行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

李藝

摘要：我國正在構(gòu)建雙循環(huán)發(fā)展框架，培育新形勢下參與國際合作和優(yōu)勢競爭成為當(dāng)前新的任務(wù)。因此，做好行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作，既是當(dāng)前國家財政體制改革的總體要求，也是面對復(fù)雜國際環(huán)境和新經(jīng)濟形勢下的必要手段，對增強行政事業(yè)單位財政資源配置效率，以及使用效益具有重大意義。本文首先闡述了預(yù)算管理的概念、意義及作用，在對現(xiàn)階段行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀、存在的問題及產(chǎn)生問題的原因深入分析后，提出完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;預(yù)算編制與執(zhí)行

一、行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理的概述

（一）預(yù)算管理的概念

預(yù)算管理，作為監(jiān)管、評價行政事業(yè)單位財政資金使用效率和效益的一種機制，是行政事業(yè)單位最重要的管理模式之一。預(yù)算管理包括預(yù)算申報、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算、績效評價、結(jié)果應(yīng)用、預(yù)決算信息公開等各個環(huán)節(jié)。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意義和作用

新預(yù)算法實施以來，預(yù)算管理在理論和實踐方面有了重大突破，各級財政部門、政府部門、事業(yè)單位不斷深化預(yù)算體制改革，完善預(yù)算編制、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行、強化績效評價、做好預(yù)決算信息公開。通過做好行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作，能夠發(fā)揮各級政府部門履行職責(zé)的主動性和自覺性，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，提高預(yù)算資金的使用效益，增強財政資金的透明度，在國家財政收入總體趨緩的背景下，把好鋼用在刀刃上，提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理的精細(xì)化、科學(xué)化水平，向綜合管理挖潛力、要效益。

1.預(yù)算編制科學(xué)合理

科學(xué)合理的編制部門年度預(yù)算，是增強預(yù)算資金約束性、預(yù)算管理目標(biāo)化、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化、預(yù)算信息公開化的前提。行政事業(yè)單位預(yù)算編制，不能僅看作資金的編制，要根據(jù)環(huán)境變化的趨勢、部門履職的實際需求、年度工作計劃，考慮影響收支增減的各類因素，預(yù)判未來可能發(fā)生的新情況、新問題，進行科學(xué)編制。

2.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控有力

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，是預(yù)算管理的重點環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控管理具有“涉及部門多、實施環(huán)節(jié)多、項目周期長”等特點，首先，預(yù)算執(zhí)行部門將預(yù)算進行細(xì)化分解，以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，由各業(yè)務(wù)部門實施，其他部門給予積極配合協(xié)調(diào)。其次，及時統(tǒng)計預(yù)算項目的資金執(zhí)行進度、績效產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等指標(biāo)，與年初預(yù)算進行對比分析，對發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行中的偏差，及時采取相關(guān)整改措施，保證預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)的一致性，預(yù)算執(zhí)行進度達到財政部門要求。

3.預(yù)決算信息公開透明

預(yù)決算信息公開，主要是在規(guī)定的時點、按規(guī)范的內(nèi)容和格式進行公開，接受群眾監(jiān)督。預(yù)算、決算信息公開，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的基本要求，特別是隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”應(yīng)用的不斷拓展，預(yù)算公開的內(nèi)容、范圍也在不斷擴大，預(yù)決算公開的內(nèi)容形式應(yīng)不斷改進，利用好圖文解讀、名詞解釋等方法，讓群眾更容易理解，更好推進財政民主監(jiān)督、財政預(yù)算公開透明政策的落地。

4.預(yù)算績效管理全過程全員參與

全過程原則，是指預(yù)算管理要包含預(yù)算編制、績效目標(biāo)設(shè)定、事前績效評估、預(yù)算跟蹤監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用、信息公開等環(huán)節(jié)。全員性原則，是指部門全員共同參與預(yù)算管理，包含目標(biāo)申報、跟蹤監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等流程，要求全體成員參與到管理過程當(dāng)中，每一個單位成員的分目標(biāo)即為總目標(biāo)的一部分，強化預(yù)算的約束性，以優(yōu)化、合理的方式投入資源，關(guān)注成本效益比率，凝心聚力，將預(yù)算管理各環(huán)節(jié)工作落到實處，實現(xiàn)部門整體預(yù)算績效目標(biāo)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）預(yù)算管理意識淡薄，全員參與度不高

首先，行政事業(yè)單位中的職能部門成員，大部分對預(yù)算績效管理理解層次不深，績效意識不強，不能深度參與績效目標(biāo)申報、預(yù)算跟蹤監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等工作，與預(yù)算管理部門的配合度差，全員參與預(yù)算績效管理成為口號。其次，許多單位未意識到預(yù)算績效管理在整個單位綜合管理中的重要地位，未將計劃管理、組織管理、業(yè)務(wù)管理等與預(yù)算績效管理相融合，業(yè)務(wù)部門開展預(yù)算管理的積極性和主動性未調(diào)動起來，未形成全面預(yù)算績效管理的氛圍。

（二）各部門預(yù)算管理配合度差，專業(yè)化程度低

預(yù)算管理是一個跨學(xué)科的綜合管理體系，包含資金、業(yè)務(wù)、財務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理等多個環(huán)節(jié)，專業(yè)性較強，各部門配合要求高，應(yīng)堅持系統(tǒng)管理原則，采用聯(lián)席會議、討論會、論證會、總結(jié)會等多種形式，跨部門完成預(yù)算管理各項工作。目前，許多行政事業(yè)單位建立了部門預(yù)算管理小組，配備了相應(yīng)的人員，但未有效建立起部門間的配合協(xié)調(diào)機制，加之相關(guān)人員專業(yè)水平較低，不具備相應(yīng)的預(yù)算管理能力，不能適應(yīng)全面預(yù)算管理的要求，因此無法充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的最大效用。

（三）預(yù)算編制程序粗放，缺乏細(xì)致化和科學(xué)性

全面預(yù)算管理對年度預(yù)算編制提出了更高的要求，但部分行政事業(yè)單位對預(yù)算編制還處于被動應(yīng)對的狀態(tài)，對預(yù)算編制流程不了解，工作細(xì)致性差，預(yù)算編制信息填報較為粗放。如：預(yù)算資金細(xì)化不足，績效目標(biāo)分解不全面，可行性論證不充分，相關(guān)依據(jù)文件資料收集不足，造成預(yù)算編制質(zhì)量不高，不能對全面預(yù)算管理奠定好基礎(chǔ)。

（四）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度弱，缺乏全面監(jiān)督

行政事業(yè)單位人員對于全面預(yù)算管理意識的淡薄，一個重要原因是監(jiān)管力度不夠，未建立問責(zé)機制。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，即對預(yù)算項目執(zhí)行進行全面的監(jiān)督，包括資金的使用進度、績效產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量及效果，能對預(yù)算執(zhí)行的偏差、錯誤起到自我修正的作用，但由于機制不完善，即使預(yù)算出現(xiàn)了問題也不需要對此負(fù)責(zé)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行部門對督促、預(yù)警、糾偏、修正等缺乏足夠的重視，預(yù)算監(jiān)控失去應(yīng)有的效果。

（五）預(yù)算績效評價流于形式，缺乏深度和廣度

預(yù)算績效評價，是預(yù)算管理中很重要的事后控制環(huán)節(jié)，由于績效評價涉及資金、業(yè)務(wù)、組織、管理、制度等多個學(xué)科領(lǐng)域，專業(yè)化要求高，有些行政事業(yè)單位組成績效評價小組成員的知識水平和能力有限，雖然也進行了評價，但評價工作流于表面，缺少適合的評價方法，評價分析的深度和廣度不足，不能歸納出存在的問題，相關(guān)建議不具備可行性。其次，未建立預(yù)算績效評價管理制度及實施細(xì)則，未設(shè)立合理的績效評價指標(biāo)體系和評扣分標(biāo)準(zhǔn)，未設(shè)立評價抽樣和訪談、問卷的范圍和覆蓋標(biāo)準(zhǔn)，不能對績效評價起到規(guī)范和指導(dǎo)作用。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在問題的原因分析

（一）意識淡薄，源于對預(yù)算管理的概念理解不足、未與年度考核掛鉤

我國行政事業(yè)單位預(yù)算管理體系建設(shè)起步較晚，部分單位對其重要性認(rèn)識不夠，預(yù)算績效意識相對薄弱，對預(yù)算管理的主動性、積極性不足。其次，全面預(yù)算管理是一個全新概念，但由于相關(guān)人員知識結(jié)構(gòu)有限，對預(yù)算工作流程不熟悉，給預(yù)算管理體系建設(shè)與實施造成了較大障礙。再次，未建立預(yù)算管理與單位考核相銜接的機制，由于預(yù)算管理工作與部門考核、員工個人考核無直接關(guān)聯(lián)，因此缺乏相應(yīng)的自主學(xué)習(xí)和主動作為的動力。

（二）預(yù)算工作配合度差，未建立各部門相融合的預(yù)算績效管理體系

將預(yù)算管理與業(yè)務(wù)管理緊密融合，首先要建立跨部門的預(yù)算管理協(xié)同機制，如建立領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)常設(shè)機構(gòu)，配置專兼職人員，明確責(zé)任部門、監(jiān)督部門的職責(zé)，提出在各個時間節(jié)點各部門配合的具體要求，定期召開協(xié)調(diào)會、討論會，及時發(fā)現(xiàn)問題，認(rèn)真研判，提出相關(guān)整改方案。但從目前實踐看，部分單位未將協(xié)調(diào)機制落到實處，主要原因是單位層面未設(shè)立相應(yīng)的專職機構(gòu)，未明確預(yù)算各相關(guān)部門的職責(zé)，各預(yù)算管理階段相應(yīng)事項規(guī)定不明確，監(jiān)督問責(zé)機制未發(fā)揮作用。

（三）預(yù)算編制不科學(xué)，對項目支出事前論證評估不足

部分單位領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算編制人員對預(yù)算項目進行論證、評估的認(rèn)識不足，認(rèn)為預(yù)算就是編制預(yù)算資金，不對項目進行可行性必要性論證、不對項目進行風(fēng)險分析、成熟度進行研判，項目資金不能細(xì)化，績效指標(biāo)設(shè)置不全面，導(dǎo)致許多問題項目、不具備實施條件的項目倉促上馬，項目預(yù)算下達后，無法有效實施，造成財政資金的閑置。

（四）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度弱，重資金進度輕績效進度

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，主要是定期統(tǒng)計和分析預(yù)算執(zhí)行過程中的實施進度、績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，對出現(xiàn)的偏差提出預(yù)警并糾正，促進部門預(yù)算的順利實施。但在實踐中，多數(shù)部門重視資金的執(zhí)行進度，對項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度未引起重視;其次，對執(zhí)行進度較差的項目，沒有很好的督促辦法。分析其原因，主要是跟蹤監(jiān)控小組權(quán)威性不足，問責(zé)機制落實不嚴(yán)格，出現(xiàn)偏差的部門未落實問題分析和整改措施所致。

（五）績效評價缺乏深度廣度，績效評價方法單一

目前的績效評價工作，僅做形式審查，未對評價質(zhì)量提出要求，導(dǎo)致評價部門對報告質(zhì)量重視程度較低;其次，評價人員知識結(jié)構(gòu)與被評價項目不匹配，不能對項目展開專業(yè)化分析;第三，評價人員選用的方法有限，實地勘察、訪談、問卷的樣本選取量低，統(tǒng)計結(jié)果無法反映項目真實狀況。

四、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議

（一）加大全面預(yù)算管理培訓(xùn)力度，增強全員績效意識和參與度

行政事業(yè)單位要練好內(nèi)功，除建制度、設(shè)流程外，應(yīng)加快培養(yǎng)一支精通行政事業(yè)單位預(yù)算管理的隊伍，多利用專家團隊，對單位全員進行相關(guān)預(yù)算知識培訓(xùn)。開展培訓(xùn)，應(yīng)不斷更新預(yù)算管理政策法規(guī)，注重理論聯(lián)系實際，就部門工作實際進行操作培訓(xùn)，利用實景教學(xué)模式，讓相關(guān)人員快速掌握預(yù)算管理的工作方法、實際操作技巧，在實踐中學(xué)習(xí)提高，不斷積累經(jīng)驗。其次，發(fā)揮引進智力和外部專家的作用，建立人才庫，在預(yù)算申報、項目庫建設(shè)、事前績效評估、績效評價、績效管理工作總結(jié)等重要節(jié)點，采取培訓(xùn)、專家論證等方式，合理設(shè)計項目績效指標(biāo)值，分析預(yù)算項目的必要性、可行性和相關(guān)風(fēng)險，討論預(yù)算管理中存在的系統(tǒng)性問題，提出改進建議，從而不斷提高預(yù)算績效管理的質(zhì)量和水平。

（二）建立預(yù)算管理體系，強化預(yù)算執(zhí)行部門間配合

部門間配合順暢，能夠增強預(yù)算管理的專業(yè)性，促進預(yù)算單位高效整合資源，增強管理的有效性，提高投入產(chǎn)出效率和效益。除財務(wù)部門做好自身預(yù)算工作外，行政事業(yè)單位應(yīng)建立起財務(wù)部門、行政部門、人事部門、業(yè)務(wù)管理部門的協(xié)同配合機制，部門間配合機制應(yīng)滲透到預(yù)算管理的每一個環(huán)節(jié)，如：事前做到準(zhǔn)確預(yù)判，對項目申報進行科學(xué)的可行性論證與評估;事中做到資源的合理利用，控制預(yù)算執(zhí)行的進度，增強預(yù)算的剛性約束力;事后能夠及時進行評價，并就發(fā)現(xiàn)的問題加以整改，指導(dǎo)下一年度預(yù)算的申報工作。

（三）加大事前績效評估力度，增強預(yù)算編制前瞻性

預(yù)算編制應(yīng)有前瞻性，在項目預(yù)算申報前，應(yīng)進行嚴(yán)格的項目論證，評估其必要性、可行性及存在的風(fēng)險，設(shè)立科學(xué)的績效指標(biāo)，項目成熟一個、評估一個、申報一個。對于新增的重大決策預(yù)算項目，應(yīng)當(dāng)采用公眾參與法、專家論證法、風(fēng)險評估法、合法性審查法、集體決策等方法，按照項目立項要求，將各項事前績效評估工作嚴(yán)格履行到位。編制過程中，充分利用信息化手段，提升預(yù)算管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。通過多網(wǎng)融合、數(shù)據(jù)計算與分析、部門間地區(qū)間對比分析等技術(shù)手段，促進預(yù)算編制的精準(zhǔn)化。

（四）落實預(yù)算管理監(jiān)督體系，優(yōu)化預(yù)算管理路徑

預(yù)算監(jiān)督，一般分為內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督由預(yù)算管理部門實施，對預(yù)算申報、預(yù)算執(zhí)行、績效評價、結(jié)果應(yīng)用、信息公開等過程予以監(jiān)督，其次是單位紀(jì)檢監(jiān)察部門對預(yù)算全過程進行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題予以問責(zé)。外部監(jiān)督主要包括：財政部門監(jiān)督、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督、第三方機構(gòu)監(jiān)督、黨委巡視監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。內(nèi)外部監(jiān)督能有效性發(fā)現(xiàn)和揭示預(yù)算管理的相關(guān)缺陷和問題，督促行政事業(yè)單位改進管理，優(yōu)化預(yù)算管理路徑。

（五）運用多種預(yù)算績效評價方法，實現(xiàn)預(yù)算績效管理的自覺

預(yù)算績效評價，首先應(yīng)制定績效評價評分體系，確定評分辦法。其次，針對每一項指標(biāo)，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)并進行評分，對于相應(yīng)數(shù)據(jù)的獲取，可選取多種方法，如查看管理臺賬、統(tǒng)計財務(wù)數(shù)據(jù)、進行訪談和問卷調(diào)查、實地檢查、對比分析等，對于實際項目，應(yīng)根據(jù)其特點，選定合理的方法，確定抽樣原則和比例，獲取較為客觀、真實的數(shù)據(jù)，為評價打分積累素材。其次，定期開展績效跟蹤監(jiān)控，包括統(tǒng)計預(yù)算資金執(zhí)行進度、檢查項目目標(biāo)實現(xiàn)程度，分析投入產(chǎn)出比率，對預(yù)算執(zhí)行中的偏離現(xiàn)象進行研討，預(yù)計全面目標(biāo)可實現(xiàn)程度，將預(yù)算執(zhí)行中的問題消滅在萌芽狀態(tài)。建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，將預(yù)算目標(biāo)層層分解，落實到部門和個人，對預(yù)算執(zhí)行進度合理的部門予以激勵，對執(zhí)行進度較差的部門進行督促和問責(zé)，維護責(zé)權(quán)統(tǒng)一，提高各責(zé)任部門的管理自覺性。

五、結(jié)束語

行政事業(yè)單位應(yīng)健全預(yù)算管理制度，提升預(yù)算管理工作效率，充實預(yù)算管理人員，加強預(yù)算管理全程監(jiān)督，積極應(yīng)對新政策的挑戰(zhàn)，提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作實效。

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