被誤讀的城市競(jìng)爭(zhēng)力

邢少文

如何創(chuàng)造更為寬松的政策環(huán)境，更為公平的服務(wù)空間，才是決定城市發(fā)展的重要命題。

商業(yè)城市、花園城市、宜屠城市、文明城市……在過(guò)去的20年中，這樣的城市評(píng)比和排行榜充斥著媒體版面，而這些評(píng)比和排行榜的制造者，既有官方機(jī)構(gòu)，也有民間機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上，從官方到民間，中國(guó)的城市卻在“經(jīng)營(yíng)城市”概念的口號(hào)下，像一個(gè)制造工業(yè)產(chǎn)品和金錢財(cái)富的機(jī)器一樣，日漸面目模糊。

工業(yè)化的浪潮催生了現(xiàn)代城市，而中國(guó)30年來(lái)的工業(yè)化又重塑了中國(guó)城市的格局。只是在這一過(guò)程中，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的大背景下，基于中國(guó)獨(dú)特的市場(chǎng)化道路，城市發(fā)展的格局亦完全遵循著這一道路在進(jìn)行。

工業(yè)化引領(lǐng)城市化

在中國(guó)都市圈之一的珠三角地區(qū)，除了廣州、深圳這兩個(gè)大型城市，有三個(gè)中型城市的發(fā)展模式被城市研究者引申為現(xiàn)時(shí)中國(guó)城市發(fā)展更具普遍意義的三種模式，它們分別是東莞、中山和珠海。

在東莞，這個(gè)最早的“三來(lái)一補(bǔ)”制造基地依靠承接臺(tái)灣、香港等地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移崛起為制造之城，聚集著大量外向型出口企業(yè)和流動(dòng)人口，在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量的中國(guó)最具競(jìng)爭(zhēng)力的地級(jí)市中，其排名一直名列前茅。但其城市被喻為工業(yè)化早期的德國(guó)魯爾和英國(guó)曼徹斯特，城市僅僅是一個(gè)產(chǎn)業(yè)工人居住之地?！跋裙I(yè)化，后城市化”的模式有著鮮明的印跡。

在中山，則有著其他珠三角城市的另一番面貌，生活區(qū)與工業(yè)園區(qū)相區(qū)隔，是中山的一個(gè)特色，有著大片規(guī)劃有序的工業(yè)園區(qū)和整潔綠化的城市中心區(qū)。在城市競(jìng)爭(zhēng)力的排名上，中山的經(jīng)濟(jì)規(guī)模亦在地級(jí)市中名列前茅，但同時(shí)又連獲“花園城市”的美稱。

而在珠海這個(gè)濱海城市，雖然有著休閑和優(yōu)美的環(huán)境，漂亮的低層建筑和大學(xué)城，但珠海的經(jīng)濟(jì)規(guī)模卻遠(yuǎn)不如前兩者，大機(jī)場(chǎng)和港珠澳大橋常被引鑒為“超前的浪費(fèi)”。這其中的原因之一，在于90年代后期珠海主政者提出將“勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)趕出珠?！保m然工廠的搬遷優(yōu)美了環(huán)境，但卻在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)遷出之后，沒(méi)有引進(jìn)更高級(jí)的產(chǎn)業(yè)，造成了珠海工業(yè)的弱化。隨之而來(lái)的就是經(jīng)濟(jì)的低迷，優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的浪費(fèi)。

在中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任研究員倪鵬飛和中山大學(xué)城市與區(qū)域研究中心主任薜德升看來(lái)，在現(xiàn)時(shí)中國(guó)城市發(fā)展的道路上，上述三者的模式正在更為廣袤的中國(guó)城市版圖上重復(fù)著，這三種模式說(shuō)明了工業(yè)化與城市化的互相依托。

從國(guó)際城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，工業(yè)化推動(dòng)城市化，這是一種規(guī)律。城市作為市場(chǎng)資源、信息、人才流動(dòng)最為密集和自由之地，其競(jìng)爭(zhēng)力的增長(zhǎng)與工業(yè)化水平相隨。工業(yè)化水平的高低，無(wú)疑成為衡量城市競(jìng)爭(zhēng)力最為重要的指標(biāo)。不論是長(zhǎng)三角和珠三角城市的崛起，還是中國(guó)傳統(tǒng)的工業(yè)城市，都為印證。

人們有許多種理由從鄉(xiāng)村、中小城鎮(zhèn)走向大城市，而其中最大的理由也就是就業(yè)、創(chuàng)造財(cái)富的夢(mèng)想，“田野牧歌”和“臺(tái)北不是我的家”只是一種憂傷的情緒，而非理性的選擇。

在某種程度上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的城市化是被經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)推著往前走的。外向型經(jīng)濟(jì)、加工制造業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)了中國(guó)第一輪的城市化格局。而如今，這樣的軌跡正在往更廣闊的大陸腹地推進(jìn)。

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的到來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和資源的普及化，隨著“退二(第二產(chǎn)業(yè))進(jìn)三(第三產(chǎn)業(yè))”發(fā)展理念的提出，同時(shí)也是隨著大型城市發(fā)展成本、人口規(guī)模和資源承載力負(fù)荷極限的到來(lái)，新一輪的城市化將在中西部快速展開(kāi)。

2010年揭曉的中國(guó)城市國(guó)際形象調(diào)查推選結(jié)果顯示，655個(gè)城市正計(jì)劃“走向世界”，200多個(gè)地級(jí)市中有183個(gè)正在規(guī)劃建設(shè)“國(guó)際大都市”。這被批評(píng)為中國(guó)城市的“大躍進(jìn)”，人們對(duì)每個(gè)城市的大規(guī)模招商引資持著質(zhì)疑的態(tài)度。

“這樣的理解是偏頗的，對(duì)于大多數(shù)的城市來(lái)說(shuō)，城市化要以工業(yè)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，沒(méi)有工業(yè)化，城市化就談不上。也要看到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)和背景，現(xiàn)在的國(guó)際化和開(kāi)放性已不再僅是沿海城市，內(nèi)陸城市承接了國(guó)際產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品出口，跨國(guó)公司在那里投資，提出國(guó)際化有什么不妥?”倪鵬飛對(duì)本刊記者說(shuō)。

“說(shuō)實(shí)話，中西部城市在資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施等方面是差不多的，這可能就意味著工業(yè)化分工不分彼此，大家搶項(xiàng)目、建工業(yè)同，城市定位和城市面貌出現(xiàn)千城一面的情況?！彼f(shuō)。

但問(wèn)題是，在城市化從東部向中西部推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在東西空間上轉(zhuǎn)移的同時(shí)，內(nèi)陸城市是否就必須重蹈沿海城市所走過(guò)的道路?

誤讀的競(jìng)爭(zhēng)力

工業(yè)化推動(dòng)城市化的規(guī)律固然難以打破，但卻不能否認(rèn)，中國(guó)城市化的道路，有著諸多“中國(guó)特色”之處。而在城市競(jìng)爭(zhēng)力的表達(dá)上，從來(lái)就不僅僅是經(jīng)濟(jì)水平，還包括社會(huì)、文化、教育、環(huán)境等函數(shù)在內(nèi)。

如同整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的粗放模式一樣，雖然開(kāi)放市場(chǎng)的力量推動(dòng)了各種資源的集中，但由于一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模優(yōu)先的發(fā)展方式，中國(guó)城市的發(fā)展同樣陷入了粗放式的發(fā)展道路。工業(yè)化帶來(lái)的能耗、環(huán)境污染伴隨相生，非集約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的結(jié)果是，城市攤大餅式的擴(kuò)張，各種“城市病”纏身。

在過(guò)去的10年中，唯GDP論一度統(tǒng)治了整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，為了提高經(jīng)濟(jì)規(guī)模和工業(yè)產(chǎn)值，地方政府一味上馬工業(yè)項(xiàng)目，投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，GDP也成為城市競(jìng)爭(zhēng)力的核心指標(biāo)。為了招商引資，中西部城市甚至給出了極為“優(yōu)厚”的財(cái)稅減稅和土地、環(huán)境優(yōu)惠。這都導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)，第二產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大，而能解決就業(yè)和創(chuàng)造更多附加值的服務(wù)業(yè)比重過(guò)小。

這種粗放可以從數(shù)據(jù)中得以驗(yàn)證，根據(jù)上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員黃建富的研究，上海、北京這樣全國(guó)最大的城市，所產(chǎn)出的國(guó)民財(cái)富比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界其他大城市的水平，如東京的GDP占日本全國(guó)的18.6％，倫敦的GDP占英國(guó)全國(guó)的17％，首爾的GDP占韓國(guó)全周的26％，而北京、上海的GDP占全國(guó)的比重分別只有2.5％和4.6％。這說(shuō)明，中國(guó)的城市表現(xiàn)出城市結(jié)構(gòu)規(guī)模大，但城市的人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模都偏小的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

粗放式增長(zhǎng)導(dǎo)致的資源枯竭速度驚人，“資源枯竭型城市占了《人民日?qǐng)?bào)》的兩個(gè)大版?！敝袊?guó)社科院當(dāng)代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院院長(zhǎng)傅崇蘭對(duì)記者說(shuō)。

而城市化是否滯后于工業(yè)化引起了爭(zhēng)論，“僅僅是工業(yè)化，與城市的功能是不相匹配的，城市的基本功能是就業(yè)、居住、交通、人與人的交往?！备党缣m說(shuō)。

由此導(dǎo)致的是，城市的經(jīng)濟(jì)總量在不斷增加，超萬(wàn)億GDP收入的城市俱樂(lè)部在形成，但城市的其他競(jìng)爭(zhēng)力卻在下降，土地資源制約越來(lái)越強(qiáng)，房屋拆遷的矛盾、土地糾紛的矛盾也紛至沓來(lái)，甚至出現(xiàn)“沒(méi)有強(qiáng)拆就沒(méi)有‘新中國(guó)的論調(diào)”。

而由于中國(guó)自1994年后的財(cái)稅分稅制改革，財(cái)權(quán)不斷上收，事權(quán)不斷下沉，縣級(jí)城市的發(fā)展受限，行政級(jí)別更高的地級(jí)市和省級(jí)城市在項(xiàng)目、財(cái)政資源的地位不

停強(qiáng)化，其結(jié)果之一就是大中型城市不斷擴(kuò)張，奢豪的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成鋪張浪費(fèi)，成了“抽水機(jī)”。依靠土地財(cái)政的財(cái)政收入又導(dǎo)致了房?jī)r(jià)不斷上漲，城市生活成本的高企，削弱了城市對(duì)人的吸引力。

如果城市生活成本越來(lái)越高，人群的壓抑感、漂泊感、焦慮感成為普遍現(xiàn)象，這將反過(guò)來(lái)制約城市競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

“體制優(yōu)勢(shì)”

“這與目前城市管理者的考核指標(biāo)是分不開(kāi)的，GDP是官員升遷中最重要的指標(biāo)，自然是工業(yè)化第一?！蹦啭i飛說(shuō)。

在由市場(chǎng)力量所推動(dòng)的城市化過(guò)程中，行政力量的干預(yù)也如影隨形。在經(jīng)濟(jì)資源的分配中，由于計(jì)劃力量的存在，政府主導(dǎo)資源分配的局面，城市的競(jìng)爭(zhēng)力往往也與城市管理者能爭(zhēng)取到的“政經(jīng)資源相關(guān)”，城市政府淪為“公司政府”。

哪個(gè)城市能夠分配到諸如能源、化工、高新科技項(xiàng)目，哪個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力就占據(jù)了上風(fēng)，而由于既得利益者格局的形成，資源的分置不斷傾向于大城市，這亦是大城市無(wú)限制擴(kuò)張，資源配置效率低下的原因。城市競(jìng)爭(zhēng)力在某種程度上被所謂的“體制優(yōu)勢(shì)”所取代。

反過(guò)來(lái)，在城市政策的制定上，大城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)往往也面臨著行政壁壘，戶籍政策、金融政策、外資政策的限制，導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的不合理和升級(jí)緩慢。

“集權(quán)體制將會(huì)使社會(huì)資源的配置更加壟斷和集中。從一個(gè)國(guó)家來(lái)看，在空間上主要表現(xiàn)在兩個(gè)層次上：第一個(gè)層次是使社會(huì)資源更加向城市特別是大城市集中。如我國(guó)盡管‘北、上、廣都已很大、很擁擠，但中央政府仍然把奧運(yùn)會(huì)安排在北京，世博會(huì)、迪士尼安排在上海，亞運(yùn)會(huì)安排在廣州。第二個(gè)層次是在大城市內(nèi)部使社會(huì)資源更加向政府機(jī)構(gòu)所在地區(qū)或CBD地區(qū)集中。如優(yōu)質(zhì)的教育資源、醫(yī)療資源及社會(huì)福利設(shè)施等幾乎都集中在大城市中心地區(qū)?！睆?fù)旦大學(xué)人口研究所所長(zhǎng)王桂新對(duì)記者說(shuō)。

對(duì)資源的管制也形成資本、人力不能自由地流動(dòng)，民間創(chuàng)業(yè)的空間狹窄，導(dǎo)致城市競(jìng)爭(zhēng)力的丟失。集權(quán)體制以及城市管理機(jī)制上的封閉性，導(dǎo)致市民的參與感和幸福感下降，道路設(shè)計(jì)、空間布局、文化傳承、公共服務(wù)分配的不合理，對(duì)城市的抱怨越來(lái)越多。

如果城市里涌動(dòng)的是權(quán)貴者和投機(jī)者，得勢(shì)的是權(quán)貴者和投機(jī)者，那么，對(duì)于大多數(shù)的城市居民來(lái)說(shuō)，城市的吸引力何在?

“城市以人為本”，現(xiàn)代化已不能繼續(xù)替代現(xiàn)代性的發(fā)展，城市競(jìng)爭(zhēng)力中人的競(jìng)爭(zhēng)力無(wú)疑是最為重要的，如何創(chuàng)造更為寬松的政策環(huán)境，更為公平的服務(wù)空間，才是決定城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要命題。