大都市如何協(xié)調(diào)發(fā)展

田磊

越來越密集的制度性安排讓“限外”不再僅僅是一種虛無的文化心理，更多地變成了現(xiàn)實(shí)利益糾葛下的一種手段。

3月14日，在北京市的“十二五”規(guī)劃發(fā)布會(huì)上，清理17個(gè)低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)人群成了記者們最關(guān)心的話題，以至于發(fā)改委的新聞發(fā)言人不得不澄清，北京市政府不會(huì)實(shí)施這樣的計(jì)劃。

這項(xiàng)源于去年北京市人大常委會(huì)的動(dòng)議一經(jīng)披露，就遭到了公眾的口誅筆伐。在一次關(guān)于控制人口問題的調(diào)研后，人大課題組建議在全北京推廣“順義模式”，簡(jiǎn)單而言，就是通過清理低端小企業(yè)，小門店等，來控制外來人口。

北京市政府并沒有明確地表態(tài)稱要推廣該模式，但確實(shí)在隨后公布政策限制外地人購房、購車，并大規(guī)模清理地下室和群租，部分區(qū)縣也開始提高飲食、雜貨鋪、收廢品等低端服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入門檻。

在度過了21世紀(jì)第一個(gè)10年的高速發(fā)展后，中國的大城市病也進(jìn)入了高發(fā)期，人口已經(jīng)接近2000萬的北京稱得上是病得較嚴(yán)重的一個(gè)，病因多被簡(jiǎn)單地歸結(jié)為人口過多，于是，限制甚至清退外來人口，尤其是那些看起來并不光鮮的低端就業(yè)人群，也就成了最容易被選擇的手段。

在城市文明已經(jīng)發(fā)展到21世紀(jì)的今天，還高調(diào)地用高端和低端將人群進(jìn)行分割，并加以區(qū)別對(duì)待，這樣的治理思路引起了很多人的費(fèi)解。

限房、限車、限就業(yè)

雖然過去的30多年里，北京的人口增長過快一直都是個(gè)在本市“兩會(huì)”上年年要被熱議的話題，但從來也沒有像今年這樣，各個(gè)區(qū)縣都出臺(tái)了明確的人口控制計(jì)劃，并配以實(shí)施手段。

去年，北京市人大常委會(huì)在調(diào)研之后，總結(jié)出了一套“順義模式”：從2008年起，位于北京東北方向的遠(yuǎn)郊城區(qū)順義通過改造農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，清理餐飲、洗浴、美容美發(fā)等小門店、小企業(yè)以及外來人口聚居的廢品村，控制流動(dòng)人口的就業(yè)崗位，鼓勵(lì)企業(yè)使用本地勞動(dòng)力等行動(dòng)成功地使轄區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口保持在14萬左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北京其他遠(yuǎn)郊城區(qū)。

“順義模式”雖然沒有被北京市政府明確推廣到全市，但這一有效控制外來低端就業(yè)人口的模式卻引起了大興、豐臺(tái)等北京同類區(qū)縣的效仿，很快就在全市鋪開。比如豐臺(tái)就提出，要在2015年之前，三環(huán)路以內(nèi)的范圍，清退全部加工企業(yè)和以出租方式經(jīng)營的各類市場(chǎng)、倉儲(chǔ)等低端業(yè)態(tài)。大興則推行郊區(qū)村落的社區(qū)化管理，即用“封村”的手法，來維護(hù)治安，同時(shí)控制外來人口在村子里大量租房居住的現(xiàn)象。

在北京的各級(jí)人才市場(chǎng)，從今年開始，那些無技術(shù)含量的低端用工信息也被停止公布，即使是農(nóng)民工崗位信息，也大都是有技術(shù)含量的中高端崗位，以致于很多小物流、小飯館和商鋪招工只能重新回到小廣告滿天飛的局面。

事實(shí)上，這場(chǎng)針對(duì)外來低端就業(yè)人口的清理行動(dòng)，過去的3年多里一直都在大張旗鼓地進(jìn)行著，只是不為媒體所關(guān)注。直到今年初的治堵和房地產(chǎn)調(diào)控中，北京市推行限制外來人口購房、購車的政策引起了又一波北京人——外地人的大爭(zhēng)論。

高端與低端

與過往的控制外來人口措施不同的是，這一輪北京發(fā)明了“以業(yè)管人”的做法。在1月份舉行的“2011年北京市工商行政管理工作會(huì)議”上，北京市副市長程紅就說道，控制人口，根在于“業(yè)”，要求工商部門充當(dāng)“看門人”。也正是在那次會(huì)議上，明確提出要對(duì)小百貨、小食雜店等17類業(yè)態(tài)提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，約涉及30萬戶個(gè)體商戶、近100萬流動(dòng)人口。

從某種意義上講，這是北京對(duì)于人口控制問題有了更加深刻的認(rèn)知。過去的很多年，抑制北京人口過快增長，要么被簡(jiǎn)單地等同于是否應(yīng)限制外來人口進(jìn)京的問題，要么就被認(rèn)為是區(qū)位優(yōu)勢(shì)天然造成了北京的人口問題。這種表面的看法及其引發(fā)的爭(zhēng)論，實(shí)際上并沒有觸及根本性問題。外來人口不是隨便進(jìn)京、長期滯留的，而是北京的就業(yè)崗位雇傭的。在很大程度上，北京人口增長是北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，尤其是“過度依賴勞動(dòng)力增長”的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式造成的必然結(jié)果。

中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心侯東民教授曾經(jīng)詳細(xì)研究過國內(nèi)各大城市人口增長與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，其中，1990年以來，北京的勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于上海、蘇州等南方大城市，北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴勞動(dòng)力增長的外延式發(fā)展特征非常明顯。

侯東民認(rèn)為，不同經(jīng)濟(jì)增長方式才是未來北京人口增長的決定性因素。因此，北京市人口調(diào)控問題，從根本上說是一個(gè)如何減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力需求的問題。這也可以解釋之前多年依賴行政手段控制人口卻越控增長越快，屢屢失敗的原因。

這一次，北京市政府似乎意識(shí)到了就業(yè)才是有效控制人口的利器。與清退那些低端就業(yè)人口同時(shí)進(jìn)行著的是對(duì)所謂高端人群的渴望。未來5年，北京給自己定下的目標(biāo)是要建設(shè)國際活動(dòng)聚集之都、世界高端企業(yè)總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、先進(jìn)文化聚集之都。在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)層面，淘汰那些低端服務(wù)業(yè)的同時(shí)，是各個(gè)區(qū)縣紛紛降低門檻，大力補(bǔ)貼，爭(zhēng)相引進(jìn)金融、文化創(chuàng)意、電子科技等等高端行業(yè)。

領(lǐng)導(dǎo)者希望自己治下的是一個(gè)由富豪、公務(wù)員、知識(shí)精英、高級(jí)白領(lǐng)、藝術(shù)家們組成的城市。只有這樣的城市才看起來像真正的榮耀之城，才能夠代表中國去參與全球競(jìng)爭(zhēng)。

在現(xiàn)代性的深度擴(kuò)張中，弱肉強(qiáng)食的叢林法則主宰了一切，那些掌握財(cái)富和權(quán)力的精英總是備受青睞，樂于扎堆。紐約、東京、倫敦這些人類城市化的典范之城同樣如此，但他們的成長更多的像是一個(gè)有機(jī)生命體自發(fā)的成長、集聚過程。

對(duì)于中國這樣的后發(fā)現(xiàn)代國家而言，利用權(quán)力對(duì)城市結(jié)構(gòu)更新，進(jìn)行過度干預(yù)，似乎是唯一的選擇，但這樣的拔苗助長。塑造的很可能是一個(gè)外表光鮮，內(nèi)部失衡的畸形城市。

人口恐懼

在“十二五”規(guī)劃中，北京給自己制訂的目標(biāo)是建設(shè)世界城市。清退那些低端人群，迎來高端人群，能否讓北京變得更加有秩序，交通系統(tǒng)變得更加有效，離世界城市的目標(biāo)更加接近，現(xiàn)在還不得而知。但有一點(diǎn)是無疑的，利用行政手段，將那些沉默的勞動(dòng)者拒之門外的城市，無論如何都算不上世界城市。

從根本上講，這一切激進(jìn)的措施都與對(duì)人口增長過快的過度恐懼有關(guān)。從1978年以來，甚至更早些時(shí)候，對(duì)于北京人口規(guī)模過大的擔(dān)憂從來都沒有停止過，歷年的北京“兩會(huì)”上，從來都少不了關(guān)于控制北京人口的提案，最近的一次是北京市政協(xié)第十一屆委員會(huì)常委會(huì)2010年提交的一份《建議案》，對(duì)北京市的資源承載能力做了詳細(xì)評(píng)估。該《建議案》從水、電、煤、氣、油、土地、垃圾處理等等各個(gè)方面進(jìn)行論證，認(rèn)為北京強(qiáng)力控制人口已是迫在眉睫之事。

但是，北京到底能夠承載多少人口，甚至北京如今究竟有多少人?都是一筆糊涂賬。關(guān)于北京最新的人口數(shù)據(jù)，官方統(tǒng)計(jì)各不相同，去年1月，北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)稱，截至2009年，全市常住人口(包括戶籍人口和流動(dòng)人口)1755萬，而北京市人大的專題調(diào)研數(shù)據(jù)則顯示，常住人口到2009年底已經(jīng)有1972萬，二者對(duì)于流動(dòng)人口的統(tǒng)計(jì)差異巨大，而根據(jù)有些學(xué)者的估計(jì)，由于暫住證制度、計(jì)生制度等存在的漏洞，北京的實(shí)際人口早已突破了2000萬。

過去的幾十年里，北京曾先后確定過人口規(guī)模不能突破800萬、1000萬、1800萬，但是這些人為制訂的控制指標(biāo)從來都沒有如期實(shí)現(xiàn)過。在人類社會(huì)城市化的進(jìn)程中，人口控制的歷史是充滿失敗的歷史，城市人口承載力預(yù)測(cè)的歷史也同樣如此，從來都不存在一套科學(xué)的體系能夠測(cè)算出一個(gè)城市的人口承載極限，城市的人口承載力不僅取決于自身的資源稟賦，更取決于綜合生產(chǎn)能力和不斷進(jìn)步的科技水平。

現(xiàn)在能夠看到的測(cè)算北京人口承載力的報(bào)告多將水資源歸結(jié)為最重要的一條，但是，節(jié)水系統(tǒng)的應(yīng)用以及用水結(jié)構(gòu)的改變，甚至海水淡化技術(shù)的成熟，都早已為水資源困境提供了解決方案。交通擁堵問題，也完全是管理水平低下所致。而不是人口過多，在單位面積內(nèi)的交通流量，北京遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法跟紐約、東京、倫敦、首爾等世界城市相比。

隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，人類對(duì)大城市病的恐懼確實(shí)有復(fù)雜的根源和合理因素，但是，這種恐懼傳導(dǎo)到中國時(shí)，卻在很大程度上被異化了。以北京為例，水、氣、土地等資源的管理能力還有著巨大的提升空間，但這些都是需要花費(fèi)極大精力和管理智慧來解決的問題，與這些事務(wù)相比，建立制度屏障，管理人要容易得多。