多元共治模式下南京社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的研究

陳馳

摘要：社區(qū)社會(huì)組織作為多元治理的主體之一，由于其自身的自治性，非營(yíng)利性及志愿性等特征，在社區(qū)治理中起著無(wú)可替代的重要作用?，F(xiàn)行管理體制的制約和自身在社區(qū)治理中存在的問(wèn)題影響了和其他主體塑造的社區(qū)多元共治模式。在提高自身自治能力和政府健全相應(yīng)機(jī)制雙向改變的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元治理主體之間的合理定位和良性互動(dòng)，有效的整合資源，提升其在多元共治模式下的社區(qū)治理能力，從而真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：多元共治;社區(qū)社會(huì)組織;社區(qū)治理

一、多元共治模式下南京市社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀

（一）社區(qū)社會(huì)組織規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，質(zhì)量參差不齊

黨的十八大以來(lái)，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展成為黨和國(guó)家高度關(guān)注對(duì)象，要求各地將社區(qū)社會(huì)組織的孵化作為推進(jìn)多元共治模式下社區(qū)治理的重要工作。南京市民政局公開數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，南京市社區(qū)社會(huì)組織登記備案總數(shù)超過(guò)3.1萬(wàn)家，年均增長(zhǎng)超過(guò)15%，直接登記數(shù)突破3000家①。與社區(qū)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭相反的是社區(qū)社會(huì)組織的質(zhì)量參差不齊。從準(zhǔn)入門檻上開看，南京注冊(cè)社會(huì)組織的門檻由3萬(wàn)元下調(diào)至5000元，加上省、市對(duì)各區(qū)提出的每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織16個(gè)考核目標(biāo)，南京市社區(qū)社會(huì)組織呈“井噴式”增長(zhǎng)②。南京市各區(qū)為完成相應(yīng)指標(biāo)，放低準(zhǔn)入門檻，在海量的社區(qū)社會(huì)組織中，活躍的社區(qū)社會(huì)組織占比極低，甚至出現(xiàn)了一部分的“僵尸組織”。

（二）社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理領(lǐng)域?qū)拸V，社會(huì)影響力不高

在江蘇省民政部所發(fā)布的《2019江蘇民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中，社會(huì)組織提供的社會(huì)服務(wù)已然涉及社會(huì)工作、居民服務(wù)、公共設(shè)施管理等。在南京，社區(qū)社會(huì)組織為更好的發(fā)揮自身的功能，成立時(shí)都有一定的宗旨，在突破了以往只注重文體活動(dòng)的基礎(chǔ)上，各個(gè)領(lǐng)域全面開花。但是社區(qū)社會(huì)組織由于其自身的規(guī)模較小，組織松散以及缺乏專業(yè)的管理人才等，很難推動(dòng)自身的發(fā)展。

（三）黨建引領(lǐng)下協(xié)同參與意識(shí)增強(qiáng)，公信力低

黨的十八大首次將“社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文件，在強(qiáng)調(diào)“建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力社區(qū)群眾自治機(jī)制”的政策方針下，社區(qū)治理的格局逐漸改變，從單一的主體發(fā)展為政府、市場(chǎng)、社區(qū)多元治理的新局面。南京市通過(guò)創(chuàng)新社區(qū)治理的新模式，加強(qiáng)社區(qū)治理和服務(wù)，鞏固黨組織在基層社區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)，讓政府和居民實(shí)現(xiàn)治理的伙伴，實(shí)現(xiàn)民主治理。同時(shí)探索“四位一體”的社區(qū)治理模式，主要是由社區(qū)黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)自治組織例如社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)等依法自治，社區(qū)服務(wù)平臺(tái)提供公共服務(wù)，社區(qū)社會(huì)組織共同參與的“四位一體”的共商共建共享的多元共治模式。

社區(qū)社會(huì)組織在努力打造多元共治社會(huì)治理模式的同時(shí)，社會(huì)組織的公信力卻處于一個(gè)糟糕的狀態(tài)。一些社區(qū)社會(huì)組織在財(cái)政資金、管理規(guī)范上選擇不公開透明，與居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的信息公開需求形成尖銳的矛盾，導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的不滿，降低了其公信力。加之社區(qū)社會(huì)組織的性質(zhì)多偏向于非營(yíng)利性第三方組織，外部監(jiān)管體制欠缺，社區(qū)社會(huì)組織的資金來(lái)源和活動(dòng)事項(xiàng)多為無(wú)監(jiān)管狀態(tài)。更有個(gè)別社區(qū)社會(huì)組織宗旨意識(shí)淡薄，它經(jīng)常性利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，從事非法盈利活動(dòng)，甚至通過(guò)政策優(yōu)惠謀取團(tuán)隊(duì)和個(gè)人私利，辜負(fù)了社區(qū)居民對(duì)他們的信任，加深了社區(qū)社會(huì)組織的信任危機(jī)。

二、多元共治模式下社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的困境分析

（一）政府管控，社區(qū)社會(huì)組織行政色彩濃重，自身定位模糊不清

在傳統(tǒng)“官本位”思想的影響下，政府對(duì)社區(qū)組織的管控力度依舊很大。在社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展中，呈現(xiàn)出“行政性”和“自治性”雙重特點(diǎn)，社區(qū)社會(huì)組織雖然不是政府的一級(jí)政權(quán)組織，但是它承擔(dān)起政府下派的行政任務(wù)和管理社區(qū)的職責(zé)，更要依靠發(fā)放的資金和津貼維持生計(jì)，這就往往造成社區(qū)社會(huì)組織無(wú)形中成為政府的下屬機(jī)構(gòu)，讓社區(qū)社會(huì)組織處于“被組織”的狀態(tài)。

（二）政策保障缺失，監(jiān)管機(jī)制不健全

社區(qū)社會(huì)組織自身的能力受限主要體現(xiàn)在人、財(cái)、物的缺失。由于社區(qū)社會(huì)組織并不是一級(jí)行政組織，沒(méi)有財(cái)政撥款，資金來(lái)源僅限于基層政府所撥的財(cái)政專項(xiàng)資金和干部津貼，其余活動(dòng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。嚴(yán)苛的辦公條件讓很多年輕，有學(xué)識(shí)的青年并不愿意加入社區(qū)社會(huì)組織的建設(shè)中來(lái)，人才缺失嚴(yán)重。目前，大部分的社區(qū)社會(huì)組織并未設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，居民和政府對(duì)其發(fā)展運(yùn)行情況也處于放任自流的狀態(tài)，監(jiān)管機(jī)制的欠缺不僅影響著政府和居民對(duì)其的信任感，同時(shí)，也影響著社區(qū)社會(huì)組織自身的能力發(fā)展。

（三）社區(qū)主體之間合作沖突，資源整合率低

在社區(qū)中存在著各種各樣的治理主體，例如：居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、物業(yè)公司、業(yè)主管理會(huì)等。每個(gè)主體都有自己的組織宗旨，在社區(qū)中發(fā)揮著自己的一份影響。但是每一個(gè)主體中間必然有自己利益目標(biāo)，在權(quán)責(zé)不明的社區(qū)治理中，各主體實(shí)現(xiàn)自我的利益目標(biāo)的過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突。

（四）居民公共參與意識(shí)淡薄，

新中國(guó)發(fā)展以來(lái)，我國(guó)的社區(qū)已經(jīng)逐漸從“單位制”發(fā)展為“街居制”，突破了血親束縛下社區(qū)更多是由陌生人組成的商業(yè)型社區(qū)，社區(qū)居民之間的陌生感降低了參與社區(qū)治理的熱情。在群體認(rèn)同感和社區(qū)歸屬感逐漸弱化的情況下，盡管商業(yè)社區(qū)配套成熟，社區(qū)活動(dòng)參與空間大，但是居民參與社區(qū)活動(dòng)是往往會(huì)具有選擇性。

三、完善南京社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的對(duì)策

社區(qū)治理往往是社區(qū)中各主體協(xié)同合作參與的過(guò)程，培育良好的多元共治模式下的社區(qū)治理往往需要我們改變傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的單一管理模式，積極發(fā)展和培育社區(qū)各種形式的組織，建立行之有效的運(yùn)作機(jī)制。

（一）從政府層面：社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展納入社會(huì)建設(shè)的總布局

1、完善社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境。首先，應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)行明文規(guī)定，政府在資金和場(chǎng)地等支持上有法可循，社區(qū)社會(huì)組織在申請(qǐng)名目上有法可依。其次，在社區(qū)社會(huì)組織的登記上要完善登記制度，減少繁瑣的程序，實(shí)行登記和備案結(jié)合制。最后，完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)同區(qū)域內(nèi)同行社區(qū)社會(huì)之進(jìn)行嚴(yán)格限制，即避免資源浪費(fèi)，也能促進(jìn)其健康發(fā)展。

2、增加多元主體協(xié)作，構(gòu)建雙贏局面。政府根據(jù)市場(chǎng)交易的規(guī)則，主動(dòng)將一些關(guān)于社會(huì)民生方面的公共事務(wù)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，以平等協(xié)商的合作原則，由社區(qū)社會(huì)組織承接。政府定位為“購(gòu)買者”，社區(qū)社會(huì)組織則為“賣方”，這種角色的轉(zhuǎn)變改變了社會(huì)組織和政府之間原有的“依附式”聯(lián)系，走向相對(duì)平等的“協(xié)商式”工作關(guān)系。

（二）從社區(qū)社會(huì)組織自身方面：加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織自身建設(shè)

1、完善組織內(nèi)部管理。建立完整的組織章程結(jié)構(gòu)。組織章程結(jié)構(gòu)規(guī)定了組織行為準(zhǔn)則和規(guī)范，也明確了活動(dòng)的宗旨與流程;其次，建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)規(guī)章制度，對(duì)組織內(nèi)地資金往來(lái)舉行嚴(yán)格的管控，既能避免貪污腐敗，也能使資金得到合理利用，讓組織健康長(zhǎng)效發(fā)展;最后，建立靈活、高效的決策機(jī)制，高效的決策水平能夠使事務(wù)的辦理事半功倍，同時(shí)設(shè)立意見(jiàn)征集點(diǎn)，廣泛聽取社區(qū)居民和組織內(nèi)部成員的意見(jiàn)和想法，可以使決策變得更加民主與科學(xué)。

2、提高服務(wù)意識(shí)，增加自身專業(yè)程度。社區(qū)社會(huì)組織往往需要通過(guò)走訪、調(diào)研，摸清社區(qū)居民的生活狀態(tài)，也可以通過(guò)問(wèn)卷、調(diào)研等形式調(diào)查處社區(qū)居民的迫切需求，并以此為基準(zhǔn)，制定出相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目。通過(guò)人才扶持政策，將社區(qū)社會(huì)組織的人才培育工作納入當(dāng)?shù)氐娜瞬殴ぷ饔?jì)劃中，對(duì)人才進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，并且在職業(yè)資格和專項(xiàng)職稱評(píng)定上給予一定的傾斜。

3、加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，提升黨務(wù)工作能力。按照分級(jí)管理和全覆蓋的原則對(duì)其工作進(jìn)行指導(dǎo)，采用合縱連橫的方式，突破政府的行政壁壘，將轄區(qū)內(nèi)的資源和社區(qū)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)多元共治。拓展聯(lián)席會(huì)議制度，積極推廣黨建聯(lián)盟模式，將黨建工作融入社區(qū)社會(huì)組織的中心工作中。

（三）從社區(qū)層面：培育和增強(qiáng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)

1、豐富居民參與途徑，鼓勵(lì)先進(jìn)帶頭。社區(qū)居民參與社區(qū)治理的途徑多樣化，比如舉辦社區(qū)居民參與論壇。論壇在社區(qū)居民自愿的前提下，一事一議，公開合理。也可建立走訪制度，通過(guò)對(duì)社區(qū)中的居民定期走訪，征集居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的看法和意見(jiàn)，提升社區(qū)社會(huì)組織的管理措施。

2、建立多元化組織，完善多元主體的監(jiān)督和評(píng)估。

政府對(duì)待社會(huì)維權(quán)組織、公益組織、技能培訓(xùn)類組織等此類性質(zhì)的社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)該以引領(lǐng)為主，鼓勵(lì)其朝著合理、合法的模式發(fā)展，同時(shí)司法部門和法檢部門也要定期對(duì)其進(jìn)行幫助和指引。社區(qū)內(nèi)的多元主體包括居委會(huì)、社區(qū)居民等都應(yīng)該發(fā)揮主人翁意識(shí)，成立理事會(huì)，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的公開信息多了解，多質(zhì)詢，做評(píng)估，形成有效的外部監(jiān)督體系，對(duì)規(guī)范社區(qū)社會(huì)組織的合法、規(guī)范化的運(yùn)行發(fā)揮著不可代替的作用。

參考文獻(xiàn)

[1]薩拉蒙，等.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M]王浦劬，譯.北京：北京大學(xué)出版，2010：27.

[2]楊君，徐永祥，徐選國(guó).邁向服務(wù)型社區(qū)治理：整體性治理與社會(huì)再組織化[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015，（3）：95-105.

[3]何欣峰.社區(qū)社會(huì)組織有效參與基層社會(huì)治理的途徑分析[J].中國(guó)行政管理，2014（12）：68-70.

[4]徐珣.社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理的協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究——以杭州市上城區(qū)社區(qū)“金點(diǎn)子”行動(dòng)為契機(jī)的觀察[J].公共管理學(xué)報(bào)，2018，15（01）：96-107+ 158.

[5]尹廣文.官民二重性：社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的困境分析[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2016（01）：107-111.

注釋

①新華日?qǐng)?bào).良莠不齊，社會(huì)組織如何增效.http：//m.people.cn/n4/2018/ 1122/c1549-11931446.html.

②新華日?qǐng)?bào).良莠不齊，社會(huì)組織如何增效.http：//m.people.cn/n4/2018/ 1122/c1549-11931446.html.