綠色低碳發(fā)展背景下中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系構(gòu)建研究

王育寶， 劉鑫磊， 胡芳肖

(1.西安交通大學(xué) 經(jīng)濟與金融學(xué)院， 陜西 西安 710061；2.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院， 陜西 西安 710049；3.新疆大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院， 新疆 烏魯木齊 830046)

環(huán)境治理體系現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。2017年10月，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中明確指出，今后中國“要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，堅定地走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國”[1]。2021年3月，中共中央、國務(wù)院頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出，我國要健全現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，基本實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)(1)http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。這表明，中國的發(fā)展方式已由傳統(tǒng)的大量消耗資源和破壞生態(tài)環(huán)境向建設(shè)人與自然和諧共生的社會主義現(xiàn)代化“美麗中國”轉(zhuǎn)變。該轉(zhuǎn)變得益于中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和中國政府采取的包括制定頒布的系列環(huán)境治理法規(guī)政策、深入開展的中央和地方環(huán)境保護督察，以及“回頭看”、完善環(huán)境治理指標(biāo)體系、強化干部綠色考核、促進生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展等多項治理措施。目前，我國環(huán)境治理體系仍存在一些“卡脖子”的“短板”問題，與新時代人民對美好生活質(zhì)量追求和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)相比，“十四五”及其今后一段時期，更好地建立健全綠色低碳發(fā)展背景下中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，就成為“美麗中國”建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。

一、文獻回顧

“治理”概念最早出現(xiàn)在政治領(lǐng)域。聯(lián)合國全球治理委員會(1995)指出，治理是各種公共或私人機構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和、形成社會秩序的過程[2-3]。治理不僅包含強制性制度安排，也允許發(fā)揮市場力量、社會力量等，從而達到一種充分協(xié)調(diào)和互動的社會管理狀態(tài)。環(huán)境治理是治理概念在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用，體現(xiàn)為各類主體采用正式或非正式的制度安排進行協(xié)調(diào)合作，解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞、氣候變化等環(huán)境與發(fā)展相沖突問題的社會實踐過程。我國改革開放40余年來，伴隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾不斷凸顯，建立中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的任務(wù)也日益迫切。學(xué)界為有效解決這一問題，現(xiàn)有研究主要從三個方面展開。

(一)環(huán)境治理主體、客體及相互關(guān)系分析

國內(nèi)外學(xué)者從不同角度對環(huán)境治理中主體、客體的地位、作用進行了研究，揭示了政府調(diào)控、企業(yè)主體、公眾參與的重要性。楚克(Chokor,1993)對尼日利亞政府的環(huán)境控制政策分析后指出，政府在環(huán)境治理中發(fā)揮重要調(diào)控作用[4]；辛(Shin,2005)認(rèn)為，政府在自愿環(huán)境保護方案中發(fā)揮重要作用的同時，企業(yè)是環(huán)境治理的主體[5]；張學(xué)剛和鐘茂初(2011)運用博弈分析法對政府環(huán)境監(jiān)管與企業(yè)污染治理的互動決策進行分析，認(rèn)為提高地方政府縱容污染的政治成本、企業(yè)污染的聲譽成本等有利于環(huán)境質(zhì)量改善等[6]。近年來，各國公眾參與環(huán)境治理越來越受到重視。頓葛馬羅和麥杜樂(Dungumaro & Madulu, 2003)在分析坦桑尼亞水資源管理效率時指出，社會公眾是資源保護的關(guān)鍵利益相關(guān)者，應(yīng)讓其充分參與項目的設(shè)計、實施和利益分享[7]。鄭思齊等(2013)對中國86個城市2004—2009年面板數(shù)據(jù)的解析發(fā)現(xiàn),公眾參與能有效推動地方政府治理環(huán)境[8]。劉友賓(2020)在深入分析黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，強調(diào)推動公眾參與生態(tài)環(huán)境社會治理對促進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義[9]。還有一些學(xué)者認(rèn)為，我國環(huán)境治理中各方的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，主要與環(huán)境立法缺乏適度法典化[10]、執(zhí)行“軟化”不力[11-12]、保護責(zé)任主體不明確、監(jiān)管體系不完善、公眾參與機制缺乏[13]、地方政府環(huán)境治理偏好不同，并且分別執(zhí)法[14]等有關(guān)，提出應(yīng)完善環(huán)境治理法律法規(guī)、正確處理政府、企業(yè)、社會公眾關(guān)系、構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系、實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化等重要措施。這些為我國構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系提供了理論基礎(chǔ)。

(二)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系界定和體系構(gòu)建研究

構(gòu)建環(huán)境治理體系是環(huán)境治理的基礎(chǔ)內(nèi)容?；谏鷳B(tài)環(huán)境問題的綜合性、彌散性、復(fù)雜性等特點，學(xué)者和相關(guān)機構(gòu)從更廣泛領(lǐng)域探討提出了現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的內(nèi)涵，并初步構(gòu)建了現(xiàn)代化環(huán)境治理體系。我國在社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系內(nèi)涵界定上已形成共識，集中體現(xiàn)于2017年10月18日的中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告，以及2020年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》明確指出，中國社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系就是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系(2)http:∥www.gov.cn/zhengce/ 2020-03/03/content_5486380.htm。。

一方面，國外比較重視生物圈保護的研究。如珀柴耐克等(Pechanec, 2015)等將景觀生態(tài)學(xué)概念、棲息地評估指標(biāo)應(yīng)用到環(huán)境生態(tài)，特別是景觀生物多樣性投資項目的環(huán)境評估[15]；貝克艾娃等(Bakaeva,2017)利用生物圈兼容性指標(biāo)(包括技術(shù)圈、生物圈和區(qū)域人口)來量化區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護狀況[16]。另一方面，我國則重視環(huán)境治理經(jīng)濟社會效益指標(biāo)和分析的研究。房巧玲等(2010)圍繞經(jīng)濟性、合規(guī)性、資金配置和使用效率，建立了以績效目標(biāo)為核心的環(huán)保支出績效評價指標(biāo)體系[17]；李雪松和孫博文(2013)從生態(tài)、經(jīng)濟和社會三個維度構(gòu)建了包括3項二級指標(biāo)和27項3級指標(biāo)的環(huán)境治理評價體系[18]；王麗民和劉永亮(2018)基于投入- 產(chǎn)出關(guān)系，將投入指標(biāo)分為政府、企業(yè)投資，產(chǎn)出類指標(biāo)分為環(huán)境、經(jīng)濟、社會三大指標(biāo)，構(gòu)建了環(huán)境污染治理投資效應(yīng)評價指標(biāo)體系[19]。但是，學(xué)界現(xiàn)有成果忽視了公眾參與、非制度因素等指標(biāo)在生態(tài)環(huán)境治理體系中的作用，存在缺乏全局意識的問題等。

(三)現(xiàn)代化環(huán)境治理模式及治理效益研究

強制命令型、市場激勵型、自愿型等傳統(tǒng)環(huán)境治理模式本身就存在局限。任寧格斯等(Rennings,1997)認(rèn)為，德國自愿協(xié)議避免使用經(jīng)濟激勵，并不能產(chǎn)生超出行業(yè)水平的效果[20]。為提高環(huán)境治理效果，學(xué)者還提出了包括協(xié)同治理[21]、網(wǎng)絡(luò)治理[22-23]、多中心治理[24-25]等環(huán)境新治理模式。王玉明和劉湘云(2010)根據(jù)美國在環(huán)境治理中，聯(lián)邦政府部門間協(xié)作、區(qū)域或流域政府間合作、聯(lián)邦環(huán)保局監(jiān)督州環(huán)保機構(gòu)協(xié)同治理等特點，認(rèn)為環(huán)境治理協(xié)同模式對我國有借鑒意義[21]；范倉海和周麗菁(2015)通過剖析澳大利亞水環(huán)境治理上形成的以州政府和聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)制衡，政府與社區(qū)、企業(yè)、非政府組織相互支持配合，交互作用的網(wǎng)絡(luò)治理模式，指出環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理的現(xiàn)實必要性[22]；黃德春等(2020)則將國際合作組織、政府機構(gòu)、社會民眾和企業(yè)四方主體多元參與、協(xié)商共治的網(wǎng)絡(luò)治理思想貫穿于瀾滄江-湄公河流域治理之中，驗證了網(wǎng)絡(luò)治理的效益[23]；薛冰和郭斌(2007)指出，中央自上而下的激勵約束、協(xié)商民主理念下公眾參與的外部激勵等多中心協(xié)同治理，能促使地方政府更好履行環(huán)保職能[24]；宮笠俐(2017)探討了日本以中央政府、地方政府、企業(yè)、社會組織和公民在環(huán)境治理體系中各司其職的多中心治理模式[25]。盡管國內(nèi)外眾多學(xué)者認(rèn)為提高公眾參與度在環(huán)境治理中的重要作用，但是也有學(xué)者持相反的意見。如艾瑞芙漢森等(Arif Hasan, 2018)認(rèn)為，公眾參與政府項目嚴(yán)重限制了利益相關(guān)者的權(quán)利[26]。因此，我國盡快建立適應(yīng)綠色低碳發(fā)展需要的多元共治共享環(huán)境治理體系尤顯重要。針對生態(tài)環(huán)境治理效益和影響因素，學(xué)者采用了層次分析法(AHP)、超效率數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(SE-DEA)等進行實證。孫偉增等(2011)基于2004—2009年中國86個重點城市的經(jīng)驗證據(jù)發(fā)現(xiàn)，以環(huán)境質(zhì)量和能源利用效率改善為核心的環(huán)?？己藢Φ胤焦賳T晉升概率具有正向作用，且在大城市更顯著[27]；熊鷹(2007)[28]、李雪松和孫博文(2013)采用AHP分別對湖南省、湖北武漢市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進行綜合評價[18]；王連芬和孫平平(2012)基于SE-DEA模型分析了山東省環(huán)保投資的污染綜合治理效率，發(fā)現(xiàn)環(huán)保治理效率與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不成正比且治理效率存在一定地區(qū)差異[29]；黃德春等(2020)則通過仿真分析，求解最優(yōu)資源投入量和最優(yōu)影響因子，驗證了它們對瀾滄江- 湄公河流域環(huán)境治理的效益等[23]。

綜觀學(xué)界現(xiàn)有成果，大多是從單一視角分析環(huán)境治理體系及其構(gòu)建問題，缺乏對現(xiàn)代化環(huán)境治理體系構(gòu)建的綜合考慮和系統(tǒng)探析，而將生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展體系與中國特色社會主義經(jīng)濟系統(tǒng)有機聯(lián)系、構(gòu)建中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的文獻則很少。目前，我國學(xué)界有關(guān)促進低碳綠色發(fā)展背景下，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系協(xié)同耦合發(fā)展的理論成果尚不足。本文認(rèn)為，基于綠色低碳發(fā)展需要和基本國情，我們在總結(jié)內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，做好中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系構(gòu)建工作，對提高環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”具有重要意義。

二、中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系內(nèi)涵與基本內(nèi)容

自20世紀(jì)60年代以來，國家治理研究在西方日益興起，其一度模糊公共部門與私人部門之間以及其內(nèi)部的邊界，強調(diào)國家治理體系中非國家主體消解國家或政府的核心作用，強調(diào)非國家治理機制，宣揚“去國家中心主義”[30]。但是，學(xué)者在分析各國現(xiàn)代化治理演進歷程時發(fā)現(xiàn)，國家治理的失敗根源于國家的失敗[31-32]，而且在有效的國家治理體系中,國家一直處于中心地位。因此，中國要解決生態(tài)環(huán)境問題，構(gòu)建中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系就非常關(guān)鍵與重要，需要黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府、企事業(yè)單位、社會團體、中介組織、人民群眾各方主體共同發(fā)揮作用。

(一)中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的內(nèi)涵

環(huán)境問題具有負(fù)外部性。政府將環(huán)境的負(fù)外部性通過行政、市場、社會等機制有效實現(xiàn)內(nèi)部化，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的基本措施；綠色低碳發(fā)展背景下現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，是與傳統(tǒng)環(huán)境治理體系相對應(yīng)的概念。一方面，現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的設(shè)計、構(gòu)建是一個系統(tǒng)工程，需要多主體參與、多部門配合、多種治理方式協(xié)同；另一方面，需要遵循經(jīng)濟規(guī)律、生態(tài)規(guī)律以及技術(shù)進步規(guī)律，考慮多方面因素等。中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系建設(shè)萌發(fā)于計劃經(jīng)濟體制時期，是伴隨社會主義市場經(jīng)濟和生態(tài)文明體制改革不斷發(fā)展而完善的[33]。

當(dāng)前，在綠色低碳和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展背景下，中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系內(nèi)涵已確立，可概括為：在黨的領(lǐng)導(dǎo)和習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，遵循經(jīng)濟規(guī)律、生態(tài)規(guī)律，以現(xiàn)代信息技術(shù)、先進生態(tài)文化為基礎(chǔ)，以社會主義制度和法治為保障，從實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化高度出發(fā)，貫穿系統(tǒng)性思維和方法，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、社會組織與公眾等市場主體和自然生態(tài)、經(jīng)濟社會、法律法規(guī)政策等諸多因素，深化企業(yè)治理主體作用，建立起包括參與治理的各主體權(quán)責(zé)分配與相互關(guān)系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度、生態(tài)環(huán)境保護政策、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境信息公開制度、環(huán)境治理考核督察與責(zé)任制度、公眾參與環(huán)境治理制度等的環(huán)境治理制度系統(tǒng)體系，運用行政、經(jīng)濟、法律、社會等多種手段，從區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、文化等多層面，明確提出黨委領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境多主體共治共享的重點工作和保障措施。在此體系建設(shè)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)和低碳綠色發(fā)展指標(biāo)體系構(gòu)建居于突出地位。

(二)中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的基本內(nèi)容

完備的制度設(shè)計是構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系、提升治理能力的基礎(chǔ)。根據(jù)綠色低碳發(fā)展下中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系內(nèi)涵，結(jié)合中國所處發(fā)展階段和面臨的國際壓力，中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的建立需要以系統(tǒng)工程的思路，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃、服從大局等原則，在加強現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理理念與文化建設(shè)基礎(chǔ)上，建立健全現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理運行機制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、生態(tài)環(huán)境社會治理體系、生態(tài)環(huán)境治理保障體系等全方位共治共享環(huán)境治理新格局。

1.前提基礎(chǔ)：樹立現(xiàn)代化環(huán)境治理與文化理念

生態(tài)環(huán)境治理是一個專業(yè)性強、涉及面廣、具有代際傳遞效應(yīng)的過程。打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，保護生態(tài)環(huán)境必須從人與自然和社會全面和諧發(fā)展的視角認(rèn)識環(huán)境治理，我們要深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，“牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念(3)http:∥jhsjk,people,cn/article/21608764。，充分發(fā)揮廣播電視、報紙、網(wǎng)站等新聞媒體的環(huán)境宣傳教育、監(jiān)督特殊優(yōu)勢和作用，宣傳、確立黨和政府在環(huán)境治理立法、執(zhí)法和效果評價與考核工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，營造以人民為中心面向生態(tài)文明社會建設(shè)的先進文化(環(huán)境認(rèn)知文化、環(huán)境規(guī)范文化、環(huán)境物態(tài)文化等)氛圍，熱愛自然、尊重和前瞻性地認(rèn)識生態(tài)環(huán)境治理問題，增強現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系文化基礎(chǔ)，提升公眾意識和擴大公眾參與的作用，促進人類與生態(tài)環(huán)境和諧共進。

2.核心內(nèi)容：建立健全現(xiàn)代化環(huán)境治理監(jiān)管體系

從當(dāng)前到2035年前后，我國大幅削減主要污染物、減少碳排放仍是環(huán)境治理的主線[30]。為此，中國政府必須加強治理監(jiān)管體系建設(shè)，具體包括：強化黨在生態(tài)環(huán)境立法執(zhí)法、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等各環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)地位，細(xì)化政府、企業(yè)、社會公眾等各市場主體權(quán)責(zé)，嚴(yán)格做好生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、監(jiān)測、報告、標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)保責(zé)任考核、環(huán)境影響評價、環(huán)保法律法規(guī)政策制定和應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)等工作，實施全過程閉環(huán)式生態(tài)環(huán)境管理，確保環(huán)境治理在可監(jiān)督、可控制軌道上運行；橫向上，生態(tài)環(huán)境主管部門與其他行政部門，與黨委、人大、政協(xié)等部門加強協(xié)調(diào)，理順關(guān)系，避免管理疊床架屋、扯皮推諉；縱向上，中央(含中央環(huán)保督查)與地方環(huán)保部門(含區(qū)域督查中心)要明確職權(quán)關(guān)系，健全包含責(zé)任和問責(zé)體系、組織體系、政策工具三方面的覆蓋全面、天地一體、分工合理、部門協(xié)同的事權(quán)與財權(quán)匹配的環(huán)境監(jiān)管體制等。

3.建設(shè)保障：建立健全現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系

生態(tài)環(huán)境資源是公共產(chǎn)品，其使用存在“市場失靈”“政府失靈”。當(dāng)前，中國正經(jīng)歷經(jīng)濟增長和環(huán)境保護向“再平衡”、綠色發(fā)展為特色高質(zhì)量發(fā)展新階段的歷史性轉(zhuǎn)變[34]，但在生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)建設(shè)、生態(tài)綠色產(chǎn)品定價、資源環(huán)境稅費、綠色財政金融支持和生態(tài)補償政策等方面仍亟待完善。為此，我們需進一步完善環(huán)境治理法律法規(guī)，依法建立健全市場化、多元化環(huán)境經(jīng)濟政策體系，切實落實推進企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營綠色化、社會公眾消費綠色化，具體包括：制定修訂環(huán)境保護、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價、清潔生產(chǎn)、氣候變化等方面的法律法規(guī)，修訂環(huán)境質(zhì)量、環(huán)保產(chǎn)品國家強制標(biāo)準(zhǔn)等；建立健全常態(tài)化、多元化生態(tài)環(huán)境治理投入政策、綠色稅收與綠色金融政策；強化企業(yè)治理主體地位，加強技術(shù)創(chuàng)新和過程管理，落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，積極推行環(huán)境污染第三方治理，倒逼企業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型；充分利用排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、能權(quán)交易等市場化制度，將生態(tài)環(huán)境治理成本內(nèi)部化。

4.重要力量：建立健全現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境社會治理體系

“十三五”時期，黨和政府以人民為中心，聚焦霧霾、城市黑臭水體、“垃圾圍城”、土壤污染、危廢處置、農(nóng)村環(huán)境污染等公眾最關(guān)心、反映最強烈的突出環(huán)境問題，通過問需于民、問計于民、問績于民，環(huán)境治理明顯改善，但“散亂污”治理中急于求成的“一刀切”做法卻影響了黨和國家在人民心目中的形象[35]?！笆奈濉逼陂g，我們要在厘定各市場主體治理范圍邊界、作用邊界基礎(chǔ)上，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會公眾廣泛參與的多元共治共享環(huán)境治理新格局[36]。政府要做實環(huán)境保護的監(jiān)管主體，從包攬環(huán)境治理轉(zhuǎn)向強化共治；企業(yè)要發(fā)揮治理主體作用，為社會監(jiān)督、參與和推動環(huán)境改善提供平臺和條件；社會組織和公眾要強化自身的環(huán)境責(zé)任，通過組織環(huán)保運動、開展低碳生活，積極有序參與環(huán)境監(jiān)督與治理，最終形成政府、企業(yè)、社會組織和公眾間的良性互動機制，促進環(huán)境協(xié)同治理[37]。

5.有力支撐：建立健全現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理能力保障體系

我國要提高環(huán)境治理能力現(xiàn)代化，不但需要增加對綠色技術(shù)、智能制造為代表的新科技革命的投資，建設(shè)基于物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等的現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理新型基礎(chǔ)設(shè)施，有序推進水體治理、土壤防治、核輻射、大氣污染成因、溫室氣體減排等重大科技攻關(guān)項目，而且還需構(gòu)建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風(fēng)險評估和防范體系、生態(tài)環(huán)境治理綜合決策體系、綠色技術(shù)創(chuàng)新體系、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制、環(huán)境治理信息公開、溫室氣體統(tǒng)計核算制度及減排機制、環(huán)境治理信用體系等，著力實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理中基礎(chǔ)設(shè)施、人力、物力、科技、數(shù)據(jù)等的高效協(xié)同，確保治理能力同任務(wù)相匹配，有效提升生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，為生態(tài)環(huán)境決策、監(jiān)測、污染防治、應(yīng)對氣候變化等提供堅實支撐。

總之，中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系建設(shè)，必須堅持黨對生態(tài)環(huán)境治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，依托生態(tài)環(huán)境治理中的機制、平臺、法律法規(guī)和政策，著力推進和實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境理念和文化現(xiàn)代化，建立健全現(xiàn)代化生態(tài)治理監(jiān)管體系、現(xiàn)代化環(huán)境法律法規(guī)政策體系、現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境社會治理體系和現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理能力保障體系等，建立黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾參與的多元共治共享治理體系。

三、中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

當(dāng)前，黨和國家把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局和促進國內(nèi)國際“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要內(nèi)容，把各地接受生態(tài)環(huán)保督察作為重要政治任務(wù)來抓。這充分反映了黨和國家堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)、全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的堅強決心。我國的環(huán)境治理形勢正在發(fā)生治理主體從一元向多元轉(zhuǎn)化，治理方式從單一強制命令向混合方式轉(zhuǎn)變，治理重點由單純污染治理轉(zhuǎn)向復(fù)合型污染治理、生態(tài)保護和碳中和等系統(tǒng)治理；然而，與綠色低碳發(fā)展中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系建設(shè)要求相比，仍有一定的差距。

(一)中國環(huán)境治理體系建設(shè)現(xiàn)狀特點

1.環(huán)境治理主體由一元向多元轉(zhuǎn)變

改革開放以來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，伴隨工業(yè)化、城市化的推進，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟改革和環(huán)境保護要求，我國各個市場主體環(huán)境治理責(zé)任不斷明確、能力不斷提高，環(huán)境治理已從最初的政府一元治理轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾積極參與的多元互動治理新格局。黨和國家為解決長期粗放型生產(chǎn)模式帶來的嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，通過完善環(huán)保機構(gòu)職能、制定環(huán)保法律法規(guī)、開展生態(tài)環(huán)保督察等，形成了國家環(huán)境治理的行政機制，承擔(dān)起了執(zhí)法、監(jiān)督、協(xié)調(diào)合作的環(huán)境重?fù)?dān)，引導(dǎo)市場在生產(chǎn)、消費、流通各環(huán)節(jié)朝低碳綠色方向發(fā)展，成為國家環(huán)境治理體系的主導(dǎo)力量。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人與自然的矛盾日益突出，環(huán)境與生態(tài)問題日趨嚴(yán)峻。一方面，社會對企業(yè)也提出了更高要求，并且基本明確企業(yè)通過改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，開展清潔生產(chǎn)和綠色技術(shù)創(chuàng)新，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟；另一方面，企業(yè)作為環(huán)境治理主體地位得到進一步明晰。20世紀(jì)90年代以來，隨著全社會環(huán)保意識不斷增強，我國通過有效宣傳、決策參與、社會監(jiān)督等機制，社會公眾在政府環(huán)保立法、執(zhí)法、決策中的參與度也不斷提高，環(huán)境治理的社會公眾和組織成為國家環(huán)境治理的新興力量。

2.治理方式由強制命令向體現(xiàn)多方意愿的混合治理轉(zhuǎn)變

環(huán)境治理方式主要有強制命令型、市場激勵型、自發(fā)型等。改革開放前，我國通過環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制制度等強制命令模式，實施產(chǎn)品全生命周期環(huán)境管理，但由于管理成本高，缺乏激勵機制，因而效果較差。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深化、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確立，資源有償使用制度、排污權(quán)交易制度、征收生態(tài)環(huán)境稅費等開始成為國家生態(tài)環(huán)境治理的重要手段。這些雖然有力促進了生態(tài)環(huán)境治理，但也產(chǎn)生了“政策失靈”問題。政府為擺脫“政策失靈”，通過媒體輿論、協(xié)商勸說、社會監(jiān)督等倒逼排放企業(yè)改變其成本效益觀念、環(huán)境保護理念，主動采取保護和提升環(huán)境質(zhì)量的市場激勵型模式成為主流。同時，隨著企業(yè)環(huán)保意識不斷增強和公眾監(jiān)督能力提高，自愿型治理已成為強制命令型、市場激勵型治理方式的有效補充。自愿型治理的主體是企業(yè)和社會公眾，治理工具主要有信息技術(shù)手段(企業(yè)環(huán)境信息披露、ISO14001環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)等)、自發(fā)性協(xié)議以及公眾參與等?！笆奈濉焙徒窈笠欢螘r期，混合型治理模式將在中國被廣泛實施(詳見表1)。

表1 三種環(huán)境治理方式與混合式治理方式比較

3.治理重點由單純污染治理向污染治理、生態(tài)保育、碳中和等系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變

1973年，我國從第一個環(huán)境管理制度《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》頒布，到1990年“全面落實八項環(huán)境管理制度”出臺，環(huán)境治理重點集中在城市建設(shè)和工業(yè)污染方面[38-39]?！熬盼濉睍r期，環(huán)境保護擴展到生活污染治理、生態(tài)保護、農(nóng)村環(huán)境保護、核安全監(jiān)管、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急等領(lǐng)域[40]。1996年7月，第四次全國環(huán)境保護會議確定了堅持污染防治和生態(tài)保護并重方針。從“十五”開始，中國環(huán)境治理工作重點做出根本性調(diào)整，向更具全局性的經(jīng)濟環(huán)境可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變[41]。2006年4月，第六次全國環(huán)境保護大會提出環(huán)保工作“三個轉(zhuǎn)變”任務(wù)。黨的十八大以來，順應(yīng)全球綠色低碳發(fā)展新方向，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)列入“五位一體”總體布局，加快推進生態(tài)文明社會頂層設(shè)計和制度體系建設(shè)，積極履行應(yīng)對氣候變化全球責(zé)任。黨的十九大報告、十九屆五中全會，以及2021年通過的“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景綱要，更是在后疫情背景和國際經(jīng)濟政治不確定性增加情況下明確提出了建立中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系、加快綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國的目標(biāo)。中國環(huán)境治理重點正向包含復(fù)合型污染治理、生態(tài)保護、實現(xiàn)碳達峰和碳中和目標(biāo)等高質(zhì)量發(fā)展系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變、由城市向鄉(xiāng)村環(huán)境治理拓展。

(二)存在問題及原因分析

為適應(yīng)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展新趨勢，中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系建設(shè)已邁上了多元化、市場化、混合型發(fā)展新軌道。但縱觀我國環(huán)境治理現(xiàn)有體系，仍需要進一步改變提升落后的治理理念，亟需建立健全治理法律法規(guī)政策和指標(biāo)體系，充分發(fā)揮市場與社會機制作用，逐步完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等。

1.環(huán)境治理頂層設(shè)計與治理客觀需求有差距

黨的十九大報告明確指出，中國社會的基本矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。為適應(yīng)這一轉(zhuǎn)化，中國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)思想也從“增長優(yōu)先”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展并重、建設(shè)生態(tài)文明社會”。然而，我國當(dāng)前的環(huán)境治理理念還須進一步提升，治理體制改革和體系建設(shè)仍滯后于中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境治理的客觀需要。我國不少地區(qū)對生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系仍缺乏前瞻性認(rèn)識，不少地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)和機構(gòu)仍沒形成“發(fā)展和保護是一體的，離開保護的發(fā)展是竭澤而漁，離開發(fā)展的保護是緣木求魚”的新理念[42-43]。2017年9月，針對經(jīng)濟發(fā)展速度放緩情況，寧夏某廳就將原因“甩鍋”環(huán)保，稱環(huán)境保護督察、重污染天氣應(yīng)對、錯峰生產(chǎn)等工作嚴(yán)重影響了經(jīng)濟發(fā)展[44]。中央生態(tài)環(huán)保督察組發(fā)現(xiàn)，山東省一些部門和地方在貫徹落實國務(wù)院“嚴(yán)禁電解鋁、鋼鐵等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能”要求上作選擇、搞變通[45]；2016—2017年，陜西省西安市采用“應(yīng)急加蓋工程”掩飾皂河黑臭水體，并且對中央生態(tài)環(huán)保督察組通報的問題視而不見[46]；長江經(jīng)濟帶個別地方存在生態(tài)環(huán)境保護不作為、慢作為等現(xiàn)象[47]。地方政府的這些所做所為都與其將短期GDP增長看作發(fā)展的要事，而將環(huán)境治理看作是經(jīng)濟發(fā)展的包袱有關(guān)。歷史經(jīng)驗證明，環(huán)境治理絕不是經(jīng)濟發(fā)展的包袱，而是倒逼經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要動力。

同時，我國長期實行的統(tǒng)一監(jiān)督和部門間雙層管理體制，使環(huán)境治理存在橫向分散、多頭管理、協(xié)調(diào)機制欠缺、倚重行政手段等現(xiàn)象，進而導(dǎo)致各級環(huán)保部門獨立權(quán)、執(zhí)法權(quán)不清，環(huán)保執(zhí)法相互推諉、歷史欠賬多等問題。目前，中國環(huán)境治理體制系統(tǒng)性尚需進一步完善，各部門應(yīng)形成合力，以有效抵制地方保護主義，但仍然總體落后于社會和市場需求，遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)的需要[48]。

2.環(huán)境治理法律政策體系有待健全

中國社會主義初級階段的特征表明，我們?nèi)孕韪冻鼍薮笈⒔∪c社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、符合國情的生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)和政策體系，以有效激勵和約束市場主體行為；然而，現(xiàn)行環(huán)境治理法律法規(guī)和政策尚存在問題，突出表現(xiàn)為環(huán)境法律法規(guī)法理基礎(chǔ)的缺乏。生態(tài)環(huán)境資源是公共產(chǎn)品，而法律是平衡社會利益和力量的工具。由于我們以前對生態(tài)環(huán)境問題特殊性和其與經(jīng)濟、社會問題的關(guān)系認(rèn)識不足，因而在環(huán)境法律法規(guī)設(shè)計上，沒有明確生態(tài)環(huán)境專門法與其他法律法規(guī)既區(qū)別又聯(lián)系的情況，環(huán)境法規(guī)缺少明確的價值取向、科學(xué)的立法原則、合理的邏輯結(jié)構(gòu)，也沒形成確保其實施利益分配機制的配套措施。因而，我國應(yīng)建立健全環(huán)境法律法規(guī)以平衡社會利益和力量的機制[45,49]。

我國的環(huán)境法規(guī)和政策滯后于發(fā)展階段。隨著綠色低碳發(fā)展和人民對高質(zhì)量生活的追求，我國環(huán)境治理應(yīng)從生態(tài)環(huán)境整體治理與保護出發(fā)，重視發(fā)揮市場調(diào)節(jié)、公眾參與的作用，應(yīng)由“末端治理”向“源頭治理”轉(zhuǎn)變，但不少法規(guī)和政策還沒從命令型管制中徹底走出來。如2018年第一季度，我國主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)的158家重點排污單位名單中，城鎮(zhèn)污水處理廠就占到49%[50]。城鎮(zhèn)污水處理廠本該是污染治理的重要力量，卻成為排污大戶。這表明，我國現(xiàn)行通過征收排污費、對環(huán)境污染企業(yè)和單位進行罰款的末端處罰機制和法律法規(guī)、環(huán)境政策等，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新時代高質(zhì)量發(fā)展的需求。碳達峰、碳中和目標(biāo)是黨中央基于推動構(gòu)建人類命運共同體責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”內(nèi)在要求而作出的重大戰(zhàn)略決策，也是我國在與西方大國博弈中獲得優(yōu)勢地位的重要手段，該項工作實施中存在亟需進一步完善相關(guān)規(guī)章制度等問題。

3.企業(yè)治理主體作用與公眾參與度有待提升

正式制度失靈和非正式制度缺失是環(huán)境治理中存在政府、企業(yè)、公眾等多元市場主體的理論依據(jù)[51]。企業(yè)既是社會財富的創(chuàng)造者，也是主要的“污染制造者”；既是環(huán)境治理主要對象，但同時也是環(huán)境治理主體。企業(yè)只有與其他市場主體加強協(xié)調(diào)，重視生態(tài)保育與環(huán)保，主動阻止污染物排放，才能實現(xiàn)“青山綠水”。但企業(yè)基于利潤最大化考慮，不管是在“弱”或“強”政府下，一些企業(yè)社會和生態(tài)責(zé)任意識淡薄，將生產(chǎn)與環(huán)保對立，甚至在政府加大環(huán)保力度時，還會采取消極抵制行為。即使監(jiān)管部門倒逼企業(yè)參與環(huán)境信息披露，但受企業(yè)污染物信息披露機制不健全、披露動力不足等影響，企業(yè)還會主動減少或隱瞞信息以避免政府監(jiān)管，結(jié)果造成資源消耗過度、生態(tài)破環(huán)嚴(yán)重、環(huán)境質(zhì)量下降。企業(yè)環(huán)境治理主體作用并沒有得到充分發(fā)揮。

此外，公眾在環(huán)境治理中的作用也沒能得到充分發(fā)揮。這主要源于我國缺乏對社會公眾和組織作用環(huán)境治理機制的研究，缺少賦予公民環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、議事權(quán)等的環(huán)保法律和監(jiān)督規(guī)定，政府應(yīng)進一步提升信息的公開度、透明度，擴大公眾的參與平臺和渠道，健全規(guī)范環(huán)境主體的制度，完善多方參與的渠道和機制，充分有效發(fā)揮環(huán)境治理第三方作用等。為避免治理行為盲目性，我們必須充分探索發(fā)揮環(huán)境治理社會機制的作用。

4.環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測體系有待完善

環(huán)境治理的基礎(chǔ)性前提是掌握確切的生態(tài)環(huán)境本底、污染源和環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)。為此，我國建立健全基于先進技術(shù)的陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的全覆蓋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)就尤為關(guān)鍵。目前，我國生態(tài)環(huán)境和污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系還存在監(jiān)測儀器設(shè)施投入不足、技術(shù)規(guī)范、檢測標(biāo)準(zhǔn)與評價方法不統(tǒng)一、部門間規(guī)劃布局不統(tǒng)一、監(jiān)測數(shù)據(jù)作假和缺乏可比性、檢測人員素質(zhì)低等問題。這在揮發(fā)性有機物(VOCs)排放檢測、與氣候變化相關(guān)的統(tǒng)計指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取方面表現(xiàn)得比較突出。我國各相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)中對VOCs的定義不完全一致，部分重點行業(yè)尚未出臺VOCs排放標(biāo)準(zhǔn)和自動監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，缺乏適用于現(xiàn)場執(zhí)法的快速監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn),企業(yè)自行監(jiān)測未能全面展開和覆蓋等[52]；以及應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計核算制度建設(shè)中，存在統(tǒng)計指標(biāo)體系不健全、關(guān)鍵活動水平數(shù)據(jù)和排放因子數(shù)據(jù)監(jiān)測技術(shù)落后、人員專業(yè)素質(zhì)不高等問題[53]。

四、構(gòu)建中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的措施

我國建立健全中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，是“十四五”期間積極應(yīng)對錯綜復(fù)雜國內(nèi)外環(huán)境帶來的新矛盾新挑戰(zhàn)，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，構(gòu)建新發(fā)展格局，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全發(fā)展的迫切需要，也是現(xiàn)代化環(huán)境治理能力全面提升，社會主義現(xiàn)代化生態(tài)文明制度建設(shè)需要的現(xiàn)實選擇。建立健全中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，可采取幾方面的措施。

(一)改革環(huán)境治理行政體制，優(yōu)化政府職能

我們應(yīng)堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，深入開展“放、管、服”改革，提高環(huán)境治理行政效能。堅持和完善中國特色社會主義生態(tài)文明制度，樹立“綠水青山就是金山銀山”、生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展并重理念，建設(shè)生態(tài)文明社會。明確發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源等政府部門權(quán)限，加強政務(wù)誠信建設(shè)。發(fā)展改革部門要負(fù)責(zé)制定實施綠色發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，協(xié)調(diào)節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)等綠色產(chǎn)業(yè)促進工作，承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)和改革、碳達峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組和應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)節(jié)能、減污減碳項目實施等具體工作。

生態(tài)環(huán)境部門要與相關(guān)部門協(xié)調(diào)好關(guān)系，建立完善符合綠色低碳轉(zhuǎn)型需要的污染物排放總量控制、環(huán)境影響評價、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與督查等制度和政策，切實履行環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法權(quán)利，構(gòu)建全過程生態(tài)環(huán)境治理指標(biāo)體系，深化中央和省(自治區(qū)、直轄市)兩級生態(tài)環(huán)境保護督察體制，形成系統(tǒng)嚴(yán)格的環(huán)境績效考核機制，拓寬公眾參與環(huán)境治理監(jiān)督通道，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法獨立性和權(quán)威性，嚴(yán)守生態(tài)紅線等，并建議生態(tài)環(huán)境部與中組部、監(jiān)察委加強協(xié)同，將環(huán)境質(zhì)量考核結(jié)果、公眾環(huán)境滿意度納入黨政干部政績考核體系，嚴(yán)格實行生態(tài)環(huán)境問題領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任終身追究制度，將黨政同責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)約談等探索性制度常態(tài)化。自然資源部門要統(tǒng)籌管理自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，強化國土空間規(guī)劃布局和用途管控，加強資源開發(fā)利用監(jiān)管，著力解決資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊、規(guī)劃重疊等問題。

(二)完善環(huán)境治理法律法規(guī)，依法治理環(huán)境

我國應(yīng)立足國情和生態(tài)環(huán)境實際，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界等原則，強化環(huán)保法理研究，科學(xué)制定修訂“三廢”污染防治、長江經(jīng)濟帶和黃河流域保護、海洋環(huán)境保護、環(huán)境影響評價、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)、清潔生產(chǎn)、公眾參與等方面的法律法規(guī)，完善大氣、水、土壤、噪聲、核與輻射、氣候變化等環(huán)境保護單行法，增加污染控制行動計劃中公眾參與條款；進一步明確環(huán)境法律責(zé)任、行政復(fù)議與訴訟(含公益)、損害補償和公民環(huán)境權(quán)利等方面法律規(guī)定，使環(huán)境信息公開、公眾參與規(guī)定切實落實，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護稅法。鼓勵有條件的地方根據(jù)其資源稟賦、功能區(qū)位、環(huán)境承載力、經(jīng)濟發(fā)展水平等，先于國家探索進行生態(tài)環(huán)境地方性立法。

我國應(yīng)盡快制定出臺《中華人民共和國應(yīng)對氣候變化法》《中華人民共和國黃河保護法》，同時，應(yīng)深入貫徹落實2020年8月中央政治局審議的《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，以及2020年12月全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《中華人民共和國長江保護法》等，將所有產(chǎn)生或可能產(chǎn)生生態(tài)破壞、環(huán)境污染和氣候變化等問題，及其所涉及政策、規(guī)劃與計劃制訂、項目選址、建設(shè)、驗收和運營評估等納入法制化軌道，使環(huán)境保護與生態(tài)治理工作合法合規(guī)。

(三)創(chuàng)新環(huán)境治理政策，減少內(nèi)部化治理成本

我國要完善自然資源資產(chǎn)管理制度，建立自然資源(礦產(chǎn)、水、林草資源等)等生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品價值定價和實現(xiàn)機制，通過市場價格發(fā)現(xiàn)機制充分反映自然資源與環(huán)境稀缺程度、供求關(guān)系以及環(huán)境治理成本。發(fā)揮企業(yè)生態(tài)環(huán)境治理主體作用，鼓勵企業(yè)從滿足消費者綠色需求出發(fā)，提高研發(fā)投入，改進設(shè)備和工藝流程，設(shè)計生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，承擔(dān)社會責(zé)任，提升其在國際價值鏈分工中的地位；加快資源和生態(tài)環(huán)境稅制改革，實行和落實促進資源節(jié)約、環(huán)境保護和污染防治的稅收優(yōu)惠政策；同時，建立健全排污權(quán)、全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場，完善交易相關(guān)制度，促進碳達峰、碳中和目標(biāo)早日實現(xiàn)；做好產(chǎn)業(yè)政策與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)等的銜接配套，制定出臺推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)和用地(水)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的政策；我國積極推進綠色金融發(fā)展，設(shè)立綠色發(fā)展基金，開展碳中和債、金融衍生品等綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新，推動環(huán)境污染責(zé)任保險和綠色節(jié)能減排認(rèn)證制度，在穩(wěn)定政府環(huán)境治理財政投資基礎(chǔ)上健全縱向和橫向生態(tài)補償政策，充分調(diào)動保護區(qū)與受益區(qū)利益相關(guān)者環(huán)保治理積極性，建立跨界生態(tài)環(huán)境保護靈活機制。

(四)構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心的環(huán)境治理指標(biāo)體系，促進高質(zhì)量發(fā)展

我國建設(shè)擁有良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。為人民服務(wù)是我黨一切工作的重心。基于此，中國特色社會主義現(xiàn)代化環(huán)境治理指標(biāo)體系將突出四個方面的內(nèi)容：(1)覆蓋城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理的前端、中端、末端等需求，滿足治理領(lǐng)域向包含污染治理、生態(tài)保護和低碳綠色高質(zhì)量發(fā)展拓展等內(nèi)容；(2)充分考慮自然生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜性、多樣性和系統(tǒng)性，建立體現(xiàn)環(huán)境治理多方位、全要素特征，囊括水、空氣、土地、噪聲、輻射、溫室氣體等要素資源的源頭污染和生態(tài)破壞指標(biāo)、過程治理指標(biāo)、質(zhì)量保護指標(biāo)等指標(biāo)體系；(3)構(gòu)建遵循國家碳達峰、碳中和、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略目標(biāo)和綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)等精神，體現(xiàn)城鄉(xiāng)和三產(chǎn)融合發(fā)展、規(guī)模無界空間、產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)同治理理念的指標(biāo)體系；(4)建立考慮正式制度(政府投資、環(huán)境立法執(zhí)法)與非正式制度(公眾監(jiān)督、社會輿論)、統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系。

(五)統(tǒng)籌推進環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和全民行動，提高治理能力

我國生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)同有關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃生態(tài)環(huán)境要素布點，主要體現(xiàn)在三個方面：(1)加快推進5G通信、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等的建設(shè)及在環(huán)境治理中的應(yīng)用，建設(shè)涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素，布局合理、功能完善的智慧統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立起監(jiān)測與預(yù)警協(xié)同聯(lián)動，陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，全面提高監(jiān)測監(jiān)控自動化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、數(shù)字化水平，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋和數(shù)據(jù)互聯(lián)共享；(2)成立負(fù)責(zé)環(huán)境社會治理頂層設(shè)計、規(guī)劃管理的專門機構(gòu)，加強環(huán)境社會治理研究，加快制定關(guān)于環(huán)境社會治理的法律法規(guī)和制度，拓寬公眾等第三部門社會力量參與(監(jiān)督和舉報)環(huán)境治理的渠道，細(xì)化公眾環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、議事權(quán)等，開展環(huán)境社會治理試點示范，激活、提升公眾參與環(huán)境治理的意識、素養(yǎng)和能力；(3)發(fā)揮各類社會組織作用，加大環(huán)境公益廣告宣傳力度，研發(fā)推廣環(huán)境文化產(chǎn)品，培養(yǎng)低碳技術(shù)研發(fā)、開展能源革命的人才，全面提高環(huán)境治理現(xiàn)代化和應(yīng)對氣候變化能力。