數(shù)字貨幣：從國家監(jiān)管到全球治理*

陳偉光 明元鵬

引 言

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展，全球正在呈現(xiàn)出數(shù)字化內(nèi)嵌式的變革，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會向數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會演變，數(shù)字貨幣在數(shù)字化浪潮推動下應(yīng)運而生并蓬勃發(fā)展。數(shù)字貨幣就發(fā)行主體不同，分為私人數(shù)字貨幣和主權(quán)數(shù)字貨幣。私人數(shù)字貨幣是貨幣市場自發(fā)演化的產(chǎn)物，由貨幣當(dāng)局以外的市場主體發(fā)行，不具備法償性。根據(jù)賦值方式不同，私人數(shù)字貨幣分為兩類：一類是依賴區(qū)塊鏈系統(tǒng)并在該系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生和使用，又稱加密貨幣，如比特幣、以太坊等；另一類是在區(qū)塊鏈上發(fā)行、運營并受鏈外資產(chǎn)支持，又稱穩(wěn)定幣，如Libra、USDT等。主權(quán)數(shù)字貨幣是以國家信用為背書的法定貨幣的數(shù)字化，具有法償性，全球80%的央行正在推行試點，(1)“Central Bank Digital Currencies: Towards a Global Approach”, https://www.finextra.com/blogposting/18450/central-bank-digital-currencies-towards-a-global-approach.如中國央行推行試點的DC/EP、新加坡央行主導(dǎo)的Ubin項目等。據(jù)cryptocurrencies網(wǎng)站顯示，截至2021年6月26日，全球交易的私人數(shù)字貨幣種類共計5460種，在全球20445個交易平臺上24小時不間斷交易，交易總額達(dá)1.29萬億美元，每天交易額超過935億美元，其中，比特幣交易份額占整個數(shù)字貨幣市場的76%以上(2)CoinMarketCap, “Global Cryptocurrency Market Charts”, https://coinmarketcap.com/charts/.，頭部效應(yīng)顯著。(3)“頭部效應(yīng)”指在一個領(lǐng)域或行業(yè)中，第一名擁有更多的資源，獲得更多的關(guān)注，收益越高，發(fā)展越快。

與傳統(tǒng)貨幣體系相比，數(shù)字貨幣的一個重要功能是重新定義支付、經(jīng)濟(jì)活動和用戶數(shù)據(jù)的互動方式，用戶不通過金融中介機構(gòu)即可直接進(jìn)行點對點交易，從而減少交易成本、提升交易效率。移動商業(yè)模式和互聯(lián)網(wǎng)模式與數(shù)字貨幣的結(jié)合，有效促進(jìn)普惠金融的發(fā)展，降低金融服務(wù)的成本、增加金融服務(wù)的覆蓋面以及提升金融服務(wù)的質(zhì)量。(4)焦瑾璞、孫天琦、黃亭亭、汪天都：《數(shù)字貨幣與普惠金融發(fā)展——理論框架、國際實踐與監(jiān)管體系》，《金融監(jiān)管研究》2015年第7期。數(shù)字貨幣基于互聯(lián)網(wǎng)和算法，以超低成本完成貨幣創(chuàng)造、流通、交易，并且跨國界流動，從根本上改變社會、經(jīng)濟(jì)和信息互聯(lián)的方式，進(jìn)而改變貨幣和支付系統(tǒng)，建立“數(shù)字貨幣區(qū)”，使貨幣與特定數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的用戶關(guān)聯(lián)起來，而不是將貨幣與國家關(guān)聯(lián)起來。(5)VOX, “Digital Currency Areas”, CEPR Policy Portal, https://voxeu.org/article/digital-currency-areas.盡管大部分國家對私人數(shù)字貨幣的法律地位未予以明確定位，但其帶來的風(fēng)險和挑戰(zhàn)已引起國際社會的極大關(guān)注，很多國家根據(jù)本國國情和金融環(huán)境，出臺了相關(guān)監(jiān)管政策。同時，G20峰會、國際貨幣基金組織(IMF)、反洗錢金融行動特別工作組(FATF)、世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)等國際組織，也關(guān)注數(shù)字貨幣對全球金融市場和資產(chǎn)流動產(chǎn)生的重大沖擊和影響，數(shù)字貨幣全球治理逐步提上議程，預(yù)示著數(shù)字貨幣從國家獨立監(jiān)管走向全球治理的合作。

私人數(shù)字貨幣的飛速發(fā)展呈現(xiàn)出向法定數(shù)字貨幣拓展的態(tài)勢。平臺機構(gòu)在技術(shù)創(chuàng)新和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的推動下，擁有了非國家貨幣的發(fā)行權(quán)，這種私權(quán)利對國家發(fā)行貨幣的公權(quán)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。私人數(shù)字貨幣的興起更像一個叫醒電話，喚醒中央銀行重視法幣的穩(wěn)定價值，中央銀行不能忽視數(shù)字加密貨幣這一難以回避的技術(shù)浪潮，應(yīng)重視央行貨幣與數(shù)字技術(shù)的融合創(chuàng)新。(6)[德] 諾伯特·海林：《新貨幣戰(zhàn)爭——數(shù)字貨幣與電子支付如何塑造我們的世界》，寇瑛譯，中信出版集團(tuán)2020年版，第7頁。當(dāng)前，各國央行加快法定數(shù)字貨幣的研發(fā)實驗，反映出公權(quán)力對私人主體覬覦貨幣發(fā)行權(quán)的警惕，(7)許多奇：《從監(jiān)管走向治理——數(shù)字貨幣規(guī)制的全球格局與實踐共識》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2021年第2期。以及對私人數(shù)字貨幣規(guī)制和治理的重要性。針對上述議題，本文主要聚焦私人數(shù)字貨幣的治理問題研究，總結(jié)國內(nèi)外數(shù)字監(jiān)管的經(jīng)驗教訓(xùn)，探討數(shù)字貨幣從國家監(jiān)管走向全球治理的必要性和可行路徑。

一、數(shù)字貨幣風(fēng)險分析

數(shù)字貨幣的點對點支付可以提升支付效率，網(wǎng)絡(luò)間交易可以降低交易成本，匿名性特征可以強化隱私安全，跨國間流動可以優(yōu)化資源配置，但其建立在“共識機制”、“去中心化”、分布式賬本技術(shù)之上，只是由特定密碼學(xué)與共識算法驗證的一連串?dāng)?shù)字，(8)范一飛：《中國法定數(shù)字貨幣的理論依據(jù)和架構(gòu)選擇》，《中國金融》2016年第17期。沒有內(nèi)在價值，也無法創(chuàng)造價值。私人部門設(shè)計和發(fā)行數(shù)字貨幣缺乏國家信用背書，發(fā)行目的不是為了便利商品流通，而是為了獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。數(shù)字貨幣發(fā)行后可借助未受限的網(wǎng)絡(luò)空間跨境自由流動，高風(fēng)險性凸顯。

一是交易風(fēng)險。交易風(fēng)險指投資者在數(shù)字貨幣交易中的權(quán)利和義務(wù)缺乏法律的具體規(guī)范，權(quán)益得不到保障。其一，數(shù)字貨幣價格泡沫嚴(yán)重。比特幣、萊特幣、以太坊等數(shù)字貨幣受到全球投資者的追捧，被認(rèn)為是歷史上最大的資產(chǎn)泡沫之一。(9)鄒傳偉：《泡沫與機遇——數(shù)字加密貨幣和區(qū)塊鏈金融的九個經(jīng)濟(jì)學(xué)問題》，《金融會計》2018年第3期。以比特幣為例，2017年初，最低價為789美元，2017年底飆升到18674美元，2021年4月16日達(dá)到歷史最高價59893.45美元，同年6月26日跌至32028.26美元，價格暴漲暴跌，極其不穩(wěn)定。其二，數(shù)字貨幣在互聯(lián)網(wǎng)上匿名交易，參與者幾乎不受監(jiān)管，用戶資金缺乏安全保障，用戶隱私和重要信息容易泄露。其三，數(shù)字貨幣交易平臺處于自由發(fā)展?fàn)顟B(tài)，存在虛假宣傳、蓄意操縱價格、內(nèi)部交易、不合規(guī)經(jīng)營等情況，甚至發(fā)生平臺關(guān)閉或經(jīng)營者攜款潛逃，投資者面臨巨額損失且維權(quán)無門。

二是系統(tǒng)性風(fēng)險。系統(tǒng)性風(fēng)險指數(shù)字貨幣在發(fā)展過程中因內(nèi)部或外部的不利因素經(jīng)過長時間積累而未被重視，在某段時間共振，對金融系統(tǒng)造成重大影響。早期數(shù)字貨幣市場價值和規(guī)模較小，參與的金融機構(gòu)極少，對金融系統(tǒng)影響有限。但在金融科技的推動下，數(shù)字貨幣種類不斷衍生、交易平臺越來越多、交易數(shù)額越來越大，甚至更多的金融機構(gòu)和上市公司開始持有數(shù)字貨幣。(10)根據(jù)世鏈財經(jīng)(shilian.com)，已有11家紐交所上市公司官宣持有比特幣，總量為59.28萬個，約占流通比特幣的3.2%，參見https://blog.csdn.net/u013239752/article/details/108995486。這使得國家新發(fā)行的貨幣大量進(jìn)入數(shù)字貨幣領(lǐng)域，帶來信貸興衰和資產(chǎn)價格周期，提升了引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的概率。大規(guī)?？缇迟Y本流動是引發(fā)系統(tǒng)性危機的因素之一，數(shù)字貨幣為資本跨境流動提供了新渠道。數(shù)字貨幣脫離傳統(tǒng)金融系統(tǒng)管轄，降低了國際資本市場中的金融摩擦和交易成本，便于跨境資本流動，使外國資本更容易進(jìn)入本國市場，而這些跨境資本不經(jīng)過銀行清算和結(jié)算，由此導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險上升。從全球?qū)用鎭砜?，?shù)字貨幣可有效執(zhí)行跨境轉(zhuǎn)賬，繞過傳統(tǒng)支付系統(tǒng)管轄，一定程度上會促進(jìn)資本的流動，使貨幣政策執(zhí)行和匯率管理變得復(fù)雜，可能會成為全球金融危機的新來源。(11)“Digital Money Across Borders: Macro-Financial Implications”, https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2020/10/17/Digital-Money-Across-Borders-Macro-Financial-Implications-49823.

三是流動性風(fēng)險。流動性風(fēng)險指數(shù)字貨幣因供給量限制和交易量變動引發(fā)價格劇烈波動，使得市場未能有效運行。一方面，數(shù)字貨幣體系不具備法定貨幣機制特征，比特幣等數(shù)字貨幣總量近乎剛性供給，易造成流動性緊縮。數(shù)字貨幣價格暴漲暴跌背后蘊藏著流動性緊縮的巨大風(fēng)險。很多穩(wěn)定幣為緩解流動性不足，開啟“印鈔模式”，據(jù)DAppTotal顯示，USDT在疫情防控期間增發(fā)8次，累計凈增發(fā)金額達(dá)到7.92億美元。(12)區(qū)塊鏈網(wǎng)：《數(shù)字貨幣市場也正面臨著嚴(yán)重的流動性緊缺問題》，https://www.qklw.com/blockchain/20200615/92040.html。另一方面，數(shù)字貨幣雖然采用“T+0”交易模式，但換手率低于同期股票市場，與股票市場相比，數(shù)字貨幣流動性嚴(yán)重不足。大部分國家和地區(qū)不能直接通過法幣購買數(shù)字貨幣，要將法幣換為泰達(dá)幣、比特幣等一些平臺幣，通過平臺幣代購其他數(shù)字貨幣，這導(dǎo)致數(shù)字貨幣流動性管理難度加大，要是兌換商的流動性管理出現(xiàn)問題，持有者無法將數(shù)字貨幣兌換為法幣。(13)王信、任哲：《虛擬貨幣及其監(jiān)管應(yīng)對》，《中國金融》2016年第17期。數(shù)字貨幣體系沒有承擔(dān)最后貸款人的公共機構(gòu)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險事件，兌換商容易遭到擠兌，(14)郭曉敏、陳建奇：《數(shù)字貨幣如何影響國家安全：邏輯、機制及應(yīng)對》，《財經(jīng)問題研究》2020年第8期。消費者或投資者面臨直接的經(jīng)濟(jì)損失。

四是法律風(fēng)險。法律風(fēng)險指某些組織或個人利用數(shù)字貨幣規(guī)避現(xiàn)有法規(guī)，或通過不合規(guī)的行為獲取一定的利益。第一，洗錢犯罪。IMF報告曾指出，數(shù)字貨幣體系作為逃避資本管控的渠道，非法資金通過數(shù)字貨幣實現(xiàn)跨國流動，這給反洗錢、反恐怖融資帶來挑戰(zhàn)。(15)謝平、石午光：《數(shù)字貨幣的風(fēng)險、監(jiān)管與政策建議》，《新金融評論》2018年第1期。數(shù)字貨幣革新了洗錢犯罪的行為模式，快速化的支付結(jié)算提高了洗錢犯罪的概率，多樣化的支付方式為洗錢提供了無形且便利的渠道。(16)巫文勇：《貨幣數(shù)字化場景下洗錢犯罪形態(tài)和刑法重構(gòu)》，《中國刑事法雜志》2020年第3期。第二，非法融資。首次代幣發(fā)行(ICO)作為數(shù)字發(fā)行的主要融資手段，融資過程周期短、成本低。ICO項目發(fā)起人和參與者之間是委托代理關(guān)系，雙方的激勵與責(zé)任不完全一致，參與者限于技術(shù)的專業(yè)性，難以對項目具體進(jìn)展及未來方向有完整、透明的評估和判斷，很多ICO最終成為“龐氏騙局”。(17)姚前：《數(shù)字貨幣初探》，中國金融出版社2018年版，第229頁。ICO存在騙取財物、組織傳銷和非法集資的刑事法律風(fēng)險。(18)王冠：《基于區(qū)塊鏈技術(shù)ICO行為之刑法規(guī)制》，《東方法學(xué)》2019年第3期。第三，數(shù)據(jù)泄露。隨著智能設(shè)備的普及，個人成為數(shù)據(jù)信息的載體，數(shù)字貨幣供應(yīng)商因特定的商業(yè)目的，收集用戶的個人信息或交易數(shù)據(jù)，過度集中的數(shù)據(jù)面臨入侵和泄露的風(fēng)險，然而，諸多國家的法律和監(jiān)管機制在這方面尚不明確。(19)歐陽本祺、童云峰：《區(qū)塊鏈時代數(shù)字貨幣法律治理的邏輯與限度》，《學(xué)術(shù)論壇》2021年第1期。

五是技術(shù)風(fēng)險。技術(shù)風(fēng)險指受現(xiàn)有技術(shù)水平的限制，數(shù)字貨幣存在無法預(yù)見、無法解決的困難。數(shù)字貨幣的技術(shù)風(fēng)險源于區(qū)塊鏈系統(tǒng)和貨幣交易平臺兩個方面。數(shù)字貨幣與區(qū)塊鏈技術(shù)密切相關(guān)，而區(qū)塊鏈本身存在兩種技術(shù)風(fēng)險：一是區(qū)塊鏈自身技術(shù)缺陷的內(nèi)部風(fēng)險，如一些未知漏洞、系統(tǒng)不能集中關(guān)閉升級、安全漏洞修復(fù)困難，一旦51%的算力被掌握即可改寫區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)等；二是量子計算、人工智能等快速發(fā)展帶來區(qū)塊鏈應(yīng)用的外部風(fēng)險，如共識機制崩潰、激勵機制失靈等。(20)戚學(xué)祥：《超越風(fēng)險：區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用風(fēng)險及其治理》，《南京社會科學(xué)》2020年第1期。數(shù)字貨幣平臺風(fēng)險首先是平臺開發(fā)中編程結(jié)構(gòu)不完善、編程語言使用不當(dāng)?shù)仍虍a(chǎn)生的代碼層漏洞，一旦平臺被黑客攻擊，用戶損失無法幸免，個人錢包里的數(shù)字資產(chǎn)也會丟失，最后自行承擔(dān)虧損。據(jù)Chainanalysis分析報告，2019年發(fā)生了有史以來最多的交易所被黑客攻擊事件。其次是智能合約的使用導(dǎo)致平臺監(jiān)管功能弱化，智能合約在觸發(fā)條件下自動執(zhí)行，但存在程序過程、存儲結(jié)構(gòu)和交易順序等問題。(21)戚學(xué)祥：《超越風(fēng)險：區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用風(fēng)險及其治理》，《南京社會科學(xué)》2020年第1期。一旦合約被執(zhí)行則無法撤回，或發(fā)生安全漏洞時合約自動終止執(zhí)行，這弱化了平臺的監(jiān)管功能，增加了管理的技術(shù)難度。這些技術(shù)風(fēng)險需要長時間、大規(guī)模、全方位的實踐應(yīng)用才能確保技術(shù)的安全性。

六是挑戰(zhàn)主權(quán)貨幣風(fēng)險。主權(quán)貨幣代表著現(xiàn)代國家的獨立和權(quán)威，貨幣壟斷支撐政府權(quán)力，而數(shù)字貨幣的大規(guī)模發(fā)行和流通會將這種權(quán)力從政府手中拿走，形成一種與國家公權(quán)力相對的私權(quán)利。政府擁有貨幣發(fā)行的壟斷權(quán)，并利用此權(quán)力發(fā)行貨幣，政府也有權(quán)力規(guī)定通過哪種物品清償塌縮發(fā)行國幣標(biāo)價的債務(wù)。(22)[英] 弗里德里?！ゑT·哈耶克：《貨幣的非國家化》，姚中秋譯，海南出版社2020年版，第23頁。但在國家監(jiān)管缺失的情形下，私人數(shù)字貨幣在金融領(lǐng)域奪得一席之地，與主權(quán)貨幣形成競爭，并在數(shù)據(jù)共享、社會組織管理等方面占據(jù)一定的話語權(quán)和控制權(quán)，屆時，社會分層和政治組織形式將會發(fā)生改變，傳統(tǒng)國家的治理模式將被顛覆。比特幣已成為繼美元、歐元、人民幣、日元、盧比之后的第六大“貨幣”，(23)《比特幣成為世界第六大貨幣》，參見https://www.wwsww.cn/btbwhy/6437.html。隨著全球影響力的提升，比特幣可能會逐步成為世界儲備貨幣，使得一些主權(quán)貨幣邊緣化，喪失國際地位。數(shù)字貨幣在全球范圍內(nèi)推動貨幣傳輸?shù)摹叭ブ行幕?，不可避免地出現(xiàn)金融生態(tài)“去政府化”。以Libra為代表的穩(wěn)定幣嘗試憑借“共識”創(chuàng)造全球性貨幣，保留傳輸記賬過程中的“去中心化”“去權(quán)威”優(yōu)勢，同時承接傳統(tǒng)銀行的財政信用，功能更為全面，具備在全世界普遍使用的潛力和公信力。(24)何為、羅勇：《數(shù)字貨幣來了》，當(dāng)代世界出版社2021年版，第98頁。數(shù)字貨幣背后的寡頭科技公司一旦具有了公信力，就有了與政府同臺競爭的機會和能力，社會公眾可能不需要將信用托付國家，依托一個私營組織完全可以通過“共識性機制”滿足全球金融支付方面的需求，主權(quán)貨幣所面臨的潛在威脅就更大。

綜上所述，數(shù)字貨幣存在的諸多風(fēng)險不可回避。隨著時間的推移、場景的變換和技術(shù)的更新，數(shù)字貨幣的風(fēng)險可能會進(jìn)一步擴散，危害金融安全。面對數(shù)字貨幣演進(jìn)中不斷顯現(xiàn)的風(fēng)險，其已被納入世界主要國家金融監(jiān)管議程。

二、數(shù)字貨幣監(jiān)管的各國實踐

數(shù)字貨幣作為技術(shù)創(chuàng)新催生的新業(yè)態(tài)，或?qū)⒊蔀樾乱淮鹑诨A(chǔ)設(shè)施，(25)楊東、馬揚：《天秤幣(Libra)對我國數(shù)字貨幣監(jiān)管的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對》，《探索與爭鳴》2019年第11期。它的出現(xiàn)是對傳統(tǒng)金融制度和金融安全的挑戰(zhàn)。對所有國家而言，數(shù)字貨幣是新生事物，如何對其實施有效監(jiān)管、如何平衡數(shù)字安全與隱私保護(hù)、如何在金融創(chuàng)新和風(fēng)險防范之間尋求平衡，都是各國政府在制定監(jiān)管政策時需要考慮和解決的問題。

(一)主要國家的監(jiān)管實踐

數(shù)字貨幣監(jiān)管已成為全球性難題，根據(jù)代幣網(wǎng)統(tǒng)計，全球257個國家或地區(qū)中，132個國家對數(shù)字貨幣發(fā)行、交易、流通沒有限制，(26)Coin Dance, “Global Bitcoin Political Support & Public Opinion”, https://coin.dance/poli.其余國家將數(shù)字貨幣納入本國監(jiān)管體系，制定相應(yīng)監(jiān)管政策。各國根據(jù)國情和金融市場發(fā)展情況，對數(shù)字貨幣監(jiān)管態(tài)度不盡相同，但監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管框架有一定的相似之處，主要包括數(shù)字貨幣的定位、發(fā)行、交易、稅收等方面(見表1)。其中，美國、英國、中國、日本、新加坡等國家的監(jiān)管政策具有一定的代表性。

表1 全球主要國家數(shù)字貨幣監(jiān)管政策比較

第一，美國。美國對數(shù)字貨幣的監(jiān)管實行聯(lián)邦和州合作的監(jiān)管模式，采取鼓勵發(fā)展與監(jiān)管并舉的策略。在聯(lián)邦層面，監(jiān)管機構(gòu)從金融創(chuàng)新角度規(guī)制數(shù)字貨幣及其衍生品，例如，金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)將比特幣定義為“可轉(zhuǎn)化的虛擬貨幣”，規(guī)定比特幣的“傳遞業(yè)務(wù)”要接受《銀行安全法》監(jiān)管，美國證券交易委員會(SEC)稱私人數(shù)字貨幣是一種證券產(chǎn)品，比特幣的“挖礦”合同屬于“投資合同”等。在州層面，各州制定自己的數(shù)字貨幣監(jiān)管規(guī)則，政策獨立、多樣，尚未形成統(tǒng)一。比如，紐約州率先推出牌照制度，對數(shù)字貨幣從業(yè)者實行監(jiān)管，懷俄明州免除加密數(shù)字貨幣的財產(chǎn)稅，亞利桑那州和佐治亞州允許居民使用加密數(shù)字貨幣支付稅費等。(27)參見https//news.bitcoin.com/majority-of-us-states-with-stance-on-bitcoin-and-blockchain/?utm_source=OneSignal%20Push&utm_medium=notification&utm_campaign=Push。隨著數(shù)字貨幣市場廣度和深度的開拓，美國構(gòu)建靈活的監(jiān)管體系，SEC在數(shù)字貨幣監(jiān)管過程中發(fā)揮核心作用。SEC要求ICO公司必須在證券交易所注冊，(28)參見https://www.klgates.com/。發(fā)布了“數(shù)字資產(chǎn)”投資者合同框架，把數(shù)字貨幣定性為證券。(29)參見https://www.sec.gov/divisions/corpfin/cflegalregpolicy.htm。2019年2月，美國參眾兩院提交了“區(qū)塊鏈促進(jìn)”法案，明確區(qū)塊鏈的產(chǎn)業(yè)政策，提出對數(shù)字貨幣加強監(jiān)管。(30)趙炳昊：《加密數(shù)字貨幣監(jiān)管的美國經(jīng)驗與中國路徑的審視》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第3期。Libra白皮書發(fā)布后，參眾兩院舉辦兩輪聽證會，從Libra的運作機制、治理結(jié)構(gòu)、屬性等方面，對其帶來的監(jiān)管問題進(jìn)行嚴(yán)厲“問詢”。2019年底，美國國會一共提出21個與區(qū)塊鏈和加密數(shù)字貨幣有關(guān)的法案，其中，參議院提出的《加密幣2020法案》將加密幣分為三大類——加密商品、加密貨幣、加密證券，并由期貨交易委員會、金融執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)和證券交易委員會分別予以監(jiān)管。(31)參見https://finance.yahoo.com/com/news/expect-cryptocurrency-legislation-2020-1800028179.html。2020年以來，在新冠肺炎疫情沖擊、多國央行及私人數(shù)字貨幣競相布局的背景下，美國收緊對數(shù)字貨幣的監(jiān)管，美聯(lián)儲、美國貨幣監(jiān)理署(OCC)和聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)考慮成立“跨部門沖刺小組”，創(chuàng)建統(tǒng)一的數(shù)字貨幣監(jiān)管框架。(32)參見https://www.jdfi.com/kx202077.html。

第二，英國。英國對數(shù)字貨幣持開放態(tài)度，實施“監(jiān)管沙盒”。英國財政部、英格蘭銀行和金融行為管理局(FCA)成立數(shù)字貨幣工作組，管控數(shù)字貨幣風(fēng)險。(33)朱嘉明、李曉等主編：《數(shù)字貨幣藍(lán)皮書2020》，中國工人出版社2021年版，第131頁。2015年,英國財政部發(fā)布《數(shù)字貨幣政府號召信息反饋》報告，指出英國政府采取“反洗錢法”監(jiān)管數(shù)字貨幣，同時聯(lián)合數(shù)字貨幣標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會及數(shù)字貨幣行業(yè)共同制定一個監(jiān)管框架。(34)付蓉：《數(shù)字貨幣監(jiān)管的國際經(jīng)驗借鑒和啟示》，《金融科技時代》2017年第2期。同年，F(xiàn)CA提出“監(jiān)管沙盒”模式，數(shù)字貨幣交易平臺可申請進(jìn)入“監(jiān)管沙盒”，申請通過后的數(shù)字貨幣交易所在英國合法存在。英國對ICO活動的監(jiān)管態(tài)度不像其他國家那樣敏感，未出臺具體的監(jiān)管方案，只發(fā)布ICO風(fēng)險提示，提醒投資者注意ICO活動風(fēng)險，ICO也不在FCA監(jiān)管之列。2018年，英國央行表示對數(shù)字貨幣交易所采取與證券交易所相當(dāng)?shù)墓芾順?biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)厲打擊數(shù)字貨幣的金融犯罪。正如英國央行行長安德魯·貝利在達(dá)沃斯論壇演講中指出，數(shù)字貨幣的監(jiān)管關(guān)鍵在于打擊金融犯罪。(35)《貝利2021年1月25日達(dá)沃斯論壇演講》，http://www.21jingji.com/2021/1-27/zNMDEzNzlfMTYyMjYzNQ.html。英國稅務(wù)及海關(guān)總署(HMRC)將數(shù)字貨幣視為一種資產(chǎn)，數(shù)字貨幣交易需繳納資本利得稅，從事“挖礦”工作也需要按英國相關(guān)法規(guī)納稅。(36)中幣區(qū)塊鏈：《中幣調(diào)研報告4月(上)——2021年全球各國對加密行業(yè)監(jiān)管態(tài)度與新規(guī)》，https://news.huoxing24.com/20210409100011756384.html。2019年，F(xiàn)CA發(fā)布《加密貨幣資產(chǎn)指引》文件，擬定數(shù)字貨幣市場的監(jiān)管框架，并指出交易性代幣暫時不受監(jiān)管。由于比特幣等加密數(shù)字貨幣的波動性過高，2021年，F(xiàn)CA禁止向零售型消費者出售加密數(shù)字貨幣資產(chǎn)的衍生品，以保護(hù)消費者利益。

第三，中國。中國對數(shù)字貨幣實施嚴(yán)厲的監(jiān)管政策。2013年，比特幣價格飆升，中國人民銀行等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知》，定位比特幣為不具法償性的虛擬商品，不是真正意義上的貨幣，不應(yīng)作為貨幣在市場上流通。(37)《人民銀行等五部委發(fā)布〈關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知〉》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-12/05/content_2542751.htm。2017年，比特幣價格再次暴漲，ICO活動風(fēng)靡全球，央行聯(lián)合其他部門發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》，(38)中國政府網(wǎng)：《工商總局等七部門〈關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告〉》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/05/content_5222745.htm。明確指出代幣發(fā)行是非法融資行為，禁止ICO，由ICO延伸出來的STO、IFO、IEO、IMO等均被認(rèn)定為非法金融活動，并對數(shù)字貨幣交易平臺進(jìn)行集中整治，關(guān)閉國內(nèi)所有數(shù)字貨幣交易平臺。(39)比特幣家園：《中國互金協(xié)會：〈關(guān)于防范比特幣等所謂“虛擬貨幣”風(fēng)險的提示〉》，https://www.btc126.com/view/1763.html。2018年，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于防范以“虛擬貨幣”“區(qū)塊鏈”名義進(jìn)行非法集資的風(fēng)險提示》，提醒廣大人民群眾警惕虛擬貨幣的炒作，明文禁止金融機構(gòu)不得開展數(shù)字貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)。2021年6月以來，中國政府開始全面關(guān)停比特幣等虛擬貨幣的“挖礦”，并要求銀行與支付機構(gòu)全面排查識別虛擬貨幣交易所及場外交易商的資金賬戶，及時切斷交易資金支付鏈路，數(shù)字貨幣在中國的合法空間十分有限。相對而言，中國香港地區(qū)對數(shù)字貨幣監(jiān)管較為審慎，數(shù)字貨幣的法律地位較為明確，監(jiān)管框架相對完善。中國香港證監(jiān)會先后發(fā)布《有關(guān)首次代幣發(fā)行的聲明》《有關(guān)針對虛擬資產(chǎn)組合的投資管理公司及交易平臺運營者的監(jiān)管框架的聲明》等文件，明確監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管范圍。

第四，日本。日本積極支持?jǐn)?shù)字貨幣發(fā)展。日本擁有全球第二大數(shù)字資產(chǎn)交易市場，是全球第一個將數(shù)字貨幣交易合法化并推出交易牌照的國家。日本內(nèi)閣在2016年簽署《資金結(jié)算法》修正案，將數(shù)字貨幣納入法律體系，規(guī)定比特幣等數(shù)字貨幣可以用于支付。日本金融服務(wù)局(FSA)全方位監(jiān)管數(shù)字貨幣交易所，制定了數(shù)字貨幣交易商監(jiān)管條例，明確數(shù)字貨幣交易商的運營規(guī)則。FSA為全球各大數(shù)字貨幣交易商、區(qū)塊鏈技術(shù)商辦理營運牌照。FSA不斷完善數(shù)字貨幣監(jiān)管機制和法律體系，2019年頒布《新幣發(fā)售規(guī)則及其指導(dǎo)意見》，加強數(shù)字貨幣的規(guī)范監(jiān)管，使數(shù)字貨幣業(yè)務(wù)透明化和合規(guī)化。鑒于數(shù)字貨幣的跨境交易支付特征，日本監(jiān)管機構(gòu)通過經(jīng)驗分享、舉辦加密資產(chǎn)圓桌論壇等方式，加強與海外監(jiān)管機構(gòu)的合作，實施協(xié)同監(jiān)管，在數(shù)字貨幣國際監(jiān)管和協(xié)作治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。此外，日本國稅廳(FAQ)正在討論數(shù)字貨幣的稅收問題，擬頒布《虛擬貨幣的收益及其他所得》，實施對數(shù)字貨幣的稅收監(jiān)管。

第五，新加坡。新加坡對數(shù)字貨幣較為包容。新加坡金融管理局(MSA)實施“沙盒監(jiān)管”，旨在為金融科技企業(yè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。2017年，MSA發(fā)布《數(shù)字貨幣通證指南》，將數(shù)字貨幣劃分為證券類、應(yīng)用類和支付類。MSA在推進(jìn)“沙盒監(jiān)管”的過程中不排斥ICO項目，新加坡成為全球尤其是亞洲各國區(qū)塊鏈企業(yè)規(guī)避本國政策、赴海外代幣發(fā)行的聚集地，成為全球第三大ICO融資市場。(40)《新加坡成為全球第三大ICO樞紐》，https://www.wwsww.cn/ico/2065.html。MSA從風(fēng)控和合規(guī)兩方面，對數(shù)字貨幣交易所和場外交易等平臺進(jìn)行監(jiān)管，主要包括洗錢及恐怖融資、平臺合規(guī)運營、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)風(fēng)險等內(nèi)容，并按照《支付服務(wù)法案》實行“牌照制度”。(41)“‘Payment Services Bill’-Second Reading Speech”, http://www.mas.gov.sg/News-and-Publications/Speeches-and-Monetary-Policy-Statements/Speeches/2019/Payment-Services-Bill.aspx.新加坡當(dāng)局也很注重數(shù)字貨幣的稅收監(jiān)管，新加坡稅務(wù)局(IRAS)發(fā)布的《數(shù)字貨幣所得稅課稅指南》規(guī)定，使用比特幣等數(shù)字貨幣買賣商品或服務(wù)的企業(yè)，繳納7%的商品增值稅，數(shù)字貨幣交易所獲得利潤需繳納17%的所得稅。(42)朱嘉明、李曉等主編：《數(shù)字貨幣藍(lán)皮書2020》，中國工人出版社2021年版，第134頁。

(二)數(shù)字貨幣監(jiān)管改進(jìn)

通過對上述主要國家數(shù)字貨幣監(jiān)管的比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，各國在數(shù)字貨幣的法律地位、行政管理、市場準(zhǔn)入和稅收征管等方面存在明顯差異。各國監(jiān)管立場和法律政策的差異性，顯示出對數(shù)字貨幣這種新生貨幣形態(tài)認(rèn)知的難度。(43)惠志斌：《數(shù)字加密貨幣的形成機制與風(fēng)險監(jiān)管研究》，《探索與爭鳴》2018年第9期。隨著數(shù)字貨幣發(fā)展的日新月異，各國的監(jiān)管政策也要與時俱進(jìn)。

第一，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。數(shù)字貨幣是新興科技與傳統(tǒng)金融深度結(jié)合的產(chǎn)物，是金融領(lǐng)域的重大創(chuàng)新，它的出現(xiàn)在一定程度上突破了傳統(tǒng)的金融監(jiān)管理論和現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)理論框架。監(jiān)管過程中套用或照搬傳統(tǒng)的監(jiān)管方式和理念，不僅會因監(jiān)管的滯后性和高成本性而抑制新興技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，還會造成監(jiān)管混亂或失靈。在金融科技帶來的數(shù)據(jù)化、技術(shù)化或智能化浪潮中，傳統(tǒng)的被動式監(jiān)管或響應(yīng)式監(jiān)管需要向主動性、包容性、適應(yīng)性監(jiān)管方向轉(zhuǎn)變。(44)巴曙松、王珂、朱元倩：《Libra的監(jiān)管挑戰(zhàn)——基于金融創(chuàng)新視角的研究》，《金融論壇》2020年第5期?，F(xiàn)行的監(jiān)管受傳統(tǒng)監(jiān)管理念影響，過度依賴法律法規(guī)，忽視技術(shù)本身的功效，而數(shù)字貨幣融合了區(qū)塊鏈技術(shù)、加密技術(shù)、可信云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)、智能合約等新興技術(shù)，利用這些新興技術(shù)實現(xiàn)智能化監(jiān)管是促進(jìn)數(shù)字貨幣發(fā)展的有利選擇。我們需要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，實現(xiàn)“有為的政府”和“有效的技術(shù)”和弦共振，鼓勵新技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，發(fā)揮政策引導(dǎo)的調(diào)節(jié)效應(yīng)。監(jiān)管機構(gòu)可以通過嵌入?yún)^(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)平臺，對數(shù)字貨幣進(jìn)行實時監(jiān)控，實現(xiàn)高質(zhì)量和常態(tài)化監(jiān)管。

第二，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。目前各國將數(shù)字貨幣界定為商品、證券、支付工具及數(shù)字資產(chǎn)等，分別從資產(chǎn)交易、支付、稅收、ICO、反洗錢、反恐怖融資、消費者保護(hù)、金融穩(wěn)定等方面對其進(jìn)行監(jiān)管。(45)姚前、陳華：《數(shù)字貨幣經(jīng)濟(jì)分析》，中國金融出版社2018年版，第125頁。各國監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不同，監(jiān)管側(cè)重點迥異，這種各自為政的監(jiān)管模式在一定程度上分散了數(shù)字貨幣的全球性風(fēng)險。當(dāng)前數(shù)字貨幣的交易監(jiān)管、稅收監(jiān)管、ICO監(jiān)管及支付監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。由于跨國流動性，數(shù)字貨幣“趨利避害”現(xiàn)象層出不窮，避開對其不利的監(jiān)管政策，趨向?qū)ζ溆欣膰?。重?fù)征稅和國際避稅問題是數(shù)字貨幣國際監(jiān)管權(quán)力協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容之一，(46)李智、黃琳芳：《數(shù)字貨幣監(jiān)管的國際合作》，《電子科技大學(xué)學(xué)報(社科版)》2020年第1期。也是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異的癥結(jié)所在。為避免監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管空白、監(jiān)管沖突，降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管的透明度和效率，通過國家間合作與對話，統(tǒng)一數(shù)字貨幣監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，建立適用不同主體的“共識性”制度，以便在國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)建立和實施的同時，各國之間進(jìn)行同等性監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)既能為數(shù)字貨幣創(chuàng)造監(jiān)管抓手，又能實現(xiàn)監(jiān)管的互聯(lián)互通。

第三，完善監(jiān)管法規(guī)。數(shù)字貨幣的急速發(fā)展給全球帶來的影響遠(yuǎn)超立法者和監(jiān)管者的設(shè)想。未來或許會形成數(shù)字貨幣區(qū)或數(shù)字貨幣跨境支付網(wǎng)絡(luò)，在這種情況下，政府監(jiān)管支付網(wǎng)絡(luò)、控制私人財產(chǎn)跨境流動的有效性會削弱，法律制度不完備成為新常態(tài)。(47)許多奇：《Libra：超級平臺私權(quán)力的本質(zhì)與監(jiān)管》，《探索與爭鳴》2019年第11期。國家的法律和監(jiān)管政策往往固化或滯后新興技術(shù)的發(fā)展，而數(shù)字貨幣的跨境交易和支付使其法律風(fēng)險向境外溢出成為可能。例如，數(shù)字貨幣的境外商業(yè)行為違背中國的行政規(guī)章，但在海外某國或地區(qū)屬于合法行為，那么，這種商業(yè)行為可通過互聯(lián)網(wǎng)平臺向中國提供服務(wù)，中國在境內(nèi)具有管轄權(quán)，但存在境外執(zhí)法障礙。(48)鄧建鵬、孫朋磊：《區(qū)塊鏈國際監(jiān)管與合規(guī)應(yīng)對》，機械工業(yè)出版社2020年版，第56-57頁。因此，各國監(jiān)管部門需完善監(jiān)管法規(guī)，實現(xiàn)對數(shù)字貨幣的跨境管轄，就像歐盟的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)可以管轄全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)一樣。(49)鄧建鵬、孫朋磊：《區(qū)塊鏈國際監(jiān)管與合規(guī)應(yīng)對》，機械工業(yè)出版社2020年版，第56-57頁?？缇潮O(jiān)管涉及行政法、金融法和國際法等多個法律學(xué)科，立法和執(zhí)法層面有待進(jìn)一步研究。非主權(quán)數(shù)字貨幣可能會成為主流，國家法規(guī)需尋求更長遠(yuǎn)的應(yīng)對之策，(50)楊東、陳哲立：《法定數(shù)字貨幣的定位與性質(zhì)研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2020年第3期。形成全球性的數(shù)字貨幣監(jiān)管規(guī)則。

第四，優(yōu)化監(jiān)管方式。傳統(tǒng)的貨幣監(jiān)管以央行為核心，建立了復(fù)雜的制度體系來維護(hù)國家權(quán)威，嚴(yán)禁私人貨幣信用的運行。傳統(tǒng)的監(jiān)管制度建立在中心化、中介化基礎(chǔ)之上，而數(shù)字貨幣以去中心化為核心要義。數(shù)字貨幣借助區(qū)塊鏈技術(shù)，改變了中心化的信用創(chuàng)造方式，通過技術(shù)背書，建立“信任網(wǎng)絡(luò)”進(jìn)行信用創(chuàng)造。傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管、流動性監(jiān)管等監(jiān)管方式，已不適應(yīng)數(shù)字貨幣的長遠(yuǎn)發(fā)展，面對數(shù)字貨幣帶來的隱患，也是防范乏力。根據(jù)數(shù)字貨幣的發(fā)展態(tài)勢，把握金融監(jiān)管、金融創(chuàng)新和金融風(fēng)險之間的關(guān)系，優(yōu)化監(jiān)管方式，提升監(jiān)管技術(shù)，選擇有針對性的監(jiān)管措施，以適應(yīng)數(shù)字貨幣領(lǐng)域的變革，及時回應(yīng)金融市場的新變化。國家在平衡鼓勵創(chuàng)新和控制風(fēng)險的基礎(chǔ)上，推動監(jiān)管方式的優(yōu)化與變革，解決技術(shù)發(fā)展與監(jiān)管滯后的矛盾，使數(shù)字貨幣的監(jiān)管跟上科技發(fā)展的步伐。

第五，加強監(jiān)管協(xié)作。由于地域限制，各國對數(shù)字貨幣的監(jiān)管存在天然的監(jiān)管空隙?，F(xiàn)有的資本管制和監(jiān)管制度都是以主權(quán)國家為界，單純依靠一個國家對數(shù)字貨幣的監(jiān)管非常困難。數(shù)字貨幣的跨國流動并不受制于單個國家的監(jiān)管政策，對單個國家而言，監(jiān)管俘獲、監(jiān)管空隙、監(jiān)管套利、監(jiān)管競次等一系列監(jiān)管失靈現(xiàn)象將長期存在。(51)Hossein Nabilou, “Regulatory Arbitrage and Hedge Fund Regulation: A Need for a Transnational Response”, Fordham Journal of Corporate & Financial Law, Vol.22, No.4, 2017.此外，全球范圍內(nèi)流動的數(shù)字貨幣面對不同法域的政府監(jiān)管，有的國家承認(rèn)數(shù)字貨幣的合法地位，有的國家對數(shù)字貨幣加以限制并審慎對待，這種不同政府的監(jiān)管差異易產(chǎn)生監(jiān)管方式的多樣性、監(jiān)管內(nèi)容的復(fù)雜性，甚至出現(xiàn)監(jiān)管沖突，監(jiān)管的有效性得不到保障，監(jiān)管的合理性得不到認(rèn)同?；谄降取⒐?、互惠、合作、共享、開放等理念，形成多種形式的國際合作，建立數(shù)字貨幣監(jiān)管部門的合作關(guān)系和合作機制，明確數(shù)字貨幣跨境交易的監(jiān)管范圍，共同維護(hù)金融消費者的合法權(quán)益。監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管理念、監(jiān)管機制、監(jiān)管模式、監(jiān)管經(jīng)驗、監(jiān)管合規(guī)水平、風(fēng)險治理機制等方面互通有無，達(dá)成共識。國家之間在協(xié)作過程中建立協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)之間的信息共享，形成若干各國必須共同遵守的決議和指導(dǎo)各國行為的法規(guī)，以此作為數(shù)字貨幣全球治理的基礎(chǔ)。

綜上所述，世界主要經(jīng)濟(jì)體的中央銀行或監(jiān)管部門開展了一系列的數(shù)字貨幣監(jiān)管工作，各國基于不同的制度環(huán)境，強調(diào)數(shù)字貨幣滿足本國監(jiān)管部門的要求。綜合國內(nèi)外監(jiān)管機構(gòu)對數(shù)字貨幣的監(jiān)管政策，在監(jiān)管理念、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管方式、監(jiān)管協(xié)作等方面亟須改進(jìn)和完善。然而，由于國家間政策差異、市場差異、技術(shù)條件限制，各國對數(shù)字貨幣的看法和態(tài)度難以達(dá)成共識，監(jiān)管效果甚微，監(jiān)管難題層出不窮。在技術(shù)創(chuàng)新的推動下，數(shù)字貨幣在結(jié)構(gòu)和功能上呈現(xiàn)出鮮明的類別特征，國家獨立的監(jiān)管已無法適應(yīng)數(shù)字貨幣在全球范圍內(nèi)的井噴式發(fā)展，必須從國家監(jiān)管上升到全球治理，建立一個全球性的治理體系，制定全球性規(guī)則，將數(shù)字貨幣納入公平合法、安全可控的發(fā)展軌道。

三、數(shù)字貨幣全球治理機制的形成

各國對數(shù)字貨幣的態(tài)度各異，導(dǎo)致數(shù)字貨幣市場亂象叢生，監(jiān)管參差不齊。數(shù)字貨幣無國界性使其在跨國流動中帶來全球性問題和整體性風(fēng)險，任何一個國家都難以管控。面對全球性監(jiān)管難題，數(shù)字貨幣從國家監(jiān)管轉(zhuǎn)向全球治理是大勢所趨。G20作為全球經(jīng)濟(jì)治理的重要平臺，最早關(guān)注數(shù)字貨幣全球治理問題。國際貨幣基金組織(IMF)、政府間國際組織、非官方國際組織等各種組織，也充分認(rèn)識到數(shù)字貨幣全球治理的迫切性和復(fù)雜性，提出相應(yīng)的治理方案。數(shù)字貨幣全球治理提上日程，治理機制正在形成之中。

一是G20峰會機制。2018年3月，布宜諾斯艾利斯二十國集團(tuán)(G20)財長和央行行長會議，首次關(guān)注數(shù)字貨幣全球治理問題。會議公報指出，加密數(shù)字資產(chǎn)可能會對全球金融體系產(chǎn)生影響，呼吁金融穩(wěn)定委員會(FSB)和國際標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)(SSBs)繼續(xù)監(jiān)控數(shù)字資產(chǎn)及其風(fēng)險，必要時需評估多邊應(yīng)對措施。(52)新華網(wǎng)：《G20財長會強調(diào)堅持貿(mào)易對話》，http://www.xinhuanet.com/money/2018-03/22/c_1122573400.htm。彼時數(shù)字貨幣發(fā)展處于起步階段，不同國家對數(shù)字貨幣態(tài)度各異，G20并未形成數(shù)字貨幣治理的一致行動，但考慮到數(shù)字貨幣發(fā)展速度和數(shù)據(jù)缺口等內(nèi)容，G20提倡預(yù)警性監(jiān)控。之后的歷屆G20峰會越來越關(guān)注數(shù)字貨幣治理問題，設(shè)置專門議題討論(見表2)。

金融穩(wěn)定委員會(FSB)作為G20峰會主導(dǎo)下的核心機構(gòu)，被譽為“全球央行”，負(fù)責(zé)監(jiān)管全球金融體系，數(shù)字貨幣興起后，F(xiàn)SB極為關(guān)注其發(fā)展動態(tài)。2019年，F(xiàn)SB與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會(CPMI)合作開發(fā)了一個監(jiān)管框架并確定了衡量指標(biāo)，分析數(shù)字貨幣可能影響全球金融穩(wěn)定的風(fēng)險點及其傳播渠道。(53)FSB, “Crypto-Asset: Work Underway, Regulatory Approaches and Potential Maps”, May 31, 2019, p.5, https://www.fsb.org/2019/05/crypto-assets-work-underway-regulatory-approaches-and-potential-gaps/.FSB主席Randal Quarles曾表示，全球金融監(jiān)管機構(gòu)有可能因數(shù)字貨幣行業(yè)的快速創(chuàng)新而落伍，他呼吁全球金融監(jiān)管機構(gòu)緊跟數(shù)字貨幣發(fā)展的步伐，盡快制定數(shù)字貨幣全球監(jiān)管規(guī)則。(54)《金融穩(wěn)定委員會主席：需要加快制定數(shù)字貨幣監(jiān)管規(guī)則》，https://www.bitcoin86.com/news/52175.html。Libra白皮書發(fā)布后，F(xiàn)SB聚焦以Libra為代表的全球穩(wěn)定幣(GSC)對全球金融穩(wěn)定的影響。FSB于2020年7月向G20財長和央行行長會議提交了一份咨詢報告，指出全球穩(wěn)定幣可能會給監(jiān)管帶來一系列挑戰(zhàn)，主要是金融穩(wěn)定、消費者和投資者保護(hù)、數(shù)據(jù)隱私和保護(hù)、財務(wù)誠信、減少逃稅、公平競爭和反壟斷政策、市場誠信、網(wǎng)絡(luò)和運營風(fēng)險等方面，(55)《金融穩(wěn)定理事會主席致G20財政部長和央行行長的公開信》，https://www.163.com/dy/article/ERJOMES205198086.html。同時提出應(yīng)對全球穩(wěn)定幣挑戰(zhàn)的十項監(jiān)管原則。(56)FSB在《解決“全球穩(wěn)定幣”所引起的監(jiān)管與挑戰(zhàn)》報告中，提出十項原則，包括：(一)當(dāng)局應(yīng)擁有并利用必要的權(quán)力和工具以及充足的資源，全面地監(jiān)管、監(jiān)督GSC項目及其多功能活動，并有效執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)；(二)當(dāng)局應(yīng)在職能上將監(jiān)管要求應(yīng)用于GSC項目，并與其風(fēng)險相稱；(三)當(dāng)局應(yīng)確保對跨境和跨部門的GSC項目進(jìn)行全面的監(jiān)管與監(jiān)督，國內(nèi)與國際相互合作與協(xié)調(diào)；(四)主管部門應(yīng)確保GSC項目建立了全面的治理框架，并為GSC項目內(nèi)的職能和活動明確責(zé)任分配；(五)當(dāng)局應(yīng)確保GSC項目具備有效的風(fēng)險管理框架；(六)當(dāng)局應(yīng)確保GSC項目建立了健全的系統(tǒng)保護(hù)、收集、管理和存儲數(shù)據(jù)；(七)當(dāng)局應(yīng)確保GSC項目具有適當(dāng)?shù)幕謴?fù)和解決方案；(八)主管部門應(yīng)確保GSC項目向用戶和相關(guān)利益者提供全面和透明的信息；(九)主管部門應(yīng)確保GSC項目為用戶提供任何贖回權(quán)的性質(zhì)和可執(zhí)行性以及贖回程序的法律清晰性；(十)當(dāng)局應(yīng)確保GSC項目在特定司法管轄區(qū)開始任何運營之前，符合特定司法管轄區(qū)的所有適用監(jiān)管和監(jiān)督要求，并構(gòu)建必要的適應(yīng)新監(jiān)管要求的系統(tǒng)和產(chǎn)品。FSB還從國家和國際層面促進(jìn)對全球穩(wěn)定幣的治理：在國家層面，強調(diào)各國政府需要在“相同業(yè)務(wù)、相同風(fēng)險、相同規(guī)則”的原則下應(yīng)用監(jiān)管工具，建立符合FSB指導(dǎo)的監(jiān)管框架；在國際層面，正在制定全球穩(wěn)定幣的國際標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計今年底完成相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定。(57)“Addressing the Regulatory, Supervisory and Oversight Challenges Raised by ‘Global Stablecoin’ Arrangements: Consultative Document”, April 14, 2020, https://www.fsb.org/2020/04/addressing-the-regulatory-supervisory-and-oversight-challenges-raised-by-global-stablecoin-arrangements-consultative-document/.

表2 G20峰會對數(shù)字貨幣的關(guān)注情況

二是國際貨幣基金組織(IMF)。IMF將數(shù)字貨幣治理列入當(dāng)前的首要任務(wù)之一，2019年9月發(fā)布專題報告——《數(shù)字貨幣的崛起》，對新興數(shù)字貨幣進(jìn)行詳盡討論，呼吁國際合作和信息共享，加強對數(shù)字貨幣的集體監(jiān)管；(58)IMF Blog, “Digital Currencies: The Rise of Stablecoins”, https://blogs.imf.org/2019/09/19/digital-currencies-the-rise-of-stablecoins/.2020年10月發(fā)布報告——《跨境支付數(shù)字貨幣：對宏觀金融的影響》，討論了數(shù)字貨幣的四種可能應(yīng)用場景及其對宏觀經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管政策的影響，報告還認(rèn)為促進(jìn)大型科技平臺之間的競爭，有助于減輕穩(wěn)定幣等私人數(shù)字貨幣缺乏競爭和治理不確定帶來的風(fēng)險。(59)“Digital Money Across Borders: Macro-Financial Implication”, https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2020/10/17/Digital-Money-Across-Borders-Macro-Financial-Implications-49823.數(shù)字貨幣等創(chuàng)新產(chǎn)品對老牌金融企業(yè)已產(chǎn)生明顯影響，正“撼動”銀行體系，甚至動搖整個金融體系，金融行業(yè)的這種變化使得IMF對數(shù)字貨幣的態(tài)度由“均衡監(jiān)管”走向“強化監(jiān)管”。(60)Wei-Tek Tsai, Dong Yang, Kangmin Wang, Weijing Xiang and Enyan Deng, “Srisa: A New Architecture to Enforce Travel Rule”, FICC, 2020.數(shù)字貨幣已形成大規(guī)模且成熟的地下市場，而各國現(xiàn)有的監(jiān)管政策注重合規(guī)市場，對此，IMF呼吁各國政府通過監(jiān)管科技布局地下市場和合規(guī)市場，強化鏈上、鏈下和交易所的監(jiān)管，同時妥善處理數(shù)字代幣、穩(wěn)定幣和法幣的競爭關(guān)系。IMF指出，在數(shù)字時代，私人數(shù)字貨幣和法定數(shù)字貨幣可以相輔相成、互利共生，通過擴展這種雙重的貨幣體系邏輯，對私人數(shù)字貨幣加以規(guī)范的引導(dǎo)和治理，促進(jìn)貨幣形式的多樣性和創(chuàng)新性。(61)IMF Blog, “Public and Private Money Can Coexist in the Digital Age”, https://blogs.imf.org/2021/02/18/public-and-private-money-can-coexist-in-the-digital-age/.

三是政府間國際組織。反洗錢金融行動特別工作組(FATF)、巴塞爾銀行委員會(BCBS)、支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會(CPMI)等政府間國際組織，從不同視角關(guān)注全球數(shù)字貨幣治理問題。FATF早在2015年就制定了數(shù)字貨幣指導(dǎo)方針，呼吁所有國家采取協(xié)調(diào)行動，防止虛擬貨幣被用于洗錢和恐怖融資。《反洗錢金融行動特別工作組建議40條》(簡稱《建議》)是FATF為全球反洗錢工作設(shè)定的基本工作框架，為了適應(yīng)新形勢的發(fā)展，2018年，F(xiàn)ATF對《建議》作出更改，其中，第16項專門針對數(shù)字貨幣，規(guī)定了數(shù)字貨幣的使用范圍，包括法定和虛擬數(shù)字資產(chǎn)交換、虛擬資產(chǎn)之間的交換與轉(zhuǎn)讓、發(fā)行或承銷虛擬資產(chǎn)有關(guān)的活動等，修改后的《建議》肯定了數(shù)字貨幣作為貨幣、商品和資產(chǎn)的合法地位。(62)參見http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/ddocument/recomendations/RBA-VA-VASPs.pdf。隨著數(shù)字貨幣市場熱度不斷攀升，F(xiàn)ATF發(fā)布了《基于風(fēng)險的角度：監(jiān)管數(shù)字資產(chǎn)和數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)商的章程指南》，明確要求數(shù)字貨幣交易所涉及資金轉(zhuǎn)移時，“交易雙方”的相關(guān)信息與執(zhí)法部門共享，且只有在執(zhí)法部門要求的情況下，才允許披露用戶隱私的相關(guān)信息。(63)FATF, “Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers”, 2019, http://www.fatf-gafi.org/publications/?hf=10&b=0&q=Guidance+for+a+Risk-Based+Approach+to+Virtual+Assets+and+Virtual+Asset+Service+Providers&s=desc(fatf_releasedate).為降低數(shù)字貨幣成為金融犯罪工具的風(fēng)險，F(xiàn)ATF發(fā)布了針對數(shù)字貨幣的“旅行規(guī)則”(Travel Rule)，要求所有數(shù)字貨幣交易所都要履行“KFC”(了解你的客戶)義務(wù)，虛擬資產(chǎn)提供服務(wù)商必須共享發(fā)起方和接受方超過特定閾值的數(shù)字貨幣交易信息等，這些舉措為反洗錢和打擊金融犯罪(AML/CFT)提供了一個強有力的框架?！奥眯幸?guī)則”在美國、歐洲、亞洲部分地區(qū)已經(jīng)得到了轉(zhuǎn)化性使用，但各國對“旅行規(guī)則”的接受程度不同，執(zhí)行存在分歧。

巴塞爾銀行委員會(BCBS)通過對從事加密資產(chǎn)活動的銀行制定高水平的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、跟蹤加密資產(chǎn)的動態(tài)、合理量化銀行對加密資產(chǎn)的直接和間接風(fēng)險、對銀行加密資產(chǎn)進(jìn)行審慎處理等一系列政策，(64)“Designing a Prudential Treatment for Crypto-assets”, https://www.bis.org/bcbs/publ/d490.htm.規(guī)制銀行機構(gòu)參與數(shù)字貨幣交易的行為，增強全球銀行業(yè)穩(wěn)定性。BCBS設(shè)計了一個虛擬資產(chǎn)審慎監(jiān)管框架，并提出該框架需遵循一致性原則、技術(shù)中立原則、簡單性原則和最低標(biāo)準(zhǔn)原則，各國可以在此基礎(chǔ)上制定對數(shù)字貨幣的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。(65)參見https://www.bis.org/fsi/publ/insights23.pdf。支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會(CPMI)圍繞分布式賬本技術(shù)在支付、清結(jié)算領(lǐng)域的應(yīng)用情況，搭建了一個治理框架，促進(jìn)各國支付、清算、結(jié)算體系的安全高效運行。CPMI與國際證監(jiān)會組織(IOSCO)設(shè)立聯(lián)合工作組，密切監(jiān)測數(shù)字貨幣在清算和結(jié)算方面的創(chuàng)新對金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的影響。IOSCO將穩(wěn)定幣監(jiān)管作為重點，發(fā)布了《全球穩(wěn)定幣協(xié)議報告》，評估全球穩(wěn)定幣可能引起的監(jiān)管問題以及現(xiàn)有準(zhǔn)則是否使得當(dāng)前行業(yè)獲得發(fā)展，開始研究如何制定適用于全球穩(wěn)定幣的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。(66)國際證監(jiān)會組織：《全球穩(wěn)定幣或?qū)⑹艿阶C券法規(guī)監(jiān)管》，https://www.weiyangx.com/354368.html。

四是非官方國際組織。世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)、世界數(shù)字貨幣論壇(WDCF)、博鰲亞洲論壇(BFA)等非官方國際組織，致力于全球數(shù)字貨幣治理。世界經(jīng)濟(jì)論壇的職責(zé)是探索和解決世界經(jīng)濟(jì)中存在的問題，促進(jìn)國際交流與合作，而數(shù)字貨幣正在顛覆金融服務(wù)領(lǐng)域，給全球經(jīng)濟(jì)帶來新的問題。針對當(dāng)前數(shù)字貨幣監(jiān)管的分散狀態(tài)，世界經(jīng)濟(jì)論壇創(chuàng)建了首個全球性組織——數(shù)字貨幣治理聯(lián)盟，旨在規(guī)范數(shù)字貨幣的發(fā)展空間，并打造有信譽且可信賴的數(shù)字貨幣。該組織計劃設(shè)計一個全球數(shù)字貨幣治理框架，并制定可操作、透明和包容的政策，促進(jìn)各國協(xié)同建立一個包容性、集成性的全球數(shù)字貨幣系統(tǒng)。(67)World Economic Forum, “Digital Currency Governance Consortium”, https://www.weforum.org/communities/digital-currency-governance-consortium.世界數(shù)字貨幣論壇是全球第一個以專題領(lǐng)域命名的國際組織，聚焦數(shù)字貨幣和區(qū)塊鏈治理，對數(shù)字貨幣引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)、政治、金融、文化等問題展開深入討論。2019年12月，世界數(shù)字貨幣論壇啟動全球發(fā)布會暨亞元ACU白皮書發(fā)布會，世界50多個國家政要及區(qū)塊鏈專家就數(shù)字貨幣引發(fā)的問題進(jìn)行商酌，并倡導(dǎo)加快數(shù)字貨幣全球治理的步伐。為應(yīng)對“數(shù)字貨幣戰(zhàn)爭”給國家和地區(qū)帶來的挑戰(zhàn)和威脅，世界數(shù)字貨幣論壇提出了全球性或地區(qū)性的倡議和宣言，引導(dǎo)數(shù)字貨幣全球治理，促進(jìn)世界各國政府在數(shù)字領(lǐng)域的合作。(68)參見http://news.iresearch.cn/yx/2019/12/311409.shtml。博鰲亞洲論壇作為一個增進(jìn)亞洲各國及亞洲與全球之間交流與合作的平臺，為解決亞洲或全球經(jīng)濟(jì)問題發(fā)揮著重要作用。博鰲亞洲論壇關(guān)注數(shù)字貨幣如何改變未來的支付體系、給金融體系帶來何種影響以及如何治理數(shù)字貨幣等問題。2021年，博鰲亞洲論壇年會專門設(shè)置“數(shù)字貨幣與跨境支付”分論壇，各國政要就跨境使用數(shù)字貨幣可能帶來貨幣替代的壓力、加劇貨幣錯配的脆弱性、削弱政府管理貨幣政策的能力及影響跨境支付等問題，進(jìn)行全方位的交流并研討治理方案。(69)中新網(wǎng)：《博鰲亞洲論壇2021年年會舉行“數(shù)字支付與數(shù)字貨幣”分論壇》，http://www.chinanews.com/tp/hd2011/2021/04-19/980436.shtml。

綜上所述，G20、國際貨幣基金組織、反洗錢金融行動特別工作組、世界經(jīng)濟(jì)論壇等國際組織，已著手?jǐn)?shù)字貨幣全球治理。雖然目前還未形成統(tǒng)一的治理機制，但相應(yīng)的治理原則、規(guī)則和規(guī)范正在醞釀之中。數(shù)字貨幣全球治理將是未來國際貨幣體系競爭與合作的重要議題，能否實現(xiàn)“高效、統(tǒng)一、包容、透明、可信任”的治理目標(biāo)，(70)世界經(jīng)濟(jì)論壇成立的“全球數(shù)字貨幣治理聯(lián)盟”提出的目標(biāo)。合理有效的治理路徑至關(guān)重要。

四、數(shù)字貨幣全球治理路徑

數(shù)字貨幣全球治理還處于探索階段，如何在缺少科層制組織結(jié)構(gòu)和中心權(quán)威協(xié)調(diào)的條件下，維系技術(shù)演化和組織結(jié)構(gòu)的共識，成為數(shù)字貨幣全球治理的重要內(nèi)容。(71)賈開：《雙重視角下的數(shù)字貨幣全球治理：貨幣革命與開源創(chuàng)新》，《天津社會科學(xué)》2020年第6期。我們以加強全球合作模式、構(gòu)建全球區(qū)塊鏈、建立風(fēng)險評價體系三個維度為載體，從市場協(xié)調(diào)、科技治理、風(fēng)險監(jiān)管三個方面切入，探索數(shù)字貨幣全球治理路徑。

(一)加強全球合作模式

一是以數(shù)據(jù)驅(qū)動為核心。數(shù)字貨幣不僅依賴區(qū)塊鏈和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，更依賴高質(zhì)量的數(shù)據(jù)和強大的計算能力。數(shù)字貨幣治理需要以數(shù)據(jù)為本，豐富數(shù)據(jù)監(jiān)管多樣化手段，構(gòu)建實時、動態(tài)的治理體系，其真正的內(nèi)涵在于以數(shù)據(jù)為核心，采取有效的數(shù)據(jù)收集、報告、分析和管理流程，推動治理模式由“了解客戶”向“了解數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)變。(72)“FinTech and RegTech in a Nutshell, and the Future in a Sandbox”, https://www.researchgate.net/publication/322240254_FinTech_and_RegTech_in_a_Nutshell_and_the_Future_in_a_Sandbox.具體而言：其一，數(shù)字貨幣交易、流通等相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取以及辨識這些數(shù)據(jù)的真?zhèn)?。從市場角度看，若監(jiān)管者能及時掌握數(shù)字貨幣的流動特征，實時觀測金融機構(gòu)的運營狀況，可以提升市場的穩(wěn)定性和競爭水平。(73)D. Arner, J. Barberis and R. Buckley,The Evolution of Fintech: A New Post-Crisis Paradigm, Social Science Electronic Publishing, pp.1271-1319.監(jiān)管者通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，全方位獲取數(shù)字貨幣的數(shù)據(jù)，采取相應(yīng)的措施辨識真?zhèn)?，通過分析數(shù)據(jù)，察知數(shù)字貨幣的動態(tài)走向以識別風(fēng)險。其二，數(shù)據(jù)分享。各國監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、國際組織之間共享數(shù)據(jù)是數(shù)字貨幣全球治理的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)保護(hù)或本地化規(guī)則會導(dǎo)致數(shù)字貨幣治理過程中的信息低效，產(chǎn)生“孤島”。打通國家間數(shù)字貨幣的信息孤島，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提升國際社會協(xié)同治理的能力。其三，構(gòu)建數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險預(yù)警機制。充分利用人工智能、云計算、量子技術(shù)等前沿技術(shù)，實現(xiàn)對數(shù)字貨幣流向的追蹤，提前預(yù)防其在市場運行中的風(fēng)險，為事中事后監(jiān)管提供強有力的證據(jù)。(74)楊東、潘曌東：《區(qū)塊鏈帶來金融與法律優(yōu)化》，《中國金融》2016年第8期。其四，監(jiān)管機構(gòu)將收集的數(shù)字貨幣數(shù)據(jù)信息建立數(shù)據(jù)庫，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行風(fēng)險識別和風(fēng)險警戒線設(shè)置，一旦有跡象表明數(shù)字貨幣市場可能會面臨風(fēng)險，監(jiān)管部門可以提前介入，采取管制措施。(75)楊東：《監(jiān)管科技：金融科技的監(jiān)管挑戰(zhàn)與維度建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2018年第5期。

二是以二級市場治理為重點。數(shù)字貨幣市場同證券市場一樣分為兩級：一級市場指借助新興技術(shù)創(chuàng)造數(shù)字貨幣，二級市場指數(shù)字貨幣的交易市場。一級市場來源于技術(shù)創(chuàng)新，有助于促進(jìn)國家的技術(shù)進(jìn)步，提升國家的競爭力，一級市場的治理應(yīng)該由各國自行裁量。數(shù)字貨幣全球治理應(yīng)側(cè)重于二級市場的治理，以交易平臺為治理紐帶。交易平臺記錄著數(shù)字貨幣的發(fā)行和交易信息，國家監(jiān)管機構(gòu)、國際組織借助交易平臺監(jiān)測資金動向。監(jiān)管部門對交易平臺建立規(guī)范制度，確立運營準(zhǔn)則、明確技術(shù)安全，以便合理掌控平臺的權(quán)利尺度，約束平臺。

三是發(fā)揮非政府間合作論壇的作用，推動行業(yè)自治。數(shù)字貨幣的設(shè)計融合了密碼學(xué)、計算機技術(shù)、數(shù)學(xué)、博弈論等多個學(xué)科，不同的學(xué)科有不同的特點。組建非政府間合作論壇，各領(lǐng)域?qū)＜医涣鹘鉀Q數(shù)字貨幣領(lǐng)域共同面臨的問題。譬如，2017年11月，俄羅斯區(qū)塊鏈與加密數(shù)字協(xié)會召集了三十多個國家的行業(yè)代表，討論設(shè)立全球統(tǒng)一的ICO評級標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對評級方法不透明及評級市場的操縱問題。(76)[美] 亞當(dāng)·格林菲爾德：《區(qū)塊鏈、人工智能、數(shù)字貨幣：黑科技讓生活更美好》，張文平等譯，電子工業(yè)出版社2018年版，第178頁。2018年1月，瑞士加密幣協(xié)會提出起草ICO行為準(zhǔn)則的建議，為行業(yè)自律奠定基礎(chǔ)?；ヂ?lián)網(wǎng)治理主要是把分散的多方利益關(guān)聯(lián)起來，數(shù)字貨幣治理也可以效仿互聯(lián)網(wǎng)治理模式，將發(fā)行主體、交易平臺、技術(shù)極客等多方利益主體關(guān)聯(lián)起來，形成治理網(wǎng)絡(luò)，推動行業(yè)自治。(77)Garry Jacobs, “Cryptocurrencies & the Challenge of Global Governance”, Cadmus, Vol.3, No.4, 2018.成熟的市場自治對該領(lǐng)域的發(fā)展產(chǎn)生良性效應(yīng)，數(shù)字貨幣全球治理過程中應(yīng)發(fā)揮非政府間合作論壇的作用，積極引導(dǎo)行業(yè)自治體系的形成。

(二)構(gòu)建全球區(qū)塊鏈

一是核心國家共同構(gòu)建一個智能合約編程框架。數(shù)字貨幣全球治理建立在各國共同參與的基礎(chǔ)之上，Libra穩(wěn)定幣已經(jīng)對此作出了嘗試，雖然遭到了各方監(jiān)管的掣肘，但其設(shè)計和發(fā)行機制給全球數(shù)字貨幣治理提供了一定的經(jīng)驗借鑒。從技術(shù)層面而言，核心國家可以共同構(gòu)建一個底層的、關(guān)于智能合約的編程語言框架，在這一框架基礎(chǔ)上，根據(jù)相應(yīng)規(guī)則發(fā)行數(shù)字貨幣，并建立一個“全球中央銀行”管理數(shù)字貨幣發(fā)行。(78)高奇琦：《主權(quán)區(qū)塊鏈與全球區(qū)塊鏈研究》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第10期。目前，國際貨幣基金組織在全球貨幣治理方面發(fā)揮著重要作用，可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實現(xiàn)對數(shù)字貨幣的治理。通過共同的智能合約編程框架，“全球中央銀行”發(fā)行數(shù)字貨幣，獲得類似鑄幣稅的收益，并將這部分資產(chǎn)聚集到國際組織手中，為國際組織增加資金來源，提升治理效率。同時，各國將一定的資產(chǎn)映射到數(shù)字貨幣體系中，一旦某國違反國際組織的相關(guān)規(guī)定，智能合約自動生效，各國的數(shù)字資產(chǎn)在相應(yīng)的區(qū)塊鏈系統(tǒng)中實現(xiàn)增減，對其他國家產(chǎn)生威懾效應(yīng)。(79)高奇琦：《主權(quán)區(qū)塊鏈與全球區(qū)塊鏈研究》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第10期。這種由核心國家構(gòu)建的智能合約編程框架可以緩解公權(quán)與私權(quán)的沖突，也可以減少公權(quán)與公權(quán)的沖突，既有利于全網(wǎng)風(fēng)險追蹤和風(fēng)險聯(lián)控聯(lián)防，也有利于監(jiān)管部門的有效溝通。(80)姚前、陳華：《數(shù)字貨幣的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析》，中國金融出版社2018年版，第144-145頁。

二是以開源治理協(xié)調(diào)各國集體行動。開源治理來源于開源軟件社區(qū)治理，即在一個松散的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下激勵參與者的積極性進(jìn)而就程序代碼的開發(fā)實現(xiàn)共識。(81)賈開：《區(qū)塊鏈的三重變革研究：技術(shù)、組織與制度》，《中國行政管理》2020年第1期。開源軟件與傳統(tǒng)軟件最大的區(qū)別在于其向全球提供巨大的代碼數(shù)據(jù)庫，有利于后來者的漸進(jìn)式創(chuàng)新。開源治理參與者的激勵動機不同于產(chǎn)權(quán)回報基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，不同主體的多元化動機都可能激勵其參與到開源技術(shù)的完善進(jìn)程中來。(82)[法] 普里馬韋拉·德·菲利皮、亞倫·賴特等：《監(jiān)管區(qū)塊鏈——代碼之治理》，衛(wèi)東亮譯，中信出版社2019年版，第184-185頁。開源治理試圖解決的問題與區(qū)塊鏈發(fā)展所面臨的問題非常相似，開源治理的經(jīng)驗可以為破解區(qū)塊鏈的發(fā)展瓶頸提供參考，也自然成為數(shù)字貨幣在技術(shù)演化的組織過程維度需要著重考量的范本。(83)賈開：《雙重視角下的數(shù)字貨幣全球治理：貨幣革命與開源創(chuàng)新》，《天津社會科學(xué)》2020年第6期。各國政府和國際組織在區(qū)塊鏈治理的底層激勵機制上采取一些經(jīng)濟(jì)刺激手段，引導(dǎo)區(qū)塊鏈自治系統(tǒng)的活動，以分布式共識運作，支持網(wǎng)絡(luò)各方有權(quán)通過協(xié)調(diào)活動，(84)[法] 普里馬韋拉·德·菲利皮、亞倫·賴特等：《監(jiān)管區(qū)塊鏈——代碼之治理》，衛(wèi)東亮譯，中信出版社2019年版，第230-231頁。從技術(shù)層面的區(qū)塊鏈治理實現(xiàn)數(shù)字貨幣的開源治理。

三是建立合規(guī)數(shù)字貨幣中心平臺。普林斯頓大學(xué)數(shù)字貨幣區(qū)理論認(rèn)為，未來金融市場不再以銀行為中心，而是以平臺為中心。(85)VOX, “Digital Currency Areas”, CEPR Policy Portal, https://voxeu.org/article/digital-currency-areas.IMF在“數(shù)字貨幣興起”報告中指出，商業(yè)銀行有可能在未來被數(shù)字貨幣平臺“取代”，且“取代”后對金融體系影響很小。(86)“The Rise of Digital Money”, https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2021/07/28/The-Rise-of-Digital-Money-462914.未來金融市場可能以數(shù)字貨幣平臺為中心，而合規(guī)的平臺具備安全性和合法性。數(shù)字貨幣中心平臺有四個方面的功能優(yōu)勢：其一，在沒有央行支持、沒有銀行擔(dān)保情形下，有了平臺就可以進(jìn)行交易；其二，數(shù)字貨幣在平臺上交易，流動性會得到保障；其三，沒有平臺，數(shù)字貨幣就沒有價值；其四，在分布式金融(DeFi)時代，參與者使用平臺上的智能合約從事金融活動。(87)蔡維德：《互聯(lián)網(wǎng)——未來世界的連接方式》，東方出版社2021年版，第367-368頁。以區(qū)塊鏈技術(shù)為核心，通過鏈上、鏈下、交易所、市場等方面的共同治理，建立合規(guī)的數(shù)字貨幣平臺，依靠機器共識、價值共識、治理共識形成一種自組織。在中心平臺的基礎(chǔ)上構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)，從單鏈轉(zhuǎn)向多鏈，形成跨國或跨區(qū)域的鏈網(wǎng)，加強各國監(jiān)管者之間的協(xié)調(diào)以及金融企業(yè)的合作與數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)數(shù)字貨幣全球治理。(88)[美] 阿爾文德·拿拉亞南、約什·貝努等：《區(qū)塊鏈——技術(shù)驅(qū)動金融》，林華等譯，中信出版社2016年版，第227-229頁。

(三)建立數(shù)字貨幣風(fēng)險評價體系

數(shù)字貨幣帶來的風(fēng)險已受到主權(quán)國家和國際組織的關(guān)注，但國際社會沒有對風(fēng)險展開系統(tǒng)性評估，也沒有進(jìn)行前瞻性預(yù)測。風(fēng)險具有潛在性、傳染性和溢出性，一旦數(shù)字貨幣領(lǐng)域的風(fēng)險治理不善而擴散到其他領(lǐng)域，有可能危及整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。因此，有必要建立數(shù)字貨幣風(fēng)險評價體系。綜合數(shù)字貨幣的技術(shù)特征，通過完善的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，借助有效的數(shù)據(jù)分析和決策，主權(quán)國家和國際組織針對數(shù)字貨幣的實際風(fēng)險作出預(yù)估，并借助技術(shù)手段建立相應(yīng)的評價體系。評價體系應(yīng)主要包括交易風(fēng)險評價體系、系統(tǒng)性風(fēng)險評價體系、流動性風(fēng)險評價體系、法律風(fēng)險評價體系、技術(shù)風(fēng)險評價體系和信用風(fēng)險評價體系。監(jiān)管部門通過完整的風(fēng)險評價體系，對數(shù)字貨幣產(chǎn)生的風(fēng)險作出事前防范、事中協(xié)調(diào)和事后妥善處理。加快數(shù)字貨幣風(fēng)險評價體系構(gòu)建，設(shè)立數(shù)字貨幣風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制，提升風(fēng)險研判評估技術(shù)，推進(jìn)數(shù)字貨幣全球治理并構(gòu)建全球一體化的數(shù)字貨幣聯(lián)防聯(lián)控體系。

結(jié) 語

隨著技術(shù)的創(chuàng)新，數(shù)字貨幣的種類持續(xù)不斷地衍生，新貨幣、新平臺、新組織及其內(nèi)含的新風(fēng)險向社會跨區(qū)域、跨國界和跨時間滲透擴散，導(dǎo)致20世紀(jì)以來相對穩(wěn)定的貨幣和交易體系逐漸被數(shù)字貨幣所蠶食。(89)袁曾：《法定數(shù)字貨幣的法律地位、作用與監(jiān)管》，《東方法學(xué)》2020年第3期。數(shù)字貨幣需要納入主要國家監(jiān)管體系。

各國對數(shù)字貨幣的監(jiān)管規(guī)則是建立在傳統(tǒng)金融監(jiān)管規(guī)則基礎(chǔ)之上。然而，近十年來，數(shù)字貨幣的發(fā)展是金融與科技的深度融合與滲透，審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管等監(jiān)管方式面對數(shù)字貨幣引發(fā)的風(fēng)險顯得力不從心。數(shù)字貨幣因本身技術(shù)特性和持有者的逐利心態(tài)，往往游離于國家監(jiān)管體系之外，或變相逃避監(jiān)管，從而實現(xiàn)監(jiān)管套利。數(shù)字貨幣沒有具體形態(tài)，其通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)跨國流通交易，而各自為政的國家監(jiān)管受制于信息不對稱、監(jiān)管技術(shù)手段匱乏、監(jiān)管法律滯后和監(jiān)管理念過時等因素，往往會出現(xiàn)監(jiān)管空白或監(jiān)管乏力。因此，數(shù)字貨幣從國家監(jiān)管轉(zhuǎn)向全球治理是必然選擇，通過全球治理構(gòu)建新的監(jiān)管模式，克服目前存在的過度監(jiān)管、監(jiān)管缺失等問題，從而將其納入公平合法、安全可控的發(fā)展軌道。

國際組織正致力于通過制度設(shè)計和政策實踐，引導(dǎo)各國加強合作治理，數(shù)字貨幣全球治理目前還處于探索階段。由于數(shù)字貨幣全球治理面臨治理主體不明確、治理內(nèi)容不清晰等困境，構(gòu)建“市場協(xié)調(diào)、科技治理、風(fēng)險監(jiān)管”相結(jié)合的數(shù)字貨幣全球治理路徑不失為一種可行性選擇。數(shù)字時代已經(jīng)來臨，隨著法定數(shù)字貨幣的深入實踐，未來需要進(jìn)一步研究法定數(shù)字貨幣與私人數(shù)字貨幣的互動關(guān)系，實現(xiàn)數(shù)字貨幣工具理性和價值理性的有機統(tǒng)一。