如果低碳試點城市在監(jiān)測核算機制不完善的情況下，政府內(nèi)部缺乏低碳發(fā)展的約束機制，則當(dāng)前碳減排的目標(biāo)責(zé)任制也難以發(fā)揮效用。正如A市住建局和交通運輸局的干部所言，“低碳更多是一種導(dǎo)向性的概念，并未具體落實為指導(dǎo)目標(biāo)，地方對低碳發(fā)展的理解不深?！薄癆市在規(guī)劃中對低碳交通做了專門的篇章規(guī)劃，但是沒有細(xì)化，現(xiàn)在沒有明確的目標(biāo)和量化，以宏觀導(dǎo)向為主?！?8)筆者2016年11月2～3日的訪談記錄。由于地方政府對低碳發(fā)展缺乏足夠認(rèn)識，因而在建設(shè)上缺乏有效支持，A市發(fā)改委干部表示，“我們對低碳發(fā)展的概念比較模糊，對低碳理念的認(rèn)識也比較欠缺。”

信息數(shù)據(jù)、智力支持和內(nèi)部約束機制的缺失導(dǎo)致地方政府的碳減排工作失去抓手。因此，我國建立以信息公開為基礎(chǔ)的公眾參與機制尤為重要，公眾參與能夠為城市的低碳發(fā)展構(gòu)筑外部監(jiān)督和智力支持的聯(lián)合體系，推動低碳生活和生產(chǎn)在全社會的普及。目前，上海以重點用能單位能耗、碳排放數(shù)據(jù)的實時監(jiān)測和公開為基礎(chǔ)，推動政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體共同參與節(jié)能控碳的工作當(dāng)中。部分低碳試點城市也推出了碳積分制、碳幣、碳信用卡、碳普惠制等方式促進(jìn)公眾參與。當(dāng)前，我國低碳試點城市信息公開機制的廣度和深度依然不夠充分，公眾參與的范圍和層次比較有限，社會公眾力量也難以對城市的低碳建設(shè)發(fā)展進(jìn)行有效監(jiān)督。

本文綜合單因素和條件組合分析結(jié)果，認(rèn)為必須重視三個方面的政策執(zhí)行力度，一是資金保障機制、監(jiān)測核算機制是試點城市碳減排目標(biāo)達(dá)成的必要條件，組織保障機制是目標(biāo)達(dá)成的充分條件；二是目標(biāo)責(zé)任制和人才保障機制尚未顯著促進(jìn)碳減排目標(biāo)的達(dá)成；三是信息公開機制能夠有效彌補目標(biāo)責(zé)任制和人才保障機制的缺失，須通過公眾參與推動低碳發(fā)展。

四、中國邁向“雙碳”目標(biāo)的政策執(zhí)行機制保障

(一)存在問題

我國低碳試點建設(shè)是國家實現(xiàn)碳減排目標(biāo)的重要抓手，這一政策過程也為中國邁向碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)提供了寶貴經(jīng)驗?；仡欀袊笆濉逼陂g的碳減排政策過程，盡管整體上碳排放增長勢頭放緩，但各低碳試點的碳減排成效存在較大差異。我國在前兩批35個主要低碳試點城市中，有12個試點2015年人均碳排放量相比2010年呈下降，其余23個試點人均碳排放量均不同程度上升。盡管我國所有的低碳試點城市都建立了低碳發(fā)展的相關(guān)制度，但部分試點制度執(zhí)行缺乏機制保障，低碳發(fā)展制度并未完全轉(zhuǎn)化成碳減排成效。本文通過研究發(fā)現(xiàn)，影響低碳政策執(zhí)行的關(guān)鍵問題主要體現(xiàn)在三個方面：一是資金保障機制、監(jiān)測核算機制、組織保障機制；二是目標(biāo)責(zé)任制和人才保障機制；三是信息公開機制。

我國構(gòu)建和完善資金保障機制、監(jiān)測核算機制、組織保障機制、信息公開機制等機制對于實現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)具有重要意義。只有國家的低碳政策形成了足夠的保障機制，才能有效實現(xiàn)正式制度的效能轉(zhuǎn)化。然而，對于我國之前的一些低碳試點城市而言，在有限注意力分配下，地方政府部門的注意力并未優(yōu)先分配給弱激勵弱約束的低碳發(fā)展任務(wù)，地方低碳發(fā)展受到的組織保障和專項資金支持較為有限，關(guān)鍵領(lǐng)域的碳排放監(jiān)測核算機制以及信息公開機制不健全，從而導(dǎo)致政府內(nèi)部的目標(biāo)責(zé)任制和外部的社會監(jiān)督機制難以生效。中國在今后全面推開低碳城市建設(shè)和邁向“雙碳”目標(biāo)的過程中，應(yīng)當(dāng)在前期低碳制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點加強相關(guān)機制的培育和完善，促進(jìn)低碳發(fā)展的具象化和細(xì)致化，增強碳減排目標(biāo)的可操作性。2017年，我國在汲取了前兩批低碳試點的經(jīng)驗后，第三批低碳試點城市已經(jīng)逐步將組織保障、資金保障、監(jiān)測核算、信息公開等機制落實到試點工作當(dāng)中。

(二)具體舉措

本文認(rèn)為，我國通過低碳試點城市在政策執(zhí)行機制保障方面的先行經(jīng)驗，在邁向“雙碳”目標(biāo)的過程中應(yīng)重點加強幾方面的舉措。

1.強化“雙碳”目標(biāo)的組織保障機制

我國在低碳試點過程中，各地要強調(diào)“一把手”的牽頭作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市應(yīng)對氣候變化和低碳試點工作，加強對全市應(yīng)對氣候變化與低碳發(fā)展重要戰(zhàn)略和政策制度的制訂實施。各地應(yīng)構(gòu)建市、區(qū)及各部門多層次低碳發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)體系，不斷完善各區(qū)域、多部門參與的決策協(xié)調(diào)機制。另外，地方政府要通過“一把手”帶頭的聯(lián)席會議制度，協(xié)商并分配各區(qū)各部門碳排放總量控制目標(biāo)，以清晰的總量目標(biāo)體系倒逼實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

2.落實“雙碳”目標(biāo)的資金保障機制

我國要按照“政府引導(dǎo)、市場運作、社會參與”的原則建立多元化籌資機制，開展低碳金融創(chuàng)新，鼓勵發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)投資基金，鼓勵低碳企業(yè)開展直接融資；適時采納“借轉(zhuǎn)補”和事后獎補，考察碳排放權(quán)作為銀行融資的抵押標(biāo)的，吸引金融和社會資本投入低碳產(chǎn)業(yè)；實行低碳發(fā)展優(yōu)惠稅率和鼓勵價格，對低碳發(fā)展重點項目給予用地、能源供應(yīng)、設(shè)備折舊、稅收等政策優(yōu)惠。同時，各地政府要結(jié)合“雙碳”目標(biāo)，以城市身份參與并助力聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs目標(biāo))實現(xiàn)，積極利用世行、亞行、聯(lián)合國環(huán)境署等國際組織的綠色貸款。

3.完善監(jiān)測核算和目標(biāo)責(zé)任制的組合機制

中央及各地方政府要繼續(xù)摸清監(jiān)測核算目錄，科學(xué)設(shè)置目標(biāo)責(zé)任制；同時，各地要以碳數(shù)據(jù)管理為基礎(chǔ)，建立低碳城市管理體系，建設(shè)具備能耗在線監(jiān)測、碳排放監(jiān)測報告核查、節(jié)能減排指標(biāo)預(yù)警預(yù)測、節(jié)能減排問題診斷、污染源監(jiān)控管理、節(jié)能減排技術(shù)交流服務(wù)于一體的能源和碳排放管控云平臺體系。

4.細(xì)化信息公開和公眾參與的銜接機制

我國各級政府要完善信息公布制度，制定《低碳城市建設(shè)信息公開指南》和《低碳城市建設(shè)信息公開目錄》，定期發(fā)布低碳城市試點進(jìn)展成效狀況評價信息，逐步擴(kuò)大信息公開內(nèi)容范圍，提高信息公開運作效率和公眾參與范圍；鼓勵上市公司主動披露ESG(環(huán)境保護(hù)、社會責(zé)任和公司治理)報告，通過聽證、論證、專家咨詢或者社會公示等形式廣泛聽取意見，積極接受公眾監(jiān)督。