“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”范式下治理重心下移的運(yùn)行機(jī)制與調(diào)適策略

溫曉梅 李忠漢

摘要：基層治理作為社會(huì)治理的基礎(chǔ)和支撐逐漸得到國(guó)家層面的重視，以治理重心下移來(lái)夯實(shí)“中國(guó)之治”的基層根基也成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九大以來(lái)，治理重心下移更是被賦予新的理論內(nèi)涵和實(shí)踐要求。將治理重心下移置于“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”范式下進(jìn)行深入分析，其運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出這樣一個(gè)過(guò)程：國(guó)家層面上推進(jìn)的治理結(jié)構(gòu)的重塑規(guī)定著治理過(guò)程，主要表現(xiàn)在為治理主體設(shè)定行動(dòng)框架和提供治理資源，進(jìn)而影響其治理行為，治理行為的核心是權(quán)力配備、資源配置、權(quán)力行使以及主體互動(dòng)等，而治理行為的規(guī)范與否又反過(guò)來(lái)維持或沖擊著原有規(guī)范意義上的治理結(jié)構(gòu)，只有治理行為與治理結(jié)構(gòu)不斷相互調(diào)適和優(yōu)化，才能最終促進(jìn)治理效能提升。因此，推進(jìn)治理重心下移的同時(shí)，還需要輔以堅(jiān)持適度原則、尊重地方差異、培育基層能力和優(yōu)化監(jiān)督方式等調(diào)適策略。

關(guān)鍵詞：基層治理;治理重心下移;“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”范式;運(yùn)行機(jī)制;調(diào)適策略

中圖分類(lèi)號(hào)：D63? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：? 文章編號(hào)：1008-2991（2021）05-113-009

一、引言

習(xí)近平總書(shū)記指出：“社會(huì)治理的核心是人，重心在基層，關(guān)鍵是體制機(jī)制?！盵1]通過(guò)治理重心下移來(lái)夯實(shí)“中國(guó)之治”的基層根基已經(jīng)成為了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，治理重心下移并非是一個(gè)全新的議題，在中華人民共和國(guó)成立以來(lái)就經(jīng)歷了內(nèi)容和形式的多階段變化，表現(xiàn)出“政權(quán)下沉—自治權(quán)力下沉—公共管理與服務(wù)下沉”的過(guò)程，再到當(dāng)前所提出的“社會(huì)治理重心下移”[2]。新時(shí)代重提治理重心下移必然會(huì)賦予其新的理論內(nèi)涵和實(shí)踐要求，這就亟待我們從學(xué)理上厘清什么是治理重心下移？治理重心要怎么下移？以及如何才能保障治理重心下移能夠提升治理效能？為了能夠結(jié)合宏觀結(jié)構(gòu)和微觀經(jīng)驗(yàn)，從應(yīng)然和實(shí)然上給予解答，本文擬引入“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析范式探討治理重心下移的運(yùn)行機(jī)制及其調(diào)適策略，從而為理解當(dāng)前的治理重心下移提供不同的解析視角，亦為治理重心下移思路的更好落實(shí)給予一些借鑒參考。

二、理論內(nèi)涵與分析范式

（一）治理重心下移的理論內(nèi)涵

理清治理重心下移的思路必須要對(duì)治理重心這一概念作出界定。治理重心是一個(gè)綜合性的概念，它包含著治理重點(diǎn)、目標(biāo)、原則等多種要素，因此有學(xué)者將其概括為：“治理重心是對(duì)在治理過(guò)程中所要完成的中心性任務(wù)和所要達(dá)到的首要性目標(biāo)的整體描述?！盵3]這就比較全面地認(rèn)識(shí)了治理重心。同時(shí)，治理重心下移也就被賦予了多重維度上的理論內(nèi)涵。

第一，層級(jí)維度向基層下移。基層政府就是相對(duì)于科層體制下自上而下的政府層級(jí)安排而言的，治理重心下移在最普遍意義上指的就是將管理、服務(wù)和資源等要素向基層政府下沉，以解決基層政府在治理當(dāng)中缺乏人、財(cái)、物的現(xiàn)狀，充實(shí)和強(qiáng)化基層政府的治理能力，使各類(lèi)事情在基層就能夠得到有效解決，盡量減少事情解決過(guò)程所跨越的政府層級(jí)數(shù)。

第二，目標(biāo)維度向人民下移。社會(huì)治理的核心是人，治理重心下移還意味著治理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)更加突出人的中心地位，把實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的自由而全面的發(fā)展作為治理追求的終極目標(biāo)。這也應(yīng)當(dāng)成為治理改革所需要始終秉持的價(jià)值取向。

第三，功能維度向服務(wù)下移。由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變就意味著功能的變化，傳統(tǒng)管理的功能主要就是維穩(wěn)、保持社會(huì)良好秩序，甚至不惜以犧牲人民的利益來(lái)維持社會(huì)的“剛性穩(wěn)定”[4]。而治理重心下移則意味著治理的功能應(yīng)該是以服務(wù)大眾即通過(guò)為人民提供精準(zhǔn)化與精細(xì)化服務(wù)來(lái)滿足其日益增長(zhǎng)的美好生活需求。

第四，路徑維度向自治下移。傳統(tǒng)情況下，社會(huì)治理的路徑仍然是主要依靠行政手段，即使是具有自治性質(zhì)的居（村）民委員會(huì)也承擔(dān)了大量行政事務(wù)，其自治功能逐漸弱化。而治理重心下移則意味著要更加突出社區(qū)的自治功能，充分挖掘底層社區(qū)資源，更多更好依靠群眾自身的力量實(shí)現(xiàn)自我管理與自我服務(wù)。

（二）“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”的分析范式

以美國(guó)學(xué)者帕森斯和默頓等人為代表的結(jié)構(gòu)功能主義在政治社會(huì)研究領(lǐng)域長(zhǎng)期占據(jù)著優(yōu)勢(shì)地位，但是隨著國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)結(jié)構(gòu)功能主義的廣泛引介和應(yīng)用，也出現(xiàn)了針對(duì)其不足之處的批判聲音，由此結(jié)構(gòu)功能主義就面臨著多重挑戰(zhàn)，其在政治社會(huì)研究領(lǐng)域的適用性也逐漸遭到懷疑。吳曉林正是在這樣的背景下提出了位于中間地帶的“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析范式，力圖綜合規(guī)范與解釋兩個(gè)部分，從而實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)研究方法論層面上的創(chuàng)新[5]?！敖Y(jié)構(gòu)—過(guò)程”范式在方向上比較契合默頓的中層理論主張，注重結(jié)構(gòu)與行為之間的連接和互動(dòng)，以突破理論和實(shí)踐、應(yīng)然和實(shí)然之間的二元分割。在這一范式中，結(jié)構(gòu)指的是行動(dòng)主體之間所結(jié)成的較為穩(wěn)定的大小、強(qiáng)弱不等的關(guān)系，它規(guī)定的是行動(dòng)的秩序;而過(guò)程則指各行動(dòng)主體在權(quán)力獲取、資源配置以及權(quán)力行使等方面所進(jìn)行的博弈與互動(dòng)，它負(fù)責(zé)的是適應(yīng)或突破秩序[5]。具體到社會(huì)系統(tǒng)中來(lái)講，結(jié)構(gòu)可以根據(jù)特定條件來(lái)調(diào)節(jié)各種資源以實(shí)現(xiàn)基本秩序和特定目標(biāo)，行動(dòng)主體在具體的過(guò)程當(dāng)中則適應(yīng)制度確立的規(guī)則秩序或者試圖挑戰(zhàn)關(guān)系結(jié)構(gòu)以建立新的結(jié)構(gòu)。總的來(lái)說(shuō)，結(jié)構(gòu)與過(guò)程是互構(gòu)互賴(lài)的。

“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析范式在兩個(gè)正反案例中均得到了驗(yàn)證。吳曉林將這一范式成功地應(yīng)用于分析中國(guó)城市社區(qū)治理變革的研究當(dāng)中，將治理結(jié)構(gòu)具體化為國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，將治理過(guò)程細(xì)化為權(quán)力配備、資源配置與權(quán)力行使三個(gè)要素，圍繞這個(gè)框架揭示了不同改革階段治理結(jié)構(gòu)與治理過(guò)程的相互關(guān)系，以及各改革階段之間所蘊(yùn)含的內(nèi)在推動(dòng)要素[6]。另一個(gè)具有說(shuō)服力的驗(yàn)證是運(yùn)用“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”范式于孫立平教授所進(jìn)行過(guò)的一項(xiàng)研究中，該項(xiàng)研究力圖超越結(jié)構(gòu)分析的局限性，而是采用“過(guò)程—事件”分析范式對(duì)華北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)收糧的個(gè)案進(jìn)行研究。作者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在收糧時(shí)運(yùn)用的軟硬兼施的權(quán)力技術(shù)稱(chēng)之為“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[7]，認(rèn)為結(jié)構(gòu)分析因側(cè)重靜態(tài)面而不適用此類(lèi)研究。而吳曉林又再次運(yùn)用“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”范式對(duì)其進(jìn)行另一個(gè)角度的剖析，認(rèn)為干部使用非正式權(quán)力的前提正是來(lái)自于正式制度賦予其自身的自由裁量權(quán)，同時(shí)農(nóng)民屈服于這種非正式權(quán)力也是以正式制度賦予干部的權(quán)威和身份為基礎(chǔ)的，這就證明了結(jié)構(gòu)分析仍然有效?！敖Y(jié)構(gòu)—過(guò)程”范式足夠的解釋力可以為展開(kāi)研究提供支撐，同時(shí)它也有待更廣泛意義上的運(yùn)用與佐證。

基于“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”范式來(lái)重新審視治理重心下移的理論內(nèi)涵，其是指通過(guò)各種體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新來(lái)調(diào)整國(guó)家與社會(huì)間的橫向關(guān)系以及政府內(nèi)部各層級(jí)間的縱向關(guān)系，促進(jìn)權(quán)力、資源等要素的適當(dāng)配置與運(yùn)用，構(gòu)建起以“基層、人民、服務(wù)、自治”為重心的治理格局，進(jìn)而提升社會(huì)整體的治理效能。

三、治理重心下移的運(yùn)行機(jī)制

這一部分致力于解決治理重心要怎么下移的問(wèn)題，也就是治理重心下移的政策思路如何在現(xiàn)實(shí)中不斷轉(zhuǎn)化進(jìn)而提升治理效能的問(wèn)題。為此，需要把握宏觀政策倡導(dǎo)和微觀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、應(yīng)然上的制度建構(gòu)與實(shí)然上的過(guò)程落實(shí)之間的關(guān)系。治理重心下移與治理效能提升之間并非是由點(diǎn)到點(diǎn)直線連接的簡(jiǎn)單確定關(guān)系，而是存在著各種不確定性，這就需要深度剖析其中的過(guò)程變量，梳理出以治理重心下移來(lái)實(shí)現(xiàn)治理效能提升的路徑規(guī)律。對(duì)此，引入“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析范式，在此框架下治理結(jié)構(gòu)是指國(guó)家與社會(huì)之間以及國(guó)家內(nèi)部政府之間的關(guān)系狀態(tài)，治理過(guò)程則指在治理結(jié)構(gòu)的約束下治理主體之間圍繞權(quán)力配備、資源配置、權(quán)力行使以及職責(zé)承擔(dān)所展開(kāi)的一系列行為。治理結(jié)構(gòu)與治理過(guò)程之間存在著相互影響、相互制約的關(guān)系：一方面，治理結(jié)構(gòu)制約著治理過(guò)程，決定著治理過(guò)程中治理主體的相互關(guān)系以及行為規(guī)則;另一方面，治理過(guò)程體現(xiàn)著治理結(jié)構(gòu)，在一定程度上維持或者沖擊著治理結(jié)構(gòu)，影響著治理結(jié)構(gòu)效能的發(fā)揮?；诖?，本文勾畫(huà)出了治理重心下移的運(yùn)行機(jī)制分析框架（如圖1所示）。

（一）國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的塑造

中西方國(guó)家在推進(jìn)社會(huì)建設(shè)方面呈現(xiàn)不同的進(jìn)路：西方國(guó)家在20世紀(jì)末發(fā)起的新一輪“社區(qū)復(fù)興”[8][9]運(yùn)動(dòng)主要是通過(guò)自下而上的方式來(lái)構(gòu)建政府與社會(huì)的合作伙伴關(guān)系，激發(fā)社區(qū)活力，更多強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)自主性因素的發(fā)揮[10];而當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)治理主要是通過(guò)國(guó)家自上而下的治理改革、制度建設(shè)以及社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新等方式來(lái)推動(dòng)的，即“國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理”[11]。與西方國(guó)家相比，中國(guó)在社會(huì)建設(shè)方面更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家“元治理”作用的發(fā)揮，這是由中國(guó)的歷史邏輯與實(shí)踐邏輯而決定的治理特色。黨的十九大以后國(guó)家層面上大力倡導(dǎo)社會(huì)治理重心下移意味著將要推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重塑，這主要包含兩個(gè)范疇內(nèi)關(guān)系的調(diào)整，即國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系以及國(guó)家內(nèi)部各政府之間的關(guān)系。首先，從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇上來(lái)講，旨在形成一種“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)。中華人民共和國(guó)成立至今，我國(guó)先后經(jīng)歷了“社會(huì)管制—社會(huì)管理—社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變。中華人民共和國(guó)成立之初，為了鞏固國(guó)家政權(quán)，建立起了單位制為主、街居制為輔的組織管理體制，“單位”作為代理政府實(shí)際上承擔(dān)著廣泛的管理職能，通過(guò)這種高度的組織化來(lái)實(shí)現(xiàn)政治整合與社會(huì)整合的雙重目標(biāo)。由此我國(guó)的社會(huì)管理結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期呈現(xiàn)出一種“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的顯著特征，即國(guó)家力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)社會(huì)力量，國(guó)家在社會(huì)管理中習(xí)慣運(yùn)用行政手段對(duì)社會(huì)加以管控以維護(hù)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定，與此同時(shí)大大限制了社會(huì)領(lǐng)域自主性的發(fā)展，社會(huì)政策也長(zhǎng)期處于一種不完善的狀態(tài)。在國(guó)家與社會(huì)力量的多種組合模式下，“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”則被認(rèn)為是總體上最有利于國(guó)家長(zhǎng)治久安的，國(guó)家與社會(huì)的能力都可以得到充分釋放[12]。黨的十八屆三中全會(huì)由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的話語(yǔ)轉(zhuǎn)變，也充分說(shuō)明了社會(huì)管理主體開(kāi)始由一元化走向多元化。治理重心下移就意味著國(guó)家將在一定程度上賦權(quán)于社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)空間自主性的發(fā)展，增強(qiáng)“三社聯(lián)動(dòng)”，使居（村）民委員會(huì)向自治性質(zhì)回歸，以實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。其次，從國(guó)家內(nèi)部各政府間關(guān)系范疇來(lái)講，旨在理順條塊關(guān)系以構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。在我國(guó)的科層體制下，基層治理通常面臨著復(fù)雜的條塊矛盾，基層政府易將大量的時(shí)間和精力用在處理這些矛盾上，大搞形式主義，而限制了其作為基層政權(quán)自身職能的有效發(fā)揮[13]。因此治理重心下移的同時(shí)必然需要伴隨著政府間條塊關(guān)系的調(diào)整，要理順基層政府與上級(jí)政府之間、上級(jí)政府職能部門(mén)之間的關(guān)系，以此來(lái)建立起既簡(jiǎn)約又高效的基層管理體制。

（二）治理結(jié)構(gòu)對(duì)治理過(guò)程的規(guī)定路徑

首先，上述治理結(jié)構(gòu)的重塑規(guī)定著治理過(guò)程，一方面設(shè)定著治理主體的行動(dòng)框架，另一方面則提供著治理主體需要的治理資源。此處的治理主體是指基層治理場(chǎng)域中所涉及到的各類(lèi)行為主體，包括基層黨組織、政府（城市街道辦事處和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、市場(chǎng)（轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)企業(yè)）、社會(huì)（居（村）民委員會(huì)及其他各類(lèi)社會(huì)組織）、居民個(gè)人等等。就行動(dòng)框架而言，“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”治理結(jié)構(gòu)的塑造意味著將要在基層治理中形成黨建引領(lǐng)下的多元主體協(xié)作共治格局，打破以往治理實(shí)踐當(dāng)中過(guò)度依賴(lài)政府主體而致的效能不足現(xiàn)狀，充分激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)組織與居民在基層治理當(dāng)中的積極性，從而提升治理效能。在多元治理格局下，各行動(dòng)主體的價(jià)值觀會(huì)得到一定程度的整合，進(jìn)而以平等原則基礎(chǔ)上的合作聯(lián)動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)各方“共享愿景”基礎(chǔ)上更大的價(jià)值創(chuàng)造[14]，逐步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理體系。其次，治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整可以為基層治理主體提供豐富的治理資源。資源在政府的治理活動(dòng)中是重要的約束性要素，長(zhǎng)期以來(lái)政府內(nèi)部的治理資源呈現(xiàn)向上集中的趨勢(shì)，而對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)則常陷入資源不足的困境。由于基層政府在某種程度上受到上一級(jí)政府以及其各職能部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，所以會(huì)有大量的職責(zé)被移交到基層政府手中，與此同時(shí)卻未賦予其必要的財(cái)權(quán)、執(zhí)法權(quán)等治理資源，呈現(xiàn)出權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象。而治理重心下移的核心內(nèi)容就是要向基層輸送各類(lèi)資源，既包括人、財(cái)、物等有形資源，又包括權(quán)力、注意力等無(wú)形資源，同時(shí)理順政府間的條塊關(guān)系，通過(guò)費(fèi)隨事轉(zhuǎn)和權(quán)隨責(zé)走等原則來(lái)實(shí)現(xiàn)政府間的權(quán)責(zé)對(duì)等，以確?；鶎诱谥卫懋?dāng)中有人、有權(quán)、有物。

（三）治理重心下移驅(qū)動(dòng)下的行為實(shí)踐

治理重心下移通過(guò)為基層治理主體設(shè)定行動(dòng)框架和提供治理資源來(lái)間接地影響其治理行為，這主要涉及到權(quán)力配備、資源配置、權(quán)力行使和主體互動(dòng)等。在治理結(jié)構(gòu)的制約下，可能會(huì)產(chǎn)生兩種行為傾向：合范與失范。黨的十九大以來(lái)各地圍繞治理重心下移也進(jìn)行了許多積極探索，并從中積累了成功經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合北京市黨建引領(lǐng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的街道管理改革實(shí)踐，可以來(lái)具體分析基層治理過(guò)程中正面的治理行為。北京市委市政府為了加強(qiáng)城市基層治理，致力于推進(jìn)條塊整合以構(gòu)建一種“X”型治理結(jié)構(gòu)：街道處于中心位置，其向上對(duì)接多個(gè)職能部門(mén)，向下對(duì)接多個(gè)社區(qū)[15]。由此，在“強(qiáng)街”思路的引領(lǐng)下，北京市開(kāi)始將基層黨建和社會(huì)治理適度融合，推進(jìn)區(qū)級(jí)職能部門(mén)的權(quán)力下沉，向街道配備以往所不具有的六項(xiàng)權(quán)力，其中以對(duì)區(qū)級(jí)各職能部門(mén)綜合執(zhí)法的指揮調(diào)度權(quán)以及事項(xiàng)解決的督辦權(quán)最為突出，同時(shí)還通過(guò)各項(xiàng)舉措向街道輸送大量的資金和人才等資源。如行政編制資源開(kāi)始向街道辦事處傾斜，以充實(shí)街道的工作人員隊(duì)伍;明確街道辦事處享有對(duì)協(xié)管員的集中使用權(quán)，從而有助于各項(xiàng)工作的開(kāi)展;規(guī)定街道編制內(nèi)的人員工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在本區(qū)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部同級(jí)工作人員的工資水平之上，以對(duì)街道工作人員形成有效激勵(lì)。在權(quán)力行使方面，當(dāng)街道辦事處面臨無(wú)法依靠自身力量予以解決的復(fù)雜事項(xiàng)時(shí)，即可以根據(jù)職責(zé)清單對(duì)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)度，促使各部門(mén)協(xié)同解決，但如仍無(wú)法有效辦理則啟動(dòng)“吹哨”，區(qū)級(jí)平臺(tái)組織各政府職能部門(mén)隨即“報(bào)到”，街道辦事處可以協(xié)調(diào)各職能部門(mén)進(jìn)行工作，并對(duì)職能部門(mén)履職期間的工作進(jìn)行監(jiān)督與考評(píng)。通過(guò)這種加強(qiáng)“塊”對(duì)“條”的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，很好地緩解了街道辦事處在基層治理中所面臨的有責(zé)無(wú)權(quán)的尷尬局面。在基層治理場(chǎng)域中，除了政府以外，其他治理主體也被納入到這個(gè)精細(xì)化的治理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了治理主體間的良性互動(dòng)。北京市將社區(qū)和社群作為更好推進(jìn)新時(shí)代基層治理的著力點(diǎn)，實(shí)行街巷長(zhǎng)制度和專(zhuān)職社區(qū)專(zhuān)員制度，讓街鄉(xiāng)干部深入到社區(qū)一線并將社區(qū)內(nèi)部的精英和志愿者吸納到管理體制當(dāng)中，及時(shí)捕捉問(wèn)題和民眾需求并盡快作出回應(yīng)。同時(shí)，基層政府也加大對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織的支持和培育力度，并通過(guò)向其購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)來(lái)滿足民眾多樣化的社會(huì)需求。此外，通過(guò)完善群眾自我管理與自我服務(wù)的居民自治機(jī)制，來(lái)激發(fā)社區(qū)普通個(gè)人參與社區(qū)治理的“主人翁”精神。由此就形成了與社會(huì)治理重心下移相適應(yīng)的一系列治理行為，而其又反過(guò)來(lái)不斷強(qiáng)化著規(guī)范意義上的治理結(jié)構(gòu)。

需要注意的是，在治理結(jié)構(gòu)的制約下，治理行為也可能會(huì)超出一定的限度，即上級(jí)政府下移治理重心的力度與基層社區(qū)承接治理重心的能力是不匹配的，超出了基層政府與社區(qū)所能承受的合理范圍，這也就會(huì)背離治理重心下移的政策初衷進(jìn)而沖擊著治理結(jié)構(gòu)。劉鳳等人指出，在近年來(lái)以治理重心下移為主要手段的基層治理改革中，普遍存在著基層資源短缺、基層政府乏力、結(jié)構(gòu)空洞缺陷以及結(jié)構(gòu)功能失衡等下移困境[16]。這些困境產(chǎn)生的原因主要集中于忽視基層現(xiàn)狀的超量下移、輕效率重形式的低效下移、事務(wù)與權(quán)力資源的不對(duì)等下移、缺乏過(guò)程監(jiān)督的無(wú)序下移等[17][18][19]。綜上所述，只有治理結(jié)構(gòu)與治理行為兩者之間不斷地相互調(diào)適，促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)與治理過(guò)程的雙重優(yōu)化，才能夠?qū)崿F(xiàn)治理效能的最終提升。

四、治理重心下移中結(jié)構(gòu)與行為的調(diào)適策略

經(jīng)由第三部分的分析可以發(fā)現(xiàn)，在治理重心下移的過(guò)程中，為了提升治理效能必須要促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)與治理過(guò)程中行為的不斷調(diào)適，而行為中的不規(guī)范因素則是必須應(yīng)該予以重視的。治理重心下移的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是科學(xué)的，但是往往在實(shí)踐運(yùn)行中易出現(xiàn)一系列偏離效能提升這一目標(biāo)的行為，在一定程度上消解著良性結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)產(chǎn)生的預(yù)期效能。因此為了規(guī)避治理過(guò)程中不規(guī)范行為產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，盡量增加治理結(jié)構(gòu)與治理行為間的和諧因素以使兩者在更大程度上保持一致性，提出以下幾點(diǎn)調(diào)適策略。

（一）堅(jiān)持適度原則

無(wú)論是從治理重心下移的主體還是從治理重心下移的對(duì)象來(lái)講，適度原則都是各地推進(jìn)治理重心下移實(shí)踐中所必須一以貫之的。從管理體制的設(shè)計(jì)來(lái)看，治理重心下移必然存在一定的前提條件，即根據(jù)資源和事物的性質(zhì)來(lái)確定是下放還是應(yīng)該繼續(xù)保留高位[20]。從20世紀(jì)90年代就開(kāi)始的治理重心下移實(shí)踐之所以未能取得明顯的治理成效，在一定程度上也是因?yàn)樯霞?jí)政府在將事權(quán)下移的過(guò)程中忽視了基層政府的承受能力，以導(dǎo)致基層政府“小馬拉大車(chē)”的局面。對(duì)于上級(jí)政府而言，不加區(qū)分的事項(xiàng)下移容易使其產(chǎn)生避責(zé)的慣性思維，同時(shí)可能會(huì)增加事項(xiàng)的辦理成本和試錯(cuò)代價(jià);而對(duì)于基層政府而言，則會(huì)使其陷入文山會(huì)海之中，以形式主義來(lái)應(yīng)付上級(jí)的突擊檢查，無(wú)疑這對(duì)于國(guó)家治理效能的提升是非常不利的行為。因此，在新時(shí)代推進(jìn)治理重心下移的過(guò)程中應(yīng)該牢牢把握住適度原則，上級(jí)政府應(yīng)該對(duì)基層政府的綜合能力進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)其所能承受的工作強(qiáng)度將治理資源和事權(quán)向下集中。其中，權(quán)責(zé)的下移還應(yīng)該是基于成本效用的考量，由于不同層級(jí)政府在承擔(dān)公共事務(wù)的過(guò)程中所具有的優(yōu)勢(shì)不同，比如高層級(jí)政府在向社會(huì)提供基本公共服務(wù)時(shí)可以更好地統(tǒng)籌考慮地區(qū)間的差異和平等問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給制度設(shè)計(jì)中的公平和效率，而基層政府在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、扶貧等工作時(shí)卻可以充分調(diào)動(dòng)自身的地方性知識(shí)和人脈以提升工作效率，所以應(yīng)該根據(jù)權(quán)責(zé)的性質(zhì)來(lái)作出區(qū)分，將那些真正可以依靠屬地管理充分發(fā)揮治理成效的事權(quán)下移至基層手中。另外，通過(guò)推行清單管理制度將基層政府所承擔(dān)的責(zé)任和提供的服務(wù)類(lèi)別以及所擁有的權(quán)力和人員隊(duì)伍等一一確立下來(lái)，使街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體的治理行為當(dāng)中能夠做到于法有據(jù)，并能集中精力于自身職責(zé)范圍內(nèi)的公共事務(wù)來(lái)創(chuàng)造人民福祉。

（二）尊重地方差異

治理重心下移的內(nèi)在邏輯包含兩個(gè)大的方面，即向基層政府賦權(quán)和向城鄉(xiāng)社區(qū)賦權(quán)，在這兩方面的賦權(quán)當(dāng)中都應(yīng)該切實(shí)做到因地施策，不能“一刀切”。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著顯著差異，各個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃和中心任務(wù)也不同，所以在推進(jìn)治理重心下移的實(shí)踐探索當(dāng)中應(yīng)該充分結(jié)合本地實(shí)際，形成具有自身特色的基層治理模式。目前個(gè)別地區(qū)也已經(jīng)初步探索出了適合自身的治理重心下移路徑，如北京市通過(guò)向街道下放六權(quán)，形成了“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的街道管理新體制;深圳市以大鵬新區(qū)為試驗(yàn)點(diǎn)探索出了在街道層面建立綜合執(zhí)法隊(duì)以將執(zhí)法力量下沉，實(shí)行“區(qū)屬、街管、街用”模式;貴州省則充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立起各部門(mén)的云上辦公平臺(tái)，即全面實(shí)行“云長(zhǎng)制”管理模式。只有真正切合自身發(fā)展實(shí)際去推動(dòng)治理重心下移才可能是富有成效的，而不能為了下移而下移，否則就會(huì)本末倒置。其次，基層政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也應(yīng)當(dāng)充分考慮本地實(shí)際。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府縱向間表現(xiàn)出“職責(zé)同構(gòu)”的模式，即各層級(jí)政府均負(fù)責(zé)大體相同的事情，與此同時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置也呈現(xiàn)出“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”特征，這也是政府體制中形式主義得以長(zhǎng)期存在的一個(gè)深層次結(jié)構(gòu)性因素[21]。根據(jù)目前黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)來(lái)看，基層政權(quán)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)該要更多面向本地民眾需求、符合本地管理實(shí)際，可對(duì)原有分散化的機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤銷(xiāo)或者合并，有效整合治理資源以向公眾提供更加精準(zhǔn)化和精細(xì)化的服務(wù)。另外，在基層政府向社區(qū)進(jìn)行賦權(quán)的過(guò)程中，也必須考慮社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的發(fā)展程度以及社區(qū)居民的公共精神。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織也呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)狀，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展程度要高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展程度，城市社會(huì)組織的數(shù)量也要遠(yuǎn)多于農(nóng)村地區(qū)社會(huì)組織的數(shù)量，這就必然導(dǎo)致不同地區(qū)擁有的社會(huì)自治資源具有很大差別。因此，基層政府應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)確評(píng)估社區(qū)內(nèi)部自治能力的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行賦權(quán)，以不至于放權(quán)之后的社區(qū)治理是低效甚至是無(wú)效的。

（三）培育基層能力

推動(dòng)治理重心下移以提升治理效能需要雙向努力，這個(gè)重心不僅要從上級(jí)移得出，更要基層接得住，這就需要培育基層治理主體能力。街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理場(chǎng)域中主導(dǎo)性的治理主體，可以從理念、體制、技術(shù)等方面為自身增能。在社會(huì)治理創(chuàng)新過(guò)程中，基層公務(wù)員應(yīng)該更加注重自身德性建構(gòu)，培養(yǎng)公共服務(wù)精神并始終將人民利益放在首位，從而為基層政府承接上級(jí)治理重心下移注入人的積極性要素。體制因素也是影響基層政府能力發(fā)揮的關(guān)鍵性要素，因此街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該面向人民需求，優(yōu)化內(nèi)部體制機(jī)制，簡(jiǎn)化辦事流程，構(gòu)建“一站式服務(wù)”平臺(tái)，從而為承接治理重心下移夯實(shí)制度基礎(chǔ)。技術(shù)性要素則可為基層治理提供強(qiáng)有力的支撐，通過(guò)“網(wǎng)格化治理+大數(shù)據(jù)技術(shù)”的結(jié)合，社區(qū)問(wèn)題和人民需求可被精準(zhǔn)識(shí)別并及時(shí)得到有效回應(yīng)，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)輔助其治理過(guò)程，以破解各大基層治理難題。此外，應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織在基層治理當(dāng)中的積極性和主動(dòng)性，政府可通過(guò)建立社會(huì)組織孵化基地來(lái)促進(jìn)其生長(zhǎng)，并為其提供資金和政策支持來(lái)拓展其發(fā)展空間，進(jìn)而將更多成熟的社會(huì)組織納入到基層合作治理過(guò)程當(dāng)中。通過(guò)對(duì)居（村）民委員會(huì)等群眾性自治組織進(jìn)行“減負(fù)”來(lái)逐漸淡化其行政色彩，充分保障民眾在自我管理與自我服務(wù)中的合法權(quán)利。公民個(gè)人在基層治理中的作用也不容忽視，可為公民開(kāi)通建言獻(xiàn)策通道、搭建民主協(xié)商平臺(tái)，從而充分汲取公民智慧。綜上，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了更好地承接治理重心下移，除了利用好上級(jí)輸送的人財(cái)物等資源以外，更重要的是注重自身全方位能力的提升以及對(duì)社區(qū)內(nèi)部治理資源的挖掘，從而為基層治理提供源源不斷的動(dòng)力與支撐。

（四）優(yōu)化監(jiān)督方式

在治理重心下移的大勢(shì)下，管理、服務(wù)、資源等決不能一放了之，治理效能的提升還需要優(yōu)化監(jiān)督方式，應(yīng)該圍繞“下放—承接—服務(wù)”的流程建立起科學(xué)完善的監(jiān)督過(guò)程。省級(jí)政府作為各地治理重心下移的主要謀劃者和推動(dòng)者，其往往需要針對(duì)各個(gè)下移的環(huán)節(jié)制定法律規(guī)范，明確下移的條件和邊界，以使區(qū)、縣級(jí)政府及其各部門(mén)必須要嚴(yán)格依照法定程序和要求將管理權(quán)限等資源下放至街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同樣街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)也必須在法律規(guī)范所許可的范圍內(nèi)將一些事項(xiàng)下移社區(qū)，嚴(yán)禁各部門(mén)以簽訂“責(zé)任狀”的方式將事項(xiàng)擅自轉(zhuǎn)嫁給街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或居（村）民委員會(huì)。另外，下移主體也必須加強(qiáng)對(duì)承接主體的監(jiān)督，如區(qū)、縣級(jí)政府及其各部門(mén)需要在重心下移以后對(duì)街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行為進(jìn)行合理必要監(jiān)督，這主要包括權(quán)力是否正當(dāng)行使、人財(cái)物資源是否得到合理運(yùn)用、治理效果是否明顯提升等。在此監(jiān)督過(guò)程中需要嚴(yán)控區(qū)、縣級(jí)政府及其各部門(mén)對(duì)街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的“一票否決”機(jī)制?！耙黄狈駴Q”的初衷應(yīng)該是為了保證基層干部按照上級(jí)要求將任務(wù)落到實(shí)處，然而在實(shí)際中上級(jí)政府卻易濫用“一票否決”，為了保證完成任務(wù)各級(jí)政府通過(guò)設(shè)置“一票否決”事項(xiàng)來(lái)向下層層加碼，導(dǎo)致基層干部終日陷于上級(jí)考核壓力，從而滋生出各種各樣的形式主義來(lái)避免上級(jí)問(wèn)責(zé)，這就嚴(yán)重扭曲了“一票否決”的設(shè)計(jì)初衷。為此，中央文件作出指示：“除中央和省級(jí)黨委明確要求外，各部門(mén)不得以任何形式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道設(shè)置‘一票否決事項(xiàng)?！盵22]所以在以后的監(jiān)督過(guò)程中也需要嚴(yán)防諸如口頭傳達(dá)等更加隱蔽的方式背后的“一票否決”機(jī)制，而使基層干部從各項(xiàng)高壓考核指標(biāo)中解放出來(lái)，投入到自身職責(zé)范圍內(nèi)的實(shí)事當(dāng)中。最后，針對(duì)治理重心承接主體為公眾提供服務(wù)的環(huán)節(jié)則應(yīng)當(dāng)增加公眾監(jiān)督的比重，充分保障社區(qū)居民的監(jiān)督權(quán)，可通過(guò)向居民進(jìn)行訪談或者發(fā)放問(wèn)卷的方式讓其對(duì)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及社區(qū)所提供的公共服務(wù)進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，以突顯公眾在治理重心下移后效能評(píng)判中的重要地位。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前政策所倡導(dǎo)的治理重心下移在“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”范式下具有特定的理論內(nèi)涵，旨在通過(guò)體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新來(lái)調(diào)整基層治理場(chǎng)域中各治理主體間的關(guān)系，促進(jìn)權(quán)力、資源等要素的適當(dāng)配置與運(yùn)用，使治理重心逐漸向“基層、人民、服務(wù)、自治”下移，以治理結(jié)構(gòu)與治理行為的雙向互動(dòng)調(diào)適來(lái)提升社會(huì)整體的治理效能。治理重心下移的運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)這樣一個(gè)過(guò)程：國(guó)家層面上推進(jìn)的治理結(jié)構(gòu)的重塑規(guī)定著治理過(guò)程，主要表現(xiàn)在為治理主體設(shè)定行動(dòng)框架和提供治理資源進(jìn)而影響其治理行為，治理行為的核心是權(quán)力配備、資源配置、權(quán)力行使以及主體互動(dòng)等，而治理行為的規(guī)范與否又反過(guò)來(lái)影響著治理結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化或變形，即維持或沖擊著原有規(guī)范意義上的治理結(jié)構(gòu)，只有治理行為與治理結(jié)構(gòu)的不斷相互調(diào)適和優(yōu)化，才能最終促進(jìn)治理效能的提升。而治理過(guò)程的非規(guī)范性行為是20世紀(jì)90年代以來(lái)不斷推進(jìn)的治理重心下移實(shí)踐收效甚微的重要阻礙，因此，在未來(lái)持續(xù)推進(jìn)治理重心下移的實(shí)踐中，可以通過(guò)堅(jiān)持適度原則、尊重地方差異、培育基層能力和優(yōu)化監(jiān)督方式等調(diào)適策略來(lái)增加治理結(jié)構(gòu)與治理行為間的和諧因素，以不斷推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！敖Y(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析范式的引入，為當(dāng)前治理重心下移提供了更為全面的解析視角，綜合了規(guī)范與解釋兩個(gè)部分，突破了以往研究中靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析與動(dòng)態(tài)歷史變遷各自分立的方法缺陷。

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The Operation Mechanism and Adjustment Strategies of the Downward Movement of the Governance Focus under the “Structure-Process” Paradigm

Wen Xiaomei， Li Zhonghan

（School of Politics and Public Administration， Zhengzhou University， Zhengzhou Henan， 450001）

Abstract： As the basis and support of social governance， primary-level governance is gradually attached great importance by our country. To lay a solid primary-level foundation of “the governance of China” through the downward movement of the governance focus becomes the key aspect in promoting modernization of state governance system and capability. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China， the downward movement of the governance focus has been given new theoretical connotation and practical requirement. To deeply analyze the downward movement of the governance focus under the “structure-process” paradigm， its operation mechanism shows such a process： the remodeling of governance structure promoted at the national level regulates the governance process， which is embodied in formulating action plan and providing governance resources for governance subjects so as to have an impact on its governance behaviors. The core of governance behavior is power allocation， resource allocation， power implementation and subject interaction， and whether the governance behavior is standardized maintains or impacts in turn the original standardized governance structure. Only when governance behavior and governance structure are continuously adjusted and optimized， can it promote eventually the improvement of governance efficiency. Therefore， besides promoting the downward movement of the governance focus， it is of necessity to supplement some adjustment strategies such as adhering to the appropriate principle， respecting regional differences， cultivating primary-level capacities and optimizing supervision methods.

Keywords： Primary-level Governance; Downward Movement of the Governance Focus; “Structure-Process” Paradigm; Operation Mechanism; Adjustment Strategies

責(zé)任編輯：吳 靜

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“地方政府公共沖突治理的有效性研究”（17CZZ016）、2020年鄭州大學(xué)研究生自主創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目“治理有效中鄉(xiāng)村微治理的實(shí)踐機(jī)制與優(yōu)化路徑研究——以豫東鄉(xiāng)村為調(diào)研對(duì)象”階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：溫曉梅（1996- ），女，河南洛陽(yáng)人，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2019級(jí)碩士研究生，主要從事政府治理與改革研究。

李忠漢（1983- ），男，河南駐馬店人，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，主要從事地方政府治理研究。