生態(tài)補償PPP 模式有效性的歸因分析

□薛 菁

一、引言

由于生態(tài)補償?shù)墓参锲沸再|(zhì)和消費的正外部效應(yīng)，政府歷來是生態(tài)補償?shù)闹鞒终?。但是隨著環(huán)境治理壓力的增大，光靠財政投入滿足不了生態(tài)補償?shù)馁Y金需求，需要實現(xiàn)融資體制的多元化；而人們對高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品需求的增強及市場主體對生態(tài)資本價值認識的深化，使得多元融資渠道的構(gòu)建成為可能。在此背景下，政府與市場協(xié)同作用的生態(tài)補償融資機制逐漸為市場所接受。得益于2016 年以來PPP 項目建設(shè)在我國的快速發(fā)展，PPP 模式引入環(huán)保項目成為生態(tài)補償融資機制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，即使經(jīng)過2018 年以來對不合規(guī)PPP 項目的清理整頓，生態(tài)補償項目引入PPP 模式也仍為國家政策所鼓勵。截至2020 年12 月，在財政部PPP 項目庫中生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護類PPP 項目有1107 項。

PPP 模式本質(zhì)上是融資方式創(chuàng)新，社會資本進入生態(tài)保護和補償領(lǐng)域可以緩解政府財政壓力，提高生態(tài)環(huán)境治理效率。但是，生態(tài)補償?shù)墓嫘院蜕鐣Y本的逐利性之間的矛盾是無法回避的現(xiàn)實，PPP 模式與生態(tài)補償相結(jié)合后產(chǎn)生的不僅僅是資金效應(yīng)，其對生態(tài)補償效果的影響也將變得不確定，從而使得如何評價PPP 模式與生態(tài)補償項目結(jié)合的有效性成為一個復(fù)雜的問題。為此，本文在財政部PPP 項目庫中選取執(zhí)行階段生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護類項目中涉及生態(tài)補償?shù)捻椖繛闃颖荆瑯?gòu)建生態(tài)補償項目PPP 模式有效性的歸因模型，探究影響PPP 模式與生態(tài)補償項目有效結(jié)合的關(guān)鍵因素和影響機理，為優(yōu)化激勵社會資本參與生態(tài)補償項目的政策設(shè)計，實現(xiàn)政府與市場在生態(tài)補償實踐中協(xié)同作用提供理論依據(jù)。

二、文獻綜述

國外已將PPP 模式廣泛應(yīng)用于生態(tài)補償實踐，與此對應(yīng)，學(xué)者們致力于解決實踐中難點問題。Unai Pascual等（2010）[1]討論了當(dāng)政府資金和社會資本分別作為補償主體時，生態(tài)補償資金的利用效率問題。Francesca Medda（2007）[2]運用博弈模型分析了政府和市場在生態(tài)補償PPP 模式中的風(fēng)險分擔(dān)問題。Daniel Albalate 等（2013）[3]考察美國水利工程PPP 實踐后發(fā)現(xiàn)回報率決定著社會資本的參與意愿，控制項目風(fēng)險和降低項目成本可提高生態(tài)補償PPP 項目市場參與度。Asheem Shrestha 等（2017）[4]對3 個PPP 的廢水處理項目進行調(diào)查后認為充分競爭、有效政府監(jiān)管監(jiān)督、恰當(dāng)激勵是加強生態(tài)治理PPP 項目風(fēng)險管理的有效措施。

近年來，隨著PPP 項目在我國快速增加，將PPP 模式與生態(tài)補償實踐結(jié)合的研究文獻漸多，主要探討生態(tài)保護與生態(tài)補償項目PPP 模式中存在的問題及其應(yīng)對。鄭曉芳等（2017）[5]認為PPP 模式在我國環(huán)保領(lǐng)域面臨的諸多問題的原因在于法律缺位、政策反復(fù)、風(fēng)險分擔(dān)機制缺失及誠信機制失效。耿翔燕、葛顏祥（2018）[6]提出PPP 模式在生態(tài)補償項目中有效應(yīng)用的關(guān)鍵是明確政府與市場的權(quán)責(zé)利。潘華等（2019）[7]提出要從價值挖掘、補償增信、產(chǎn)融結(jié)合、風(fēng)險分擔(dān)及退出機制等方面構(gòu)建鼓勵社會資本參與生態(tài)補償項目的政策體系。程瑜等（2020）[8]認為PPP 模式和生態(tài)補償具有高度的耦合性，提出要建立跨區(qū)域和部門的生態(tài)補償PPP 體系。此外，部分學(xué)者研究了PPP 模式在特定生態(tài)補償項目中的應(yīng)有情況。李素英等（2020）[9]從法規(guī)制度、籌資方式、補償標準、考核機制等方面設(shè)計PPP 模式下的鐵路生態(tài)補償機制。柯任泰展、陳建成（2016）[10]通過對河南省某水域生態(tài)保護項目的案例進行分析，發(fā)現(xiàn)BOT 運作方式是不能解決不發(fā)達地區(qū)生態(tài)補償公益性項目的資金問題。

縱觀已有研究成果，均建立在一個前提假設(shè)上，即社會資本愿意投資生態(tài)補償項目，PPP 模式和生態(tài)補償項目結(jié)合會產(chǎn)生正向效應(yīng)。事實上，在不同社會背景、制度背景、政策背景下，公眾對政府和市場關(guān)系的理解度、社會資本對參與生態(tài)補償項目的考量因素、政府在生態(tài)補償PPP 項目中維護項目公益性舉措的科學(xué)性等均影響著生態(tài)補償項目引入PPP 模式的成功率。特別是近兩三年來中央一方面加緊對PPP 項目清理、規(guī)范；另一方面又出臺扶持政策鼓勵民營資本參與環(huán)境保護與生態(tài)補償，使得PPP 模式與生態(tài)補償結(jié)合的有效性分析變得更加復(fù)雜，值得深入探討。

本文創(chuàng)新點在于：一是從實踐項目中提取資料，運用扎根理論分析影響生態(tài)補償PPP 模式有效性的關(guān)鍵因素及對生態(tài)補償PPP 模式有效性的影響機理，豐富了生態(tài)補償PPP 模式有效性的研究視角和研究方法。二是已有研究多以項目績效的模擬結(jié)果為標準評價PPP 模式應(yīng)用于生態(tài)補償?shù)挠行裕珜嵺`中相關(guān)項目幾乎都處在PPP 執(zhí)行及之前的階段，還沒有處于回收階段的生態(tài)保護和補償項目，以績效模擬數(shù)值作為研究依據(jù)缺乏說服力。本研究認為執(zhí)行階段是PPP 項目建設(shè)運營全過程的關(guān)鍵階段，選擇實踐中處于該階段的項目作為資料來源進行研究，所得結(jié)論與現(xiàn)實更具契合性。

三、生態(tài)補償項目PPP 模式有效性的歸因模型構(gòu)建

（一）研究方法和數(shù)據(jù)來源

扎根理論是一種在經(jīng)驗資料的基礎(chǔ)上建立理論的質(zhì)性研究方法。[11]“自下而上”“發(fā)現(xiàn)而非驗證”是其研究特色，該特點十分契合本文的資料特點和研究目的。

目前在國家層面由財政部和發(fā)改委牽頭PPP 項目，本研究選擇財政部PPP 項目庫作為資料來源。至2020 年12 月，該項目庫中共有12179 個PPP 項目，按所屬行業(yè)、地區(qū)、階段、投資金額、發(fā)布日期對項目進行歸集。根據(jù)本文研究目的，按以下原則從中篩選研究樣本：第一，在平臺上，項目按PPP 模式操作流程分為識別、準備、采購、執(zhí)行、移交5 個階段。從項目識別、準備到采購階段一般只需要幾個月的時間就可以完成，而PPP 項目的執(zhí)行階段是項目開始實施并產(chǎn)生效益的時期，是關(guān)鍵階段，通常需要20-30 年的時間，這一階段的主要工作——項目公司的設(shè)立、融資、績效跟蹤與評估、資金支付情況都與本文研究目的相關(guān)。因此，樣本選擇的的第一個條件是“處于執(zhí)行階段的PPP 項目”。第二，PPP 項目庫中將項目分為18 類，本研究先選取生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護行業(yè)的項目，至2020 年12 月，處于執(zhí)行階段的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護類項目有585項，但是其中含有生態(tài)補償因素的只有59 項，再剔除項目概況和物超所值報告表述過于簡單的項目，最后得到43 項目的文本資料，隨機選出33 個項目作為構(gòu)建模型的文本資料依據(jù)，剩下的10 個項目用于檢驗?zāi)Ｐ偷睦碚擄柡投取?/p>

（二）開放式編碼

收集完所需的資料后，運用MAXQDA 對每一個樣本項目概況和物超所值評價報告中的原始語句進行逐句編碼，剔除意思重復(fù)、模糊的語句后，得到2057 條有效語句，抽象出22 種初始概念，對初始概念進行整理分析，賦予范疇，最后得到8 個范疇。因篇幅所限，故每種初始概念選取一句列在表1 里。

（三）主軸編碼

將通過開放性編碼得到的范疇進行提煉、整合，對意義相近的范疇進行歸類，得到主范疇，分析主范疇與范疇之間的關(guān)系內(nèi)涵。在本研究中共形成了3 個主范疇，結(jié)果見表2。

表2 主范疇與對應(yīng)范疇的關(guān)系內(nèi)涵

（四）選擇性編碼與核心范疇模型構(gòu)建

選擇性編碼是指從主范疇中歸納出核心范疇，建立主范疇和核心范疇的影響關(guān)系模型，形成理論分析體系。根據(jù)上述分析，本文確定的核心范疇為“生態(tài)補償PPP 模式有效性的影響因素及作用機理”，由經(jīng)濟效益、社會效益、效率3 個主范疇組成，其中經(jīng)濟效益和效率是吸引社會資本方參與的主要誘因；社會效益是政府方實施監(jiān)管，施加影響力的依據(jù)。為此，從效益和效率兩個角度建立“生態(tài)補償項目PPP 模式有效性歸因模型”（見圖）。

圖 生態(tài)補償PPP 模式有效性的歸因模型

（五）理論飽和度檢驗

理論飽和度檢驗是通過對額外數(shù)據(jù)的分析，檢驗是否能夠進一步發(fā)展某一個范疇特征。對本研究中用作檢驗的10 個項目文本資料重新進行編碼和概念化后，未發(fā)現(xiàn)明顯的新范疇和關(guān)系，表明本研究構(gòu)建的模型具有較好的理論飽和度。

四、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

生態(tài)補償與PPP 模式的有機結(jié)合是政府和市場在生態(tài)治理領(lǐng)域有機融合的一種體現(xiàn)，有利于解決政府生態(tài)補償資金缺口問題，提高生態(tài)補償效率，符合生態(tài)補償市場化改革方向。但是，從本質(zhì)上看PPP 模式是政府融資創(chuàng)新工具，將這種創(chuàng)新工具引入生態(tài)補償領(lǐng)域能不能得到社會認可，在實踐中有效與否受制于政府部門和私營部門兩大主體的合作關(guān)系。效益和效率是兩者有效合作的基點，但是不同主體關(guān)注效益和效率的側(cè)重點不同：社會資本方看重項目的經(jīng)濟效益，政府則要守住社會效益這一底線；社會資本方關(guān)心PPP 項目政府方的管理能力和行政效率，政府關(guān)注社會資本方的運營能力和生態(tài)補償效率。當(dāng)前在生態(tài)補償PPP 實踐中，存在政企職責(zé)分工不明確、風(fēng)險分擔(dān)機制不完善、補償標準不明確、獲利水平低的生態(tài)補償項目對社會資本缺乏吸引力、政府對PPP 項目監(jiān)管不當(dāng)或不力等問題，影響了政府和社會的有效合作，從政府視角優(yōu)化生態(tài)補償PPP 模式的總體設(shè)計顯得尤為重要。

（二）啟示

1.完善相關(guān)法律法規(guī)

針對PPP 項目和生態(tài)補償實踐中存在的問題，當(dāng)前立法重點在以下幾個方面：針對PPP 項目實施過程中存在暗箱操作、競爭不足等問題，加強立法監(jiān)督；針對PPP 項目參與主體隨意違約現(xiàn)象，明確違約后果責(zé)任，提升政府責(zé)任意識，規(guī)范項目公司和監(jiān)管部門行為；圍繞“誰污染誰治理，誰受益誰補償”原則對回報方式加以制度化；對生態(tài)補償中的關(guān)鍵節(jié)點，如資金使用情況公開、績效評價等制定法規(guī)加以規(guī)范。

2.制定合理有效的回報機制

回報機制是PPP 項目方案的主要內(nèi)容，是政府和社會資本合作的重要基礎(chǔ)，也是社會資本投資方評估項目風(fēng)險時要考慮的一個因素。PPP 項目的回報機制主要有使用者付費、政府付費及可行性缺口補貼（政府付費和使用者付費相結(jié)合）三種形式?；谏鷳B(tài)補償?shù)耐獠空?yīng)性，政府付費和可行性缺口補助是適宜的回報機制。本研究43 個生態(tài)補償PPP 項目中采用“政府付費”的有20 個，采用“可行性缺口補助”的有22個，1 個項目為“使用者付費+可行性缺口補助”。通過分析發(fā)現(xiàn)，采取何種回報機制取決于兩個因素：一是項目性質(zhì)。公益性強的非經(jīng)營性項目如污水治理、河道修復(fù)等，采取政府付費方式；而濕地保護、生態(tài)公園建設(shè)等準經(jīng)營性項目，集修復(fù)治理與開發(fā)利用于一體，宜采用可行性缺口補貼。二是政府方所處地域的經(jīng)濟發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的項目多采用可行性缺口補貼方式，而貴州、云南、青海、河南等省的生態(tài)保護項目多采取政府付費的回報機制。

3.創(chuàng)新生態(tài)領(lǐng)域PPP 模式的合作機制

除盈利項目外，生態(tài)補償中還有不少無經(jīng)濟利潤或低利潤的項目，社會資本出于經(jīng)濟理性不愿意投資是正?，F(xiàn)象，但是長此以往會造成環(huán)境保護和生態(tài)補償項目整體發(fā)展的不均衡，影響生態(tài)治理的高質(zhì)量發(fā)展，而且，社會資本選擇性參與會造成資源、技術(shù)、資金的浪費。為此，政府方可以嘗試將同一鏈條上的生態(tài)補償項目捆綁，形成PPP 項目包，回報率高的項目和回報率低的項目搭配。例如：在濕地PPP 項目中將濕地治理項目和旅游開發(fā)項目搭配成項目包進行招投標，不僅可以降低補償風(fēng)險，增加項目對社會資本的吸引力，也有利于加強生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈上下游的銜接，節(jié)約社會資源，將有限資本投入于更多的環(huán)保項目，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益共增。

4.構(gòu)建靈敏的生態(tài)補償項目風(fēng)險識別機制

生態(tài)補償PPP 項目建設(shè)運營周期跨度大，專業(yè)涉及面廣，使其面對的不確定因素更多，識別生態(tài)補償PPP 項目在建設(shè)運營中的風(fēng)險，是政府與市場協(xié)商風(fēng)險分擔(dān)、社會資本方準確評估收益、政府制定補助標準的基礎(chǔ)工作。核心內(nèi)容有兩個方面：一是風(fēng)險識別方式的選擇。可以將生態(tài)補償PPP 項目全生命周期的風(fēng)險分為宏觀、中觀和微觀三個層面，不同層面的風(fēng)險建立相應(yīng)的風(fēng)險識別機制；也可依據(jù)項目運營的不同階段設(shè)立各自的風(fēng)險識別機制。二是風(fēng)險識別結(jié)果的應(yīng)用。政府根據(jù)風(fēng)險識別結(jié)果針對性選擇風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險自留、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險控制、風(fēng)險轉(zhuǎn)移等風(fēng)險防范措施，制定方案，處置所有可能風(fēng)險。

5.建立科學(xué)有效的生態(tài)補償PPP 項目績效考核制度

科學(xué)有效的績效評價是政府與市場在生態(tài)補償PPP 項目中有效合作的落腳點。績效評價是政府履行監(jiān)管職能的工具，評價結(jié)果是政府制定補貼標準的依據(jù)；社會資本以績效評價標準為行動指引，在運營中兼顧經(jīng)濟利益與社會責(zé)任。有效的績效考核制度包括兩個內(nèi)容：一是績效評價體系，既要有生態(tài)補償特色，又要滿足PPP 建設(shè)的階段性特征。在不同階段績效評價的側(cè)重點不同，在建設(shè)期側(cè)重項目建設(shè)的質(zhì)量、進度、效率，在運營期側(cè)重項目的經(jīng)營績效及對社會的貢獻。張紅平（2017）[12]在研究中引入“成功度”指標，從產(chǎn)品與服務(wù)、安全與環(huán)境、社會貢獻三個方面構(gòu)建具有6 個二級指標、23 個三級指標的PPP 項目績效評價體系，對于生態(tài)補償PPP 項目績效評價具有一定啟示。二是績效評價結(jié)果應(yīng)用，如建設(shè)期的績效評價結(jié)果是決定項目返修還是進入運營期的條件；運營期的績效評價結(jié)果作為社會資本方獲得年度可行缺口補助的依據(jù)。