政策添保障，“三孩”生不生？

陳珂

發(fā)放補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)假期、報(bào)銷費(fèi)用……據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，三胎生育政策發(fā)布以來，目前已經(jīng)有10多個(gè)省份或地區(qū)紛紛發(fā)布相應(yīng)的配套舉措。

時(shí)間往前推一個(gè)多月，全國人大常委會(huì)會(huì)議表決通過了關(guān)于修改人口與計(jì)劃生育法的決定，新規(guī)刪除原來有關(guān)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收等與實(shí)施“三孩”生育政策不相適應(yīng)的規(guī)定，同時(shí)提出，國家將采取財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)。這也是繼7月20日《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下稱《決定》）公布后的又一重大舉動(dòng)。

放開“三孩”背后的政策考量需認(rèn)真消化，各項(xiàng)配套措施能在多大程度上提振人們的生育意愿，也需要時(shí)間來印證。

生育不再主要制約生育行為

“無論過去還是未來，生育政策的調(diào)整和優(yōu)化都是基于人口變化趨勢和基本規(guī)律認(rèn)識(shí)所做出的重大決策。”中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州在接受《中國報(bào)道》記者采訪時(shí)首先指出。

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)直觀展現(xiàn)了我國當(dāng)前的人口形勢和人口結(jié)構(gòu)。其中，2020年中國育齡婦女總和生育率為1.3——即便略高于第五次、第六次人口普查中2000年、2010年的育齡婦女總和生育率，但這一數(shù)字也因?yàn)榻⒃凇叭娑ⅰ币呀?jīng)實(shí)施的基礎(chǔ)上而顯得不盡如人意。

“總和生育率”是指一個(gè)國家或地區(qū)的婦女在育齡期間，每個(gè)婦女平均生育子女?dāng)?shù)，人口學(xué)界認(rèn)為其低于2.1即觸碰到了低生育率的門檻?！?.3的婦女總和生育率已經(jīng)處于較低水平?！眹医y(tǒng)計(jì)局局長寧吉喆在解讀第七次全國人口普查數(shù)據(jù)時(shí)表示。

這意味著，放開二孩后，育齡婦女也沒有太大意愿生育多個(gè)孩子。但全面二孩的效果曾在2016年和2017年短暫出現(xiàn)——出生人口數(shù)量比放開二孩前分別增長200多萬人和100多萬人。

“當(dāng)時(shí)相當(dāng)一部分人的二孩生育意愿和政策還是偏向于吻合的。”中國人民大學(xué)副校長杜鵬向《中國報(bào)道》記者分析稱，“全面二孩”沒有實(shí)施前，如果說生育率下降，原因可能在于生育數(shù)量上有約束。

在“全面二孩”帶來的新增人口數(shù)據(jù)回升的“鼓勵(lì)”下，“三孩”政策有了支撐，卻也是無奈之舉。根據(jù)王廣州前幾年的調(diào)研，鄉(xiāng)村地區(qū)有二孩生育意愿的達(dá)到80%左右、城市為40%左右，二者綜合起來50%，而有“三孩”生育意愿的不到10%?！?020年我國人口自然增長率為1.4‰，比2019年下降了一半，趨勢若延續(xù)下去，今年可能接近或進(jìn)入負(fù)增長，放開‘三孩后最多出現(xiàn)一個(gè)小的波動(dòng)?！彼硎?，即便這種情況下也仍要堅(jiān)持放開“三孩”，否則會(huì)下降得更快。

杜鵬則認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明這是社會(huì)發(fā)展的趨勢，人們選擇多生或者少生是基于務(wù)實(shí)考量，不少年輕夫婦生育兩個(gè)孩子就已經(jīng)付出了很多努力，繼續(xù)生育“三孩”很大程度上要看政策給予的支持力度有多大?！皢渭儗?duì)生育數(shù)量的約束不再明顯影響生育行為，這是‘三孩政策相較于‘二孩政策很不一樣的變化?！?h3>不容低估的政策用意和力度

政策靴子已經(jīng)落地，對(duì)于想生不敢生的家庭，生育成本和養(yǎng)育成本是要仔細(xì)盤算的兩本賬。有些情況特殊的家庭，掣肘之處顯然更多。

《決定》列出了40多項(xiàng)支持政策，覆蓋生育養(yǎng)育教育等領(lǐng)域。7月29日，國家衛(wèi)健委為貫徹落實(shí)《決定》，提出依法實(shí)施“三孩”生育政策、提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、促進(jìn)普惠托育服務(wù)發(fā)展、保障計(jì)劃生育家庭權(quán)益、持續(xù)深化服務(wù)管理改革、加強(qiáng)人口監(jiān)測和戰(zhàn)略研究6項(xiàng)舉措。受訪專家指出，《決定》釋放出生育政策調(diào)整的思路從放松限制向加強(qiáng)配套轉(zhuǎn)變的信號(hào)，力度為史上最強(qiáng)。

“‘全面二孩時(shí)期實(shí)打?qū)嵉呐e措主要是延長產(chǎn)假，從45天普遍延長到3個(gè)月以上，其他的優(yōu)生優(yōu)育措施現(xiàn)在看來其實(shí)是比較虛的?！蓖鯊V州注意到，《決定》明確了部門職責(zé)，包括公共服務(wù)要做什么，還提到了輔助生殖技術(shù)、特殊家庭輔助制度、家庭人口發(fā)展戰(zhàn)略研究以及人口監(jiān)測預(yù)警等?！罢f得實(shí)在且針對(duì)性強(qiáng)，有一些建議是我們提的，成文后更具體了，比如原來只有北京在實(shí)施的‘一老一小，現(xiàn)在有推向全國的勢頭?！?/p>

市場給予的反饋更為直接，也更容易被公眾消化。近段時(shí)間，小學(xué)生“雙減”、教培行業(yè)整頓、學(xué)區(qū)房降溫、整治婚嫁陋習(xí)等話題熱度不減，被視為給“三孩”政策的實(shí)施做鋪墊。

為了打消年輕人生了孩子沒人帶的顧慮，國務(wù)院日前印發(fā)的《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》關(guān)注托育問題，并提出具體舉措。文件明確，要發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，包括：將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，研究編制托育服務(wù)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，綜合運(yùn)用土地、住房、財(cái)政、金融、人才等支持政策，擴(kuò)大托育服務(wù)供給;大力發(fā)展多種形式的普惠托育服務(wù)，推動(dòng)建設(shè)一批承擔(dān)指導(dǎo)功能的示范托育服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施，支持有條件的用人單位為職工提供托育服務(wù)，鼓勵(lì)國有企業(yè)等主體積極參與各級(jí)政府推動(dòng)的普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，支持和引導(dǎo)社會(huì)力量依托社區(qū)提供普惠托育服務(wù)，鼓勵(lì)和支持有條件的幼兒園招收2—3歲幼兒，制定家庭托育點(diǎn)管理辦法。

潛在的生育群體能在多大程度上響應(yīng)政策？王廣州的預(yù)期不太樂觀，他認(rèn)為這取決于政策實(shí)施的力度?！氨热缗惝a(chǎn)假、育兒假提出來容易，但帶不帶薪、錢誰來出、出多少則需要具體測算。有的措施需要時(shí)間來規(guī)劃，也不能過度投入，如果沒有足夠多的生育行為和被服務(wù)的對(duì)象，會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)?！?/p>

在杜鵬看來，政策的效果不會(huì)像“全面二孩”那樣比較快地出現(xiàn)，可能需要10年、20年甚至更長時(shí)間?！斑@意味著既有措施不能一勞永逸，還要結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口發(fā)展的狀況進(jìn)一步優(yōu)化、完善。”

放開“三孩”是在促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的目標(biāo)下進(jìn)行的調(diào)整，目的在于提供一個(gè)長期的、包容的生育環(huán)境，政策更深的用意還在于釋放一孩二孩的生育意愿。杜鵬認(rèn)為，生育“三孩”超出了當(dāng)下很多年輕人的規(guī)劃，政策正朝著其他方向改變——用配套舉措減輕一孩二孩的生育壓力，鼓勵(lì)少數(shù)愿意生育“三孩”的人將生育意愿轉(zhuǎn)化為生育實(shí)踐。

王廣州也認(rèn)為不能本末倒置，應(yīng)該保障所有的生育。“一孩二孩是基本盤，超出的才是增量。目前前者的生育意愿已經(jīng)在打折扣，措施不能只盯在‘三孩上，希望政策落地后能越來越接近制定時(shí)的初衷，最起碼要符合人口變動(dòng)的規(guī)律?！?/p>

專家表示，放開“三孩”后，一些包容性的生育政策會(huì)逐漸以法律的形式固定下來，國家從法律和政策的方面來推動(dòng)，要遠(yuǎn)超個(gè)別城市自身推動(dòng)所起的作用。

警惕在解決老問題時(shí)制造新問題

“政策和法律法規(guī)的修改、完善相對(duì)容易一些，從根本上扭轉(zhuǎn)生育頹勢還面臨很多老問題和新問題?！蓖鯊V州向記者表示。

7月28日，四川省攀枝花市公布為當(dāng)?shù)囟?、三孩家庭每月發(fā)放500元補(bǔ)貼金，直至孩子3歲，政策公布后的第5天，首個(gè)符合條件的家庭成功領(lǐng)取。攀枝花市發(fā)放育兒補(bǔ)貼金開創(chuàng)了我國“生娃給錢”的先例，有人認(rèn)為政府從小切口切入展現(xiàn)出誠意，也有人認(rèn)為相較于長生命周期內(nèi)諸如住房、教育和醫(yī)療等各項(xiàng)支出，育兒補(bǔ)貼金如隔靴搔癢。

“如果有能力來做這件事，相信還是沖著營造更積極的生育環(huán)境去發(fā)力的，不僅僅因?yàn)槿丝谕饬骰蛘呷鄙偃瞬拧！倍霹i表示，攀枝花更多起到了激勵(lì)導(dǎo)向的作用。王廣州則認(rèn)為，地方應(yīng)測算好財(cái)政上有沒有負(fù)擔(dān)，本源性問題也不可能單純依靠諸如補(bǔ)貼金這樣的方式解決。

“社會(huì)上甚至有聲音說生一個(gè)孩子給100萬元，這是嚴(yán)重脫離實(shí)際研究基礎(chǔ)的?！蓖鯊V州強(qiáng)調(diào)，國家或地方要警惕在解決老問題的時(shí)候制造新問題，不能因?yàn)楦叨戎匾暋叭ⅰ闭呔桶阉龅綐O致，損害其他政策的落實(shí)——當(dāng)前需要解決的問題并非只有生育，各方面其實(shí)需要一個(gè)微妙的平衡。

為了提高生育意愿，《決定》列舉了很多更具體化的支持政策，包括支持夫妻雙方均享有育兒假、促進(jìn)普惠托育服務(wù)、保障婦女權(quán)益等。王廣州認(rèn)為，有些是立竿見影的，如教育上給小學(xué)生減負(fù);有些則需要時(shí)間，如學(xué)區(qū)房降溫?！肮娊邮芎拖咝枰欢ǖ臅r(shí)間，能不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)和結(jié)果目前還不好說，但要讓他們相信這是政府一貫努力的方向?！?p>

5月31日，湖北武漢，社區(qū)居民帶著孩子在社區(qū)廣場玩耍。

實(shí)施要兼顧公平

可以預(yù)見，越來越多地方層面的支持政策會(huì)在《決定》公布后出臺(tái)。值得關(guān)注的問題還在于，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)條件差異，政策在實(shí)施時(shí)要有針對(duì)性地傾斜。

王廣州以往關(guān)于生育率下降影響因素的研究顯示，育齡婦女受教育程度提高會(huì)帶來生育率下降?！坝g婦女的受教育程度從原來的初中及以上，到現(xiàn)在的高中及以上，未來很快將變成大專及以上。低生育率人群的人數(shù)越來越多，高生育率人群則相反，生育率下降屬正常趨勢?！?/p>

而受教育程度較低、生育意愿較高的育齡婦女主要分布在中小城市、鄉(xiāng)村地區(qū)，她們生育出來的孩子往往最終流向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的地區(qū)，帶來了更嚴(yán)峻的人口結(jié)構(gòu)問題和城鄉(xiāng)差距問題。“黨的十九大以后，我國進(jìn)入新發(fā)展階段，圍繞這些問題其實(shí)已經(jīng)進(jìn)行了多方面的努力和安排。”杜鵬表示，把“三孩”政策放在這樣的背景下就更容易理解。

這也要求配套政策在實(shí)施時(shí)不能鐵板一塊?！耙环矫嬉峁┓?wù)，另一方面要盡量平等。”杜鵬向記者分析稱，城市占有的資源更多，在落實(shí)生育服務(wù)時(shí)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)要有更加傾斜性的制度安排和資源安排。他進(jìn)一步舉例，進(jìn)城務(wù)工人員的孩子也要和城市孩子享有同等的教育、醫(yī)療等資源，這既是城市化進(jìn)程的要求，也是落實(shí)生育政策的應(yīng)有舉措。

杜鵬表示，事實(shí)上，在脫貧攻堅(jiān)以及鄉(xiāng)村振興階段，農(nóng)村地區(qū)生育養(yǎng)育教育方面已經(jīng)加大了工作力度，比如農(nóng)村普惠性托幼服務(wù)的完善、對(duì)教育資源的投入增加等?！?0多年前，無錫等城市也作出了示范，比如把進(jìn)城務(wù)工人員視為‘新市民，采取多種措施保障他們的權(quán)益?！彼J(rèn)為，“三孩”配套政策應(yīng)推動(dòng)這一現(xiàn)象成為普遍現(xiàn)象，使進(jìn)城務(wù)工人員及其家庭成員在生育養(yǎng)育教育方面有同樣更好的環(huán)境，同時(shí)也減輕那些仍然選擇留在農(nóng)村的家庭的生育負(fù)擔(dān)。

王廣州認(rèn)為，涉及資源統(tǒng)籌規(guī)劃和配置內(nèi)容，需要科學(xué)研究做支撐?！斑@也是為什么《決定》特意強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)人口的預(yù)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)，及時(shí)研究苗頭性問題、傾向性問題，確保優(yōu)化生育政策取得成效?！?/p>