雙重嵌入與制度激活：第一書記推動基層協(xié)商民主的經(jīng)驗邏輯

魏程琳

(同濟大學 政治與國際關(guān)系學院， 上海 200092)

一、問題提出與研究回顧

(一)問題提出

基層黨組織是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導基層治理、團結(jié)動員群眾的堅強戰(zhàn)斗堡壘，是黨治國理政的根本抓手。“基礎(chǔ)不牢，地動山搖?！比欢谏鐣娣只?、思想多元背景下，我國一些基層黨組織面臨著弱化、虛化、邊緣化問題。截至2014年4月底，全國共排查出軟弱渙散村黨組織57 688個，占村黨組織總數(shù)的9.6%(1)https:∥news.12371.cn/20141061061ART11402025040783931.shtml。。為解決這些問題，2015年5月1日，中組部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室共同印發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》(2)http:∥www.cpad.gov.cn/art/2015/5/13/art_50_13584.html。，決定向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村“全覆蓋”選派第一書記，夯實農(nóng)村黨建工作。2021年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》(下文簡稱《意見》)，要求各地對脫貧村、易地扶貧搬遷安置村(社區(qū))，繼續(xù)選派第一書記和工作隊，將鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的脫貧村和鄉(xiāng)村振興任務重的村作為重點，對黨組織軟弱渙散村，按照常態(tài)化、長效化整頓建設(shè)要求，繼續(xù)全覆蓋選派第一書記(3)http:∥www.gov.cn/zhengce/2021-05/11/content_5605841.htm。?！兑庖姟诽岢?，注意處理好加強外部幫扶與激發(fā)內(nèi)生動力的關(guān)系，形成整體合力。

一方面，駐村第一書記的主要工作是在加強基層黨組織的基礎(chǔ)上，以推動精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、為民服務和提升基層治理水平；另一方面，在精準扶貧工作考核壓力之下，第一書記將更多精力用于向單位和上級部門爭取資源，只有少部分人將注意力集中在基層黨組織領(lǐng)導力建設(shè)上[1]；此外，處于接點位置的第一書記在銜接國家資源和鄉(xiāng)土社會、改進扶貧資源投入成效的同時，也出現(xiàn)了“機會主義”“弱化自治”等弊端[2]。事實上，中央組織部或省委組織部直接下派的工作人員，因其政治身份、工作單位的資源支持及其超越于地方社會的活動能量，已成為第一書記有力推動村莊發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素。然而，這一來自于上級派出單位的短期領(lǐng)導力供給模式，容易誘發(fā)農(nóng)村發(fā)展路徑依賴，陷入治理資源整合和治理能力消解的悖論之中[3]。有學者指出，第一書記制度具有非科層性、靈活性與資源聯(lián)動性的特點，體現(xiàn)了黨的綜合治理與科層治理的雙重特質(zhì)，但其實踐效果卻因人因地而異[4]78-99。那么，究竟什么樣的第一書記實踐模式既能實現(xiàn)村社內(nèi)外建設(shè)力量的有效整合，又能推動村社自主治理的持續(xù)運轉(zhuǎn)。本文基于個案分析，力圖深度總結(jié)第一書記推動基層協(xié)商民主治理的經(jīng)驗邏輯，為鄉(xiāng)村有效整合內(nèi)外部資源、提升自治能力等提供經(jīng)驗和理論參考。

(二)研究回顧

人民一旦學會了政治妥協(xié)、理性對話、自我管理，就會發(fā)展出一種良性政治競爭，遏制非理性參與的空間[5]。自1980年代起，我國就在農(nóng)村致力于實現(xiàn)提升村民自我管理能力的村民自治制度，備受理論界關(guān)注。近40年來，村民自治在選舉形式、選舉流程、選舉參與等方面取得明顯進步，但也遭遇灰色勢力、派系競爭、富豪治村等因素的干擾[6]，以及選舉民主成為誘發(fā)村內(nèi)社會分裂的機遇機構(gòu)。21世紀以來，中國學者對西方選舉民主、資本主義民主展開理論反思[7-8]，并將關(guān)注重點逐漸轉(zhuǎn)向治理民主[9]，其中協(xié)商民主理論最為引人關(guān)注。

協(xié)商民主是指受到政策影響的居民或代表通過面對面討論、交流觀點和理由，不斷協(xié)商以形成決策共識[10]83。協(xié)商民主的討論具有揭示私人信息或個人偏好，減少或克服有限理性，推動或鼓勵為需求進行正當性辯護的模式，有助于產(chǎn)生群體認可的合法決議、提高參與者的道德素養(yǎng)和知識水平等特征，并能通過團結(jié)一致來傳播公共生活中的各種原則[11]46。協(xié)商民主的實現(xiàn)有賴于一種有利于公正地協(xié)商公共利益的框架，阿克曼和菲什金(Bruce Ackerman and James S Fishkin)提出了協(xié)商日的構(gòu)想，15人一個小組或500人一個大組根據(jù)嚴格的程序和議題進行發(fā)言討論，以確立公共規(guī)則和價值[10]7-32。但是，大規(guī)模的協(xié)商民主因受時間、人數(shù)和距離等因素限制，幾乎無法實現(xiàn)，因而代表制或小規(guī)模協(xié)商在實踐中更為普遍。

21世紀初，中國學者開始聚焦協(xié)商民主，對西方協(xié)商民主理論(4)21世紀初，俞可平、陳家剛主持翻譯協(xié)商民主譯叢，一套八本叢書，系統(tǒng)介紹了西方協(xié)商民主理論。、中國協(xié)商民主實踐、中西協(xié)商民主制度比較，并對協(xié)商民主治理展開深入分析[5,12-13]。林尚立指出，中國民主發(fā)展的關(guān)鍵詞在20世紀是“共和”，而在21世紀則是“協(xié)商”，為中國人民民主確立了有效實現(xiàn)形式[14]。中國特色的協(xié)商政治制度是在本土生產(chǎn)起來的，與中國統(tǒng)一戰(zhàn)線實踐、和合文化傳統(tǒng)相符，因而必須培育社會資本以夯實協(xié)商民主的社會基礎(chǔ)[15-16]。有學者認為，包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的整個中國社會結(jié)構(gòu)變化，都要求從多層面推動鄉(xiāng)村治理走向協(xié)商民主機制[17]。從實踐層面看，我國基層協(xié)商民主是國家治理復雜性條件下，精英治國與公民參與相結(jié)合的重要民主機制，是精英與普通公民良性互動的公共平臺，是化解現(xiàn)代民主政治兩難困境的制度創(chuàng)新[18]。

在國家宏觀制度支持下，我國基層協(xié)商民主實踐獲得顯著發(fā)展，其中典型的代表有：浙江溫嶺民主懇談會[19]、成都市“村民議事模式”、安徽巢湖“民主評議會”、廣東省“蕉嶺模式”[20]。學者則相繼對我國整體推動實施的一事一議、四議兩公開[21]等協(xié)商民主治理制度進行了深入分析。楊弘、郭雨佳[22]指出，我國農(nóng)村一事一議協(xié)商民主在實踐中存在議事理性和能力不足、議事程序機制不健全、議事結(jié)果執(zhí)行不力等，導致一事一議實踐陷入困境；張國獻、李玉華[23]也指出，當下鄉(xiāng)村協(xié)商民主面臨農(nóng)民民主習慣欠缺、基層政府和村莊精英操控等困境。

制度供給、可信承諾和監(jiān)督執(zhí)行是有效治理的三個基本要件[24]。協(xié)商民主因民眾理性議事能力、地域政治經(jīng)濟環(huán)境、基層干部認識等因素，而表現(xiàn)出不同的協(xié)商治理水平。我國有的地區(qū)協(xié)商民主制度被“束之高閣”，甚至進入休眠狀態(tài)。由此，我國如何推動協(xié)商民主機制有機嵌入鄉(xiāng)村社會，助推鄉(xiāng)村發(fā)展和社會治理，成為國家基層政治發(fā)展的重要議題。學界既往研究對協(xié)商民主理論淵源、制度供給過程和實踐困境進行了深入分析，卻較少關(guān)注協(xié)商民主制度的激活機制。本文基于第一書記個案調(diào)研，采用“雙重嵌入—制度激活”的分析框架，探究第一書記作為外來力量激活村級協(xié)商民主制度、提升村級治理能力的經(jīng)驗邏輯。

二、分析框架：雙重嵌入與制度激活

黨組織作為國家政治嵌入鄉(xiāng)土社會的重要機制，在協(xié)調(diào)國家社會關(guān)系、黨群關(guān)系、干群關(guān)系方面發(fā)揮著重要功能。筆者在全國多地農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，凡是基層黨組織團結(jié)高效的村莊，其社會治理、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧程度通常展現(xiàn)出良好狀態(tài)。這充分表明，基層黨建與社會有效治理密切相關(guān)。在此基礎(chǔ)上，本文以黨組織軟弱渙散村治理為例，展示基層黨組織通過黨內(nèi)民主建設(shè)整合政治力量；繼而以黨內(nèi)民主推動社會協(xié)商民主治理的過程，其中上級下派的駐村第一書記成為基層協(xié)商民主制度建設(shè)的關(guān)鍵行動者；并采用“雙重嵌入與制度激活”的分析框架，以此展示駐村第一書記推動協(xié)商民主制度建設(shè)的過程機制。

(一)雙重嵌入

政黨作為彌合城鄉(xiāng)差距、傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代政體差異的制度化手段[25]361，中國的“政黨下鄉(xiāng)”[26]解決了社會力量的整合和政治化問題。21世紀以來，由于我國社會觀念多元化、利益訴求分散化，因而導致社會整合難度加大；而農(nóng)村社會正處于土地開發(fā)、資源開發(fā)、項目下鄉(xiāng)等利益格局的調(diào)整中，更是面臨著利益分配競爭、灰色勢力介入、派系干擾等治理難題，亟需強有力的基層黨組織加以整合、協(xié)調(diào)和引領(lǐng)。

為提升基層黨組織戰(zhàn)斗力，我國各地黨委組織會定期排查軟弱渙散黨支部，并加以整頓。農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散主要體現(xiàn)為：黨組織書記不勝任、班子不團結(jié)、組織制度虛化、民主管理混亂、村務財務混亂、宗族宗教黑惡勢力干擾嚴重、歷史遺留問題多等方面[27]。此類村莊的治理癥結(jié)在于，一方面，黨組織的過度社會化阻礙了政治功能發(fā)揮，其在社會治理、政策執(zhí)行中采用的是社會關(guān)系邏輯而非政治性邏輯，另一方面，黨員發(fā)展的家族化、派系化進一步加劇了黨支部的軟弱渙散狀況，弱化了黨內(nèi)民主決議機制。因而，農(nóng)村軟弱渙散村通常存在內(nèi)部變革乏力的問題，而自上而下選派的“第一書記”則擔負改善村莊狀況的重要責任。第一書記若要在基層黨建、社會治理上有所作為，就必須以有效嵌入村級黨組織和村落社會為前提。

從組織原則上看，雖然第一書記是黨支部成員和黨組織主要帶頭人，但是村級黨組織作為地域性和社會性政治組織，其內(nèi)聚力和排斥性并存。這表明，越是凝聚力強的組織越不易接納外來人員。國家層面的賦權(quán)，為第一書記進入村級黨組織提供了身份便利，但形式的上加入并不代表分享了黨組織的參與權(quán)、決定權(quán)和主導權(quán)。不少掛職干部、駐村第一書記因無法有效嵌入基層黨組織和村委會組織，而出現(xiàn)“行動懸浮”的現(xiàn)象，成為村務協(xié)助者和“資源鏈接者”角色，很難對基層黨建和社會治理產(chǎn)生實質(zhì)影響，而且黨支部通常面臨村莊班子不團結(jié)、軟弱渙散的問題等。這些都為第一書記有效嵌入黨支部并掌握黨建主導權(quán)提供了契機。

近年來，“兩學一做”等常規(guī)性黨組織學習活動，為第一書記進入村黨組織并發(fā)揮指導作用提供了時機。案例地駐村第一書記通過黨員學習的機會，召開黨內(nèi)民主生活會，在會上將黨支部、村莊發(fā)展面臨的問題剖析清楚，動員黨員從大局出發(fā)，講話做事講政治；同時，第一書記還將黨務、村務放到黨員會上討論，按照組織會議原則，黨員先發(fā)表意見；第一書記和村支書最后發(fā)言，抵制該村黨組織長期存在的“一言堂”現(xiàn)象。由于該村黨組織內(nèi)部民主議事規(guī)則的確立，大大提升了黨員參政熱情，也提升了第一書記的“公共政治人”角色，更為重要的是，通過黨內(nèi)民主建設(shè)整合了村莊分裂的政治力量，為黨支部引領(lǐng)社會治理和社會建設(shè)奠定政治基礎(chǔ)。

村民認為，上級下派來村莊掛職的扶貧干部、駐村第一書記都是在“撈政治資本”，并非真心為了村莊發(fā)展。因而，第一書記等外來者嵌入社會并融入群眾就成為開展工作、動員群眾的前提要件。除國家賦權(quán)、單位資源輸入等優(yōu)勢外，第一書記融入群眾的主要方式是群眾路線機制，通過在實際工作中走訪不同類型群眾、傾聽不同訴求和聲音、關(guān)注貧困弱勢群體等，積極為群眾解決困難等。只有這樣，第一書記才能獲得群眾的認可，從而積累社會支持。中央和省委組織部下派的第一書記，通常來自異地的中央、省、市、自治區(qū)政府、黨委，以及企事業(yè)單位，而常年的駐村工作生活使得他們在有意的群眾走訪和無意的日?；又腥谌氪迩f。

第一書記通過在基層黨組織和村莊社會的雙重嵌入，成功蛻去外來人角色，成為村民政治社會中的“自己人”。由此，“雙重嵌入”為中央政策落地、黨組織治理和脫貧攻堅工作的深化提供了機會結(jié)構(gòu)。然而，“雙重嵌入”和國家賦能、接點治理等理論分析一樣，能夠解釋第一書記在精準扶貧、村莊公共品供給上的有效性，卻無法解決第一書記離任后村莊治理可持續(xù)的問題。本文認為，我國要解決村莊治理可持續(xù)發(fā)展問題，建設(shè)以推動社會參與為目標的協(xié)商民主制度，是提升基層治理能力、化解第一書記實踐悖論的重要機制。

(二)制度激活

我國農(nóng)村形式多樣的協(xié)商民主制度，目的都是通過議題設(shè)置、議程吸納和討論協(xié)商等民主參與形式，動員群眾參與社會治理，最終形成民主管理、民主監(jiān)督、民主決策的民主治理過程。然而，地方政府在治理創(chuàng)新競爭中，也出現(xiàn)制度供給過剩甚至誘發(fā)反向民主化的現(xiàn)象[28]。

有學者指出，治理制度創(chuàng)新成本較低、政治回報較高，屬于政府的偏好行為之一[29]。部分地方政府在制度總結(jié)、拔高、推廣、宣傳上也有較為成熟的操作經(jīng)驗。我國有相當?shù)牡胤街卫韯?chuàng)新，因運動式推廣而在短期內(nèi)取得治理成效，隨后又會出現(xiàn)“人走政息”的現(xiàn)象。目前，即使是在全國推廣的一事一議制度、四議兩公開制度，在不少農(nóng)村地區(qū)也處于休眠狀態(tài)。本文認為，制度的功能不在于創(chuàng)設(shè)，而在于對人的行為具有指導作用。據(jù)此，“為了創(chuàng)新而創(chuàng)新”的制度供給，將已被證明有效的制度激活，一定程度上比制度創(chuàng)造更有實際功效，而運動式制度建設(shè)模式能夠解決一時的制度供給和政策執(zhí)行問題，但卻無法形成制度執(zhí)行的可信承諾和監(jiān)督執(zhí)行基礎(chǔ)。這表明，制度創(chuàng)設(shè)只是制度建設(shè)的前端，而非“成品”。

我們將已內(nèi)置村落的協(xié)商民主制度激活，既無法單純靠政治宣傳動員，也不可寄希望于村落內(nèi)在變革力量，需要的是外在力量刺激與內(nèi)在力量呼應，并伴之以相當時間的操作訓練實踐。由此，運動式治理、駐村第一書記、掛職干部、工作組(隊)等外來政治力量，都成為激活村落協(xié)商民主制度的關(guān)鍵節(jié)點。第一書記作為上級政府下派的干部，能夠充分利用個人結(jié)構(gòu)優(yōu)勢和項目資源激活村落協(xié)商民主制度，并通過公共項目訓練民眾的民主參與能力，以項目成效激勵民主參與，在熟人社會中形成可信承諾，以參與感、獲得感等正反饋塑造制度執(zhí)行的大眾監(jiān)督機制。同時，村民對協(xié)商民主制度的認可和習慣性運用，是制度扎根的理想效果。因而，制度激活的流程是“外力重啟—大眾訓練(外在監(jiān)督執(zhí)行)—(績效)正反饋—大眾接受(可信承諾)和習慣性運用(內(nèi)在監(jiān)督執(zhí)行)—制度扎根”。

近年來，我國各級政府尤其注重地方治理創(chuàng)新，在協(xié)商民主制度供給中出現(xiàn)各類模式。除了全國范圍實施的村民代表會議、一事一議、四議兩公開等民主協(xié)商制度外，溫嶺民主懇談會、成都村民議事會、云浮鄉(xiāng)賢理事會、寧海36條等制度也在全國具有一定影響力(詳見表1)。

表1 中國基層民主協(xié)商治理的制度與模式

(三)田野介紹

本文聚焦第一書記的個體行動及其與社會結(jié)構(gòu)、政治制度間的互動過程。據(jù)王亞華[1]等人研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散與農(nóng)村貧困存在高度的相關(guān)性，以第一書記所在村為例，農(nóng)村基層87.76%的黨組織軟弱渙散村是貧困村。這與筆者在河南、甘肅、陜西的實地調(diào)研經(jīng)驗相符，與既往關(guān)注第一書記領(lǐng)導力供給、接點治理和運動式治理功效不同，因而將重點關(guān)注在第一書記村級治理能力建設(shè)中通過黨內(nèi)建設(shè)激活民主協(xié)商制度的經(jīng)驗邏輯。

本文基于深度個案的實證研究，案例資料來自于2018到2019年對陜西Q村的持續(xù)觀察調(diào)研。案例中第一書記牛某是一大學機關(guān)工作人員，于2015年6月被中央組織部選派到Q村擔任第一書記，至工作到2019年8月離任。牛某較長的掛職時間為推動黨內(nèi)建設(shè)、激活協(xié)商民主制度、改善民生提供了可能。

Q村位于關(guān)中平原，是縣重點貧困村，全村有1 260人、280戶、33名黨員。該村有4個村民小組，共有耕地198.6公頃(2980畝)，其中僅有6.6公頃(100畝)田地有灌溉條件；村民以種植雜果(紅提、蘋果、花椒、核桃等)和玉米小麥大田作物為主，青壯年勞動力多在外務工；全村有劉姓、雷姓、馮姓三大姓氏，同一姓氏的居民多集中在同一村民小組，小組行動能力較強。2009年，該村兩委換屆期間出現(xiàn)村兩委班子不團結(jié)、拉票賄選、灰黑勢力介入村莊治理等現(xiàn)象，村莊治理隨之陷入癱瘓狀態(tài)。

三、行動困境：復雜村治中的第一書記

我國鄉(xiāng)村治理中的“癱瘓村”往往是村莊黨員派系化、社會競爭無序化、公共規(guī)則弱化的結(jié)果，灰黑勢力和狠人介入滲入基層政權(quán)，使得村莊治理地形更加復雜。第一書記在缺乏信任、派系傾軋的社會環(huán)境中很難深入村莊開展工作，原本作為運動式治理機制的第一書記制度面臨著被架空或懸置的困境。

(一)貧困村的復雜治理情形

2015年6月，牛某被派往Q村時，新當選的村支書和村主任矛盾越來越深，以至于他們在任何事情上都無法達成一致意見，而且村兩委成員也要選邊站，村兩委干部逐漸分成兩派。第一書記牛某只能努力協(xié)調(diào)兩人關(guān)系，以促進村莊發(fā)展。

2015年下半年，我一周起碼有三天都是找書記、主任談話，協(xié)調(diào)二人關(guān)系。早上是支書，下午是主任，晚上兩個人一起來，靠這樣才把村務推動(牛某訪談記錄)。

事實上，Q村黨組織軟弱渙散的癥結(jié)在于，新任村支書劉某希望延續(xù)“一言堂”的老傳統(tǒng)，認為村主任應事事聽其安排，尤其是應將其擔任村主任期間欠下的村級債務全盤接受。然而，新當選的村主任希望兩人平等對話，更希望村支書能夠把備受質(zhì)疑的村級債務梳理清楚再轉(zhuǎn)交賬務。

2009年，劉某成功當選為村主任。劉某是本鎮(zhèn)農(nóng)副產(chǎn)品收購商，經(jīng)濟實力雄厚，后當選全縣人大代表。劉某在當選村主任之后，排擠其他村干部、貪占集體資產(chǎn)。2009到2013年間，曾有王某、李某(女)、趙某等三位村支書因劉某獨斷蠻橫而辭職。2015年成為黨支部書記，劉某支書主任一肩挑。劉某在任期間，多次侵害村民個人或集體利益，成為村治中的“毒瘤”。2010年，劉某私自將縣水利局下?lián)艿?萬元和村上的8.2萬元機井維修費用于自家私井維修上，農(nóng)戶用水除交水費外，村委會每年還要向他交5 000元機井維修費。2013年，全村修了一條4公里長的巷道，村民自籌資金40萬元不翼而飛。此外，劉某的妻子做地下錢莊，吸納全村村民280余萬元存款，卻在2015年向村民說“錢被人貸走要不回來了”。村里如果有人找劉某要錢，其妻子和兒子就會與之打罵。劉某在鎮(zhèn)上有兩處宅院，其幾個兒子都有寶馬車和縣城商品房。2016年，劉某接受縣紀委調(diào)查，并于2018年受到黨紀處分。

自2015年起，Q村形成公開的兩派競爭格局，劉某以家族勢力及其扶持發(fā)展的黨員干部為基礎(chǔ)，村主任馮某以被劉某排擠下來的村干部精英以及利益受到劉某侵犯的村民為主；兩派人員以上訪告狀、遞交對方黑材料、在各種會議和場合唱反調(diào)等形式展開斗爭。村莊社會陷入分裂狀態(tài)，公共事業(yè)發(fā)展基本停滯。

(二)第一書記的行動困境突圍

第一書記的外來人身份既限制了其介入村莊事務的范圍和程度，也為其提供了推動村務黨務的便利條件。如何克服基層行政吸納和社會拒斥，決定了第一書記在黨務村務中的介入程度和功能限度。

2015年，由中央組織部下派的駐村第一書記多數(shù)來自于黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位，均是年輕有為或經(jīng)驗豐富的后備干部。此時，正值我國精準扶貧規(guī)范化的關(guān)鍵時期，由于相關(guān)表格文字資料的數(shù)據(jù)化要求遠超出以中老年為主體的鄉(xiāng)村干部的能力，所以前來駐村的第一書記成為扶貧資料標準化的理想人選。第一書記既然能把扶貧材料做好，自然也能將其他工作完成。于是，縣鄉(xiāng)政府部門逐漸形成一個工作習慣——凡是和扶貧、黨建、村莊治理相關(guān)的事務都將第一書記納入進來，因而出現(xiàn)駐村第一書記忙得不可開交，村干部落得清閑自在的現(xiàn)象。

縣鄉(xiāng)政府部門看你干得好，所有事情都讓你做，什么文件、活動都要第一書記負責。我一年365天，起碼300天在村里，其中100天是凌晨2點之前在寫材料，此時村干部肯定都在家睡覺(牛某訪談記錄)。

地方政府除有意將第一書記吸納為行政力量外，村民的不理解、村兩委干部消極抵觸阻礙了第一書記深入村莊社會治理。不少村民將駐村第一書記視為“來鍍金的人”，不相信第一書記能為村莊帶來實質(zhì)性改善，同時，村干部對第一書記的態(tài)度則比較含混，其中既有下級對上級的客氣，又有對村莊領(lǐng)導權(quán)轉(zhuǎn)移的警惕。第一書記牛某用一年時間做協(xié)調(diào)工作，但與村支書和村主任關(guān)系并未好轉(zhuǎn)。后來，他在實踐中，逐漸轉(zhuǎn)向依靠黨組織和群眾，而非個別村干部，以此打開黨務、村務工作的局面。

我給村里提建議，村兩委干部不采納，就找群眾代表，群眾代表如果認可，他們就會向農(nóng)民積極傳播消息。例如，去年種植葡萄的事情，X大學免費提供苗子和技術(shù)指導，村兩委班子對這個事不熱衷，未置可否。我就通過群眾代表來做宣傳工作，只要工作做好了，村兩委干部就不會阻攔(牛某訪談記錄)。

2017年底，第一書記牛某向單位為Q村申請了10萬元黨建經(jīng)費，其中4.9萬元用于黨員活動室建設(shè)，未曾料想，雖然這間活動室被縣文化局、民政局等多個部門已掛了牌子，而村主任卻堅持要做養(yǎng)老院。牛某在黨員大會上向各位黨員做匯報，“單位支持的10萬元已經(jīng)批下來了，村主任說不做黨建活動室了，那我就把這錢退回去?！迸Ｄ吃捨凑f完，村主任馬上接過來說，“咱們就做黨員活動室?！迸Ｄ痴J為，“一旦你團結(jié)了多數(shù)黨員和群眾，他們(村干部)如果還是固執(zhí)己見，就會感到與大家相背離的危機?！?/p>

Q村第一書記牛某通過黨員、群眾代表推動村莊公共事務是其重要的工作實踐與經(jīng)驗，其中最突出的是依靠黨組織推動協(xié)商民主制度建設(shè)，激發(fā)黨員、干部和群眾參與公共治理的熱情，形成一主多元共治的發(fā)展格局。

四、實踐機制：第一書記推動基層協(xié)商民主制度的建設(shè)

中國鄉(xiāng)村社會歷來奉行內(nèi)外有別的行動邏輯，外來的第一書記若不能融入基層黨組織和鄉(xiāng)土社會，很可能要面臨被“虛置”的風險。但是，正是由于在基層黨組和鄉(xiāng)村社會上的“雙重嵌入”，使得第一書記逐步掌握動員黨員群眾參與公共事務治理的影響力，為黨建引領(lǐng)協(xié)商民主制度建設(shè)提供了經(jīng)驗啟示。

(一)黨內(nèi)民主：嵌入黨組整合力量

長期以來，鄉(xiāng)村政治延續(xù)了精英政治傳統(tǒng)，富人、能人、強人掌握鄉(xiāng)村基層政權(quán)，普通黨員、群眾很難參與到村級公共決策之中，鄉(xiāng)村治理中欠缺現(xiàn)代民主元素。黨中央一向強調(diào)“以黨內(nèi)民主帶動人民民主”，黨的十九大報告更是明確指出，“擴大黨內(nèi)基層民主，推進黨務公開，暢通黨員參與黨內(nèi)事務、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道?！盵30]基層黨組織的內(nèi)部民主制度建設(shè)將顯著推動社會民主發(fā)展，Q村就是例證之一。

2017年，Q村兩委班子不團結(jié)的問題繼續(xù)加深，村支書和村主任的對抗行為日趨公開化。第一書記牛某從加強黨組織內(nèi)部民主建設(shè)入手，重點落實“四議兩公開”制度，并推動黨務村務公開公示?！八淖h兩公開”工作法起源于河南鄧州，2009年在全國推廣?！八淖h”是指黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，“兩公開”是指決議公開、實施結(jié)果公開；四議兩公開工作法實現(xiàn)了民主協(xié)商的程序化和制度化[31]。

第一書記牛某利用“兩學一做”學習會，組織黨員學習習近平總書記的系列講話以及《村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》。在學習過程中，牛某對與村莊問題密切相關(guān)的內(nèi)容做重點分析，不斷提升黨員的規(guī)范意識，并在黨務村務中推動決策民主化。2017年春，有黨員提議夜晚開黨員會且無重要決議事務時，因村里沒有路燈，老人夜間行走安全沒有保障，70歲以上黨員可請假。在到會的17個黨員中，16人都同意這一提議，唯獨村支書一人不同意。牛某作為第一書記負責主持黨員會議，他說，“咱們民主決策，少數(shù)服從多數(shù)，不可能一個人將大家的決議推翻了。”盡管該項提議最后還是通過了，但因受到村支書影響，不少原先同意的黨員在舉手表決階段并未舉手。

第一書記牛某為了推進黨內(nèi)民主制度，在黨員會上開始設(shè)計發(fā)言順序、時間和規(guī)則。第一，自己和村支書、支委委員在普通黨員后面發(fā)言，以防出現(xiàn)誘導性發(fā)言；第二，不允許打斷他人講話，以保證每個人充分表達意見；第三，確立少數(shù)服從多數(shù)的民主決議規(guī)則。在“鬧派性”的村莊政治氛圍中，派性領(lǐng)袖發(fā)言往往會形成誘導性和對抗性發(fā)言局面，公共事務本身應有的理性方案可能會被遮蔽。第一書記確立黨員會議發(fā)言規(guī)則，為黨員提供了寬松的發(fā)言環(huán)境，不同意見得以提出，參與者對相關(guān)問題的認識不斷加深；同時，黨員通過黨內(nèi)民主建設(shè)，切實享有了決策參與權(quán)，政治滿意度顯著提升，其積極性、主動性被調(diào)動起來。第一書記有機嵌入黨內(nèi)民主形塑了黨內(nèi)開放式治理結(jié)構(gòu)。

“四議兩公開”作為典型的協(xié)商民主制度，有的地方政府卻認為，其決策過程繁瑣、決策成本較大、民主參與效果不理想，遂被束之高閣。在Q村，第一書記牛某并未刻板執(zhí)行“四議兩公開”制度，而是從黨員會開始以黨內(nèi)民主逐漸推動黨務民主、村務民主。

一件事做成了，黨員和群眾就有了規(guī)矩意識，村里很多事務開始采取四議兩公開的程序運作，雖然剛開始大家不適應，但慢慢地大家感受到了協(xié)商民主的好處，愿意按照協(xié)商程序辦事，村內(nèi)“一言堂”現(xiàn)象逐漸消失了(牛某訪談記錄)。

協(xié)商民主制度不但消除了黨務村務決策中的專斷現(xiàn)象，而且順利化解了村內(nèi)派性、村“兩委”帶頭人關(guān)系不和帶來的負面影響。在不斷推進黨內(nèi)民主背景下，行事霸道、私心較重的原村支書劉某在2017年底黨支部換屆中落選，民主化、制度化的決策機制逐漸代替?zhèn)€人權(quán)威在公共事務中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

(二)群眾路線：嵌入社會動員群眾

羅伯特·達爾(Robert Dahl)指出，如欲實現(xiàn)民主協(xié)商，那么“協(xié)商團體人數(shù)最多不超過60人”[32]。因而，代表制協(xié)商或小規(guī)模團體自治協(xié)商更加有效。從組織制度上看，黨員和村民代表是代表村民參政議政的正規(guī)群體，而代表能否真正表達民意決定了協(xié)商民主的水平。群眾路線是將黨員與群眾密切聯(lián)系、夯實黨的執(zhí)政之基的寶貴經(jīng)驗。Q村第一書記牛某在加強黨內(nèi)民主建設(shè)的同時，積極推動了黨的群眾路線實踐教育活動。2016年以來，Q村黨支部每逢冬春農(nóng)閑季節(jié)和節(jié)慶日都開展集體義務勞動，修建花壇苗木、打掃公共衛(wèi)生、規(guī)整巷道衛(wèi)生、維修公共設(shè)施等。村內(nèi)幾位70歲左右的老黨員黨性修養(yǎng)很高，在黨員活動中從不落后，在黨員會上敢直言批評，成為黨風和黨內(nèi)民主建設(shè)的捍衛(wèi)者。黨員同志在公共事業(yè)上的帶頭示范行動，無形中增加了黨組織的公信力。

長期駐村的第一書記牛某在踐行群眾路線中嵌入鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)。作為貧困村的駐村第一書記，牛某非常關(guān)注貧困村民的生活、居住和發(fā)展需求。74歲的貧困戶馬某，一直住在“四面透風”的危房里不愿搬離，理由是等待外出務工的小兒子回來(事實上小兒子已意外去世，家人瞞了她)。2017年雨季來臨之前，牛某和村干部將馬某“連哄帶騙”出家門，為其進行危房改造。馬某聽說老房子被推倒了，見了牛某就罵；而待新房子建成后，高興得不得了，見了牛某大老遠就喜笑顏開地打招呼。

貧困戶田某是酒鬼懶漢，妻子得了腦血栓，他一個人照看妻子和孫女。第一書記牛某經(jīng)常到田某家聊天，在其鼓勵下，田某從2017年底開始跟著建筑隊開拖拉機清運建筑垃圾，一個月收入3 000元左右。隨后，牛某將田某介紹到附近牛場做清運工，月收入可達4 500元，田某的精神狀態(tài)和家庭生活慢慢有了起色。此外，第一書記牛某還通過鏈接單位、政府扶貧資源，為貧困戶送仔羊、紅提苗木、肥料、鋼材等，推動貧困戶自立自強。

農(nóng)村作為熟人社會，人情往來是鄉(xiāng)鄰互助、村莊共同體的重要表現(xiàn)形式，第一書記牛某對所有農(nóng)戶一視同仁的關(guān)注生活和人情，不因貧富、身份差異而有所區(qū)別。牛某堅持與村民打成一片，認為與村民親近不是錢的問題，而是對村民的尊重，是在生活中與群眾拉近距離的最好方法。不少村民說“牛書記看得起咱”。在駐村工作的四年里，第一書記牛某成為村民認可的熟人，而這種熟悉的關(guān)系資本為其在公共事務中的群眾動員奠定了基礎(chǔ)。

(三)民主訓練：公共參與激活制度

一項制度欲對社會行為產(chǎn)生影響，必須扎根社會結(jié)構(gòu)和人們慣習之中，形成制度執(zhí)行的可信承諾和社會監(jiān)督。因而，協(xié)商民主制度在運作過程中需要一套相對復雜的技術(shù)和組織支撐。但是，偏好簡單實用的村民一開始并不習慣運作復雜的協(xié)商民主制度，必須通過系列實踐訓練，才能逐漸接受并習慣應用。這也正是制度激活的重要環(huán)節(jié)。

Q村通過黨員“兩學一做”學習會、黨內(nèi)民主生活會和黨員大會，民主討論與村莊發(fā)展密切相關(guān)的議題，并在黨務決策中運用協(xié)商民主制度，鍛煉出一批有制度規(guī)則意識的黨員干部。根據(jù)“四議兩公開”制度安排，黨支部會議和村兩委會議是議題形成階段，黨員大會和村民代表會是議題決策階段，并在議題形成階段懸而未決的問題，通過黨員和村民代表充分討論協(xié)商，將注意力聚焦公共議題和公共利益，最終形成理性的公共決策。在這一階段，項目資源下鄉(xiāng)等公共事件成為推動協(xié)商民主治理的重要契機。由此，駐村第一書記作為制度和資源的連接點，有意識地將公共項目轉(zhuǎn)化為村民協(xié)商民主的訓練場。

第一書記牛某綜合農(nóng)業(yè)專家和當?shù)貧夂蛱卣?，把冷棚紅提作為村莊主導產(chǎn)業(yè)，并且這一規(guī)劃獲得縣扶貧辦、農(nóng)業(yè)局等單位的支持。2016年11月，Q村建紅提產(chǎn)業(yè)園的消息不脛而走，村民議論紛紛意見不一，村“兩委”干部在建與不建上也是爭持不下。其中紅提產(chǎn)業(yè)園建成后，園區(qū)土地附加值將會上升，資源如何投放成為村莊關(guān)注的重點。第一書記牛某在村兩委會上提出，“上村民代表大會吧，讓群眾自己決定?！贝鍍晌刹空J為，“把決策權(quán)交給群眾，可能會亂套。”第一書記牛某提出，“建紅提園涉及所有村民利益，通過‘四議兩公開’，不僅可以做到公平公正，還能提高村兩委的威信，能把民心聚起來?！睍?，第一書記牛某分別到村支書、村主任家做工作，終于得到兩位村干部的同意，并就紅提產(chǎn)業(yè)園選址問題召開了村民代表大會，在各種不同意見中最終形成符合村莊發(fā)展的決議。會議同時針對將會出現(xiàn)的兩個難題提出明確規(guī)則：一是鼓勵有發(fā)展意愿的村民集中入園，土地在園區(qū)但沒有發(fā)展意愿的農(nóng)戶，可以通過土地置換或租賃方式把土地流轉(zhuǎn)出去；二是村委會負責協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)工作，同時負責解決二、三組非產(chǎn)業(yè)園土地的灌溉用水問題。會后，Q村“兩委”把大會決議張榜公布，村民們紛紛在公示欄前圍觀評議。有村民代表說“想不到我們也有說話的權(quán)力了”，而村干部也體會到“人管人氣死人，制度管人管根本”。這表明，農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的正反饋的效應已初步顯現(xiàn)。

Q村通過建紅提園、建污水管道等公共事務，村兩委干部、黨員和村民代表對協(xié)商民主制度越發(fā)得到認可。村民在意見不同時，“民主協(xié)商、民主決策”成為村級公共事務的運行規(guī)則。隨后，受協(xié)商民主制度啟發(fā)，Q村三組組民自發(fā)運用小組戶代表協(xié)商制度選舉了新組長，并且在光伏電站投入運營、文化大禮堂投入運營，以及村莊次干道巷道、田間生產(chǎn)路硬化建設(shè)等公共項目建設(shè)上(詳見表2)，四議兩公開這一協(xié)商民主制度都得到不同程度的應用。可見，黨員、村民代表和群眾不僅在公共事務治理中得到充分的民主訓練，而且民主決策、民主監(jiān)督的能力顯著提升。

表2 Q村激活和完善基層民主協(xié)商制度的過程(2015—2019年)

駐村第一書記運用黨內(nèi)民主建設(shè)和“四議兩公開”協(xié)商民主制度，將以往偏向“務虛”的黨建活動與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合，創(chuàng)新了基層黨建工作形式，整合了村莊政治社會力量。從理論上看，第一書記利用自身結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢，將項目資源轉(zhuǎn)化為推動基層協(xié)商民主治理的公共平臺，通過一次次的民主實踐訓練和績效正反饋，協(xié)商民主制度才被激活并有機嵌入村落公共政治生活之中。

五、結(jié)語

國家在不斷向農(nóng)村輸送資金、政策、人才的背景下，如何有效整合村內(nèi)外建設(shè)力量發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、推動村級民主治理運轉(zhuǎn)起來，是當前鄉(xiāng)村振興要解決的重大問題。21世紀以來，學界和政界在反思選舉民主的基礎(chǔ)上更加關(guān)注治理民主，協(xié)商民主制度建設(shè)也得到快速推進。盡管國家向農(nóng)村供給了多種民主協(xié)商制度模式，但相當部分村莊的協(xié)商民主制度被閑置，村級治理陷入勉力維持或癱瘓狀態(tài)，村莊政治社會力量亟需被整合。在村莊內(nèi)部變革動力不足的情形下，黨中央采取下派駐村第一書記的方式，為國家政策執(zhí)行、基層民主制度建設(shè)注入活力。然而，在相對封閉的鄉(xiāng)土社會，村莊外來者很難融入社會并在黨支部發(fā)揮實際指導作用，相當部分第一書記“懸浮于村莊之上”，只能與鄉(xiāng)村精英合作扮演“資源鏈接者”角色，致使村莊治理出現(xiàn)績效顯著、治理能力弱化的實踐悖論現(xiàn)象。

第一書記及駐村工作隊、選調(diào)生、掛職干部等村外建設(shè)力量，作為積極的制度安排，能否發(fā)揮村內(nèi)外資源整合、民主制度建設(shè)的功能，關(guān)鍵在于能否找到適用的作用機制。本文的案例分析表明，駐村第一書記通過“雙重嵌入”與“制度激活”兩個中觀機制，實現(xiàn)了以黨內(nèi)民主整合政治社會力量、推動協(xié)商民主制度建設(shè)的目標；第一書記將公共項目轉(zhuǎn)化為群眾協(xié)商民主參與的訓練平臺，為新時代鄉(xiāng)村內(nèi)外資源有效互動與整合、黨建與治理有效銜接提供了經(jīng)驗參考。圖1展示了我國駐村第一書記推動協(xié)商民主制度建設(shè)的過程。

圖1 第一書記推動基層協(xié)商民主的過程

制度的價值和生命在于實踐，那些語言表述規(guī)范、形式結(jié)構(gòu)完美卻未被社會接納、應用的制度不但形同虛設(shè)，反而有可能遮蔽社會治理的難點和痛點。近年來，地方政府積極推動基層協(xié)商民主治理創(chuàng)新，涌現(xiàn)出一批協(xié)商治理模式和制度，中央政府在總結(jié)地方經(jīng)驗基礎(chǔ)上在全國推廣了“四議兩公開”“一事一議”“戶代表會議”等制度，制度建設(shè)卓有成效。然而，制度的文本建設(shè)只解決了有效治理的前端問題，并未解決制度落地的可信承諾和監(jiān)督執(zhí)行問題，以至于出現(xiàn)制度供給過密化、形式化的現(xiàn)象。當前，中國改革進入深水區(qū)，制度建設(shè)也進入提質(zhì)增效時期，有必要國家社會治理制度進行深入系統(tǒng)檢視，尤其應該注重制度的激活機制和社會基礎(chǔ)建設(shè)，讓優(yōu)良的制度發(fā)揮應有功效。我國在鄉(xiāng)村治理能力建設(shè)中，應借助第一書記、駐村工作隊等外來力量，以激活和完善既有協(xié)商民主治理制度為重點，并著重解決協(xié)商民主制度的組織支撐、實踐平臺、正反饋機制和社會基礎(chǔ)等問題，讓村級民主治理運轉(zhuǎn)起來。