新時代中國社會政策變化對收入分配和貧困的影響

楊穗 高琴 趙小漫

摘? ?要：為了增進民生福祉和社會公平，2013年以來中國社會政策進入全方位推進并強調共建共享的新時代，覆蓋全民的多層次社會保障體系逐步得到完善，精準脫貧攻堅大力推進，社會政策在全面建成小康社會的進程中發(fā)揮了重要作用?；谥袊彝ナ杖腠椖浚–HIP）2013年和2018年數(shù)據(jù)的研究表明，中國居民的社會福利在此期間逐步提高，但城鎮(zhèn)居民、農村居民和農民工群體之間的社會福利差距依然存在;社會政策有利于降低收入不平等、緩解相對貧困，且社會福利收入的再分配是累進的，但社會政策在實現(xiàn)社會公平的目標上依然面臨挑戰(zhàn)。在新發(fā)展階段，中國應進一步提高社會福利水平，優(yōu)化社會政策，強化其再分配和減貧效果，推動實現(xiàn)共同富裕。

關鍵詞：社會政策;收入分配;貧困;民生福祉

中圖分類號：F323.8? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）10-0057-15

社會政策是國家為保障和改善民生而制定實施的各項政策總和，其核心目標是改善人民生活質量，提高人民福祉水平。2020年中國脫貧攻堅目標任務如期完成，全面建成小康社會取得偉大歷史性成就。中國進入新發(fā)展階段，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。社會主要矛盾的轉變以及國家發(fā)展新征程的開啟，對中國社會福利制度建設提出了新要求。在新發(fā)展理念的引領下，社會政策如何創(chuàng)新發(fā)展以適應與滿足新發(fā)展格局的要求，緩解乃至解決當下最迫切的民生問題，加快實現(xiàn)共享繁榮和共同富裕，是擺在人們面前的一個重大課題。

2013年以來，中國的社會政策進入以增進民生福祉和社會公平為目標的制度整合和創(chuàng)新階段。政府在社會政策領域的主要努力是規(guī)范已有的社會保障制度和做法，大力推進脫貧攻堅，力圖實現(xiàn)社會政策的科學化、精準化，注重社會政策的預期效果[1]。新時代中國的社會政策不僅致力于保障和改善民生，提供更加公平的財富分配，而且在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中發(fā)揮著重要作用[2-3]。一方面，圍繞建設共建共享的社會治理格局，政府不斷整合城鄉(xiāng)社會保障制度并增強城鄉(xiāng)公共服務均等化，社會政策的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對縮小城鄉(xiāng)收入和福利差距、逐步消除城鄉(xiāng)二元經濟社會結構具有重大意義。城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比從2013年的2.81逐步下降到2020年的2.56。另一方面，圍繞全面建成小康社會目標，中國實施了精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略。經過多年的持續(xù)奮斗，中國如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，取得了巨大勝利。

盡管政府持續(xù)加大包括脫貧攻堅、公共服務均等化在內的財政再分配力度，使得中國人均可支配收入的基尼系數(shù)總體上從2013的0.473下降到2020年的0.468，但回落態(tài)勢較為微弱[4]。2020年后，中國扶貧的工作重心將在持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上面臨更為復雜的相對貧困問題。在新發(fā)展階段，新時代的社會主要矛盾以及全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展的目標，客觀上要求實施更加精準、有效的社會政策，進一步緩解收入差距和相對貧困問題。隨著社會政策從21世紀初的顯著擴展到中共十八大以來的優(yōu)化發(fā)展，中國社會政策研究的學術性和規(guī)范性也都在不斷進步，但實證研究仍然缺乏對社會政策實施效果的宏觀把握。

本文基于中國家庭收入項目（China Household Income Project，CHIP）2013年和2018年微觀住戶調查數(shù)據(jù)①，試圖回答以下問題：第一，2013年以來中國社會政策總體有何變化？由此帶來的社會福利規(guī)模和結構有何變化？第二，社會政策變化對縮小貧富差距發(fā)揮了多大作用？社會政策帶來的社會福利對收入差距造成了“累進”還是“累退”的調節(jié)效應？第三，社會政策在多大程度上緩解了相對貧困？評估新時代社會政策變化對居民社會福利的影響，以及社會政策的再分配效應和減貧效應，可對已有研究進行較好的更新和補充，為新發(fā)展階段社會政策的改革和創(chuàng)新提供一定啟示，有利于社會政策體系的進一步優(yōu)化及其功能的充分發(fā)揮。

一、新時代中國社會政策及其總體特征

社會政策是通過立法和行政手段消除分配過程中各種弊病，以促進社會公平的國家政策。一個全面的社會政策體系包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、教育、就業(yè)、住房、反貧困等諸多方面的社會公共服務，涉及中央政府、地方政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、家庭和個人等眾多主體。在新發(fā)展理念的指引下，中國政府認識到加強社會政策干預、完善社會保障、增加公共服務供給是改善民生和提高居民福祉的重要途徑。中共十九大報告對民生保障和社會政策的范圍作了新的擴展，指出“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的”，“在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！?。社會保障和公共服務等社會民生事業(yè)的發(fā)展已成為“五位一體”建設的重要組成部分，是實現(xiàn)發(fā)展成果共享的主要載體[5]。

（一）新時代中國社會政策變遷及其成效

2013年以來，中國的社會政策在制度完善性、項目齊全性、受益者覆蓋面、政府財政投入水平等方面都有明顯的提升，逐步向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和全民普惠的方向發(fā)展。中國建成了世界上規(guī)模最大的社會保障體系，不斷推進困難群體和特殊群體社會保護以及基本社會安全網的建設，特別是以精準扶貧、精準脫貧為代表的一系列政策舉措，全面增強了社會政策的共享和兜底保障功能，提高了民生福祉水平。

1.基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的全覆蓋

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的建立和養(yǎng)老保險轉移接續(xù)暫行辦法的出臺，標志著中國的養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)了從城市到農村、由勞動就業(yè)者向全民覆蓋的重大發(fā)展?；攫B(yǎng)老保險（包括職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險）的參保人數(shù)從2013年的81 968.5萬人增長到2020年的99 882萬人，其占15歲及以上人口的比例從71.7%提高到86.3%①。與此同時，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革得到推進，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次不斷提高，2018年建立了中央調劑制度。隨著人口老齡化程度的加深，中國推出一系列促進養(yǎng)老服務發(fā)展的政策，旨在全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐，涵蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。養(yǎng)老保險覆蓋面的提高有效增強了養(yǎng)老保險的再分配能力[6]。

2.深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，實現(xiàn)全民醫(yī)保

2015年大病保險制度的建立、2016年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的整合以及跨省異地就醫(yī)直接結算的推進，標志著中國全民醫(yī)保體系基本建立。2017年中國實施生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并試點，改革基本醫(yī)療保險支付方式，擴大基本醫(yī)療保險報銷范圍。2018年中國提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助和個人繳費標準，組建國家醫(yī)療保障局?；踞t(yī)療保險（包括職工基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險）的參保人數(shù)從2013年的57 072.6萬人增長到2020年的136 133萬人，占全部人口的比例從41.7%提高到96.4%②。隨著醫(yī)保覆蓋范圍的擴大和保障水平的穩(wěn)步提高，醫(yī)保政策在保障居民享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、提升醫(yī)療保障和健康水平方面發(fā)揮了積極作用。醫(yī)療衛(wèi)生服務能力的全面提升，以及社會和政府衛(wèi)生籌資水平的擴大，有效提高了醫(yī)療報銷水平，減輕了居民就醫(yī)費用負擔，產生了顯著的減貧效果[7]。

3.優(yōu)化社會救助和福利制度

2014年國務院頒布施行《社會救助暫行辦法》，并提出在全國范圍內推行臨時救助制度。2016年繼續(xù)健全特困人員救助供養(yǎng)制度。中國基本形成了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項救助為輔助，以臨時救助、社會幫扶為補充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系[8]。2020年進一步提出健全分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國特色社會救助體系。與此同時，面向老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體的社會福利制度在此期間得到迅速發(fā)展。推出高齡補貼制度并提高補貼標準和覆蓋面，保障高齡老人的基本權益。保障殘疾人基本生活，提供困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼，改善特殊教育體系。探索建立適度普惠型兒童福利，重視農村留守兒童身心健康，加強困境兒童保障。

4.完善就業(yè)、教育、住房等民生保障政策

在就業(yè)方面，中國不斷推進積極的就業(yè)政策，提供勞動力市場服務。為農民工提供技能培訓，鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，保障農民工工資支付。拓展高校畢業(yè)生就業(yè)渠道，鼓勵高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)，多渠道開展就業(yè)幫扶和就業(yè)援助。在教育方面，自2016年起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制，統(tǒng)一對城鄉(xiāng)義務教育學生免除學雜費、免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生補助生活費，統(tǒng)一確定全國義務教育學校生均公用經費基準定額。發(fā)展民族教育、民辦教育和老年教育，推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革，建立控輟保學工作機制，扶持鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校，推進教育公平和教育機會均等化。為保障住有所居，在城市地區(qū)推進保障性住房政策，推行公共租賃住房和廉租住房并軌，完善住房公積金存繳、支付、提取等相關措施;在農村地區(qū)加快改造危房及配套基礎設施建設，落實住房救助等措施。

5.精準扶貧消除絕對貧困，全面加強困難群體的社會保護

中國實施的精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略，不僅實現(xiàn)了世界上最大規(guī)模的減貧，對全球減貧的貢獻率超過70%，而且在改善居民健康狀況和提高人類福祉水平等方面作出了卓越貢獻[9]。精準扶貧政策通過增強農戶收入多樣性、強化農戶對政府的信任程度以及增強其發(fā)展致富動能，顯著降低了脫貧農戶的生計脆弱性[10]，通過提高貧困戶的勞動供給顯著增加了貧困戶的勞動收入[11]，通過提高貧困戶的消費水平推動了貧困家庭生活質量的大幅提升[12]。

按照“社會保障兜底一批”的要求，2020年底，1 936萬建檔立卡人口被納入低保和特困供養(yǎng)范圍[13]。通過代繳保費將建檔立卡人口納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險保障范圍，中國建檔立卡人口參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)達6 098萬人，參保率長期穩(wěn)定在99.99%;2020年底，超過3 014萬貧困老年人按月領取基本養(yǎng)老保險待遇，其中建檔立卡老人1 735萬人，基本實現(xiàn)了應保盡保和應發(fā)盡發(fā)的目標任務[14]。醫(yī)保扶貧累計惠及貧困人口就醫(yī)5.3億人次，幫助近1 000萬戶因病致貧家庭脫貧[15]，2020年累計資助7 837.2萬貧困人口（含動態(tài)調出）參加基本醫(yī)療保險，人均資助178.9元，參保率穩(wěn)定在99.9%以上[16]。

通過多渠道開發(fā)就業(yè)崗位、大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓，建檔立卡貧困勞動力務工規(guī)模從2016年的1 527萬人增長至2020年的3 243萬人，93.8%的建檔立卡貧困戶享受過就業(yè)幫扶政策，2/3以上建檔立卡貧困人口通過就業(yè)實現(xiàn)了脫貧[17]。2013年以來，累計改造貧困地區(qū)義務教育薄弱學校10.8萬所，確保貧困地區(qū)適齡兒童都能在所在村上幼兒園和小學;幫助20多萬名義務教育階段的貧困家庭輟學學生全部返校就讀，為800多萬貧困家庭初高中畢業(yè)生提供職業(yè)教育培訓，為514萬名貧困家庭學生提供高等教育，定向招收70多萬農村和貧困地區(qū)學生[18]。累計為790萬戶2 569萬貧困人口提供安全住房，為1 075萬農村低保戶、分散供養(yǎng)特困人員、困難殘疾人家庭等實施農村危房改造[18]。

（二）新時代中國社會政策的總體特征

1.共享性

中國從21世紀初開始進入“社會政策時代”[19]，致力于保障全體人民共享經濟發(fā)展成果。社會政策是通過對公共資源進行再分配，使全體社會成員共享國家發(fā)展成果的重要機制[20]。共享理念強調機會均等和適度普惠原則，要求社會政策對經濟發(fā)展過程中不占優(yōu)勢的群體進行幫扶，縮小貧富差距，實現(xiàn)經濟共享;同時通過教育、勞動培訓、醫(yī)療服務等，提高社會成員的勞動參與能力，加強人力資本積累，為共同富裕夯實經濟社會基礎。在共享理念指導下，2013年以來國家一方面加快農村社會政策體系的建設步伐，完善農村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等福利項目，確保農村居民和農民工群體也能享受到應享受的社會福利;另一方面加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，縮小城鄉(xiāng)之間的福利差距，調整待遇水平，真正做到社會政策的城鄉(xiāng)共享。新時代社會政策的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調性有所增強[21]。

2.托底性

在經濟發(fā)展新常態(tài)下，經濟政策無法完全緩解貧富差距日益擴大、社會排斥等社會問題，中國社會政策作為重要的民生政策，肩負起托底功能。黨的十八大以來，中央對社會政策發(fā)展的指導原則是“社會政策要托底”。不同學者對于“托底”有不同理解，但都認為“托底”表現(xiàn)在兩個方面：一方面是托底對象，即針對困難群體托底，包括老弱病殘這類傳統(tǒng)弱勢群體，以及因產業(yè)結構調整、經濟增速放緩等外部因素導致的困難人群[22];另一方面是托底的內容，即滿足人生存的基本需求，如醫(yī)療、住房、教育等[21]。2013年以來，中國政府圍繞托底對象和托底內容，不斷豐富社會政策的內涵，增強社會政策“弱有所扶”功能，通過精準扶貧、社會救助和福利項目提高困難群體和弱勢群體的收入福祉水平，保障這部分群體的基本生存權和發(fā)展權。特別是針對農村建檔立卡人口，實施代繳社會保險費政策，納入社會救助等，確保這部分最困難的群體應保盡保。

總體而言，2013年以來，政府日益重視民生福祉，主要表現(xiàn)為：一是通過社會政策滿足人民美好生活的需要;二是通過實施精準扶貧戰(zhàn)略和完善各項社會保障制度消除絕對貧困;三是不斷整合城鄉(xiāng)之間以及不同群體之間的社會政策，從而進一步改變社會政策重城市、輕農村的格局，從全面擴展轉向優(yōu)化發(fā)展。包括轉移支付、公共服務和基本社會保險在內的中國財政再分配工具具有顯著的減貧效應，但對市場分配整體上呈微弱的正向調節(jié)效應。社會政策在促進社會公平方面仍然面臨挑戰(zhàn)，如當前中國社會保障制度公平性總體不高，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障這三項制度在覆蓋范圍、準入條件、待遇水平、財政補助四個維度上的公平性都存在較大差異[23]。社會保障支出的規(guī)模和結構嚴重制約了其收入再分配效應[24]。養(yǎng)老保險待遇水平在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及不同行業(yè)之間仍然存在較大的差別[25-26]，在一定程度上削弱了養(yǎng)老保險在全國范圍內的再分配作用[27]。城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置失衡，基本醫(yī)保制度仍存在受益不公平問題[28-29]。

二、數(shù)據(jù)來源和研究方法

（一）數(shù)據(jù)說明

本文分析使用的數(shù)據(jù)包括宏觀經濟財政數(shù)據(jù)以及中國家庭收入項目（China Household Income Project，CHIP）2013年和2018年的微觀住戶調查收入數(shù)據(jù)。其中，CHIP調查數(shù)據(jù)樣本根據(jù)多層概率抽樣的方法來自中國國家統(tǒng)計局的大樣本，共覆蓋15個省份，包括家庭收入、消費和人口特征等信息。中國國家統(tǒng)計局從2012年底開始實施城鄉(xiāng)一體化的住戶調查，對全國住戶采用統(tǒng)一的抽樣方案、收入定義和問卷調查。在本文的分析中，有城鎮(zhèn)戶口的居民被界定為城鎮(zhèn)樣本，有農村戶口的居民被界定為農村樣本，在城鎮(zhèn)生活但持有農村戶口（或者改居民戶口之前為農業(yè)戶口）的被界定為農民工樣本。表1是本文使用的CHIP 2013和2018年數(shù)據(jù)樣本情況。

為了使CHIP數(shù)據(jù)的結果具有全國代表性，CHIP團隊根據(jù)不同的地區(qū)人口分布和各個區(qū)域內城鎮(zhèn)居民、農村居民、農民工的規(guī)模，確定了每一輪調查數(shù)據(jù)的權重。本文的分析使用了該權重，因而在全面層面、地區(qū)層面以及城鎮(zhèn)居民、農村居民和農民工的子樣本層面都具有全國代表性。2013年的收入數(shù)據(jù)分別根據(jù)各省（區(qū)、市）城鎮(zhèn)居民和農村居民消費價格指數(shù)調整至2018年可比的收入水平。

（二）分析方法

在福利制度的研究中，主要由兩方面來衡量社會政策水平以及福利體系的規(guī)模和結構。

一是宏觀層面社會政策水平的度量，國際上普遍采用社會支出（Social Expenditure）占國內生產總值（GDP）的比重，來衡量一個國家圍繞制定和實施社會政策而采取的各種行動的規(guī)模和力度，或者說是國家通過社會政策所調動和分配的資源占一國財富總量的比例[30]。中國尚未采用這一指標，在研究中，學者們通常將國家財政在教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育、住房保障、扶貧方面的支出和社會保險基金支出加在一起，類似于國際上的“社會支出”來衡量中國的社會政策水平[31-32]，本文同樣采用該口徑進行衡量。

二是微觀層面社會福利收入的度量，主要利用住戶調查數(shù)據(jù)計算福利收入占家庭收入的比重[33]。根據(jù)CHIP數(shù)據(jù)中有關收入的定義，本文衡量的社會福利收入主要是指公共轉移收入，包括養(yǎng)老金、報銷醫(yī)藥費、社會救濟或補助、政策性生活補貼、現(xiàn)金政策性惠農補貼、從政府和其他組織得到的實物產品。通過計算社會福利收入占家庭人均可支配收入的比重，來衡量社會福利的規(guī)模和結構①。

關于社會政策對收入分配的影響，這里通過兩個方面進行分析：一是通過計算社會福利收入轉移后基尼系數(shù)的變化來分析社會政策對不平等的總體影響;二是通過比較社會福利轉移后收入分布兩端經濟距離（P90/P50—P10/P50）的變化來分析社會福利收入的再分配性質[33]。社會政策對于收入差距具有“累進”（progressive）和“累退”（regressive）兩種不同的調節(jié)效應。累進的社會政策將社會資源通過再分配從富裕群體轉移給窮人并縮小收入不平等的程度，從而使收入分布兩端經濟距離（收入差距）縮小;反之，累退的社會政策擴大收入不平等程度，使兩端經濟距離擴大。具體而言，本文利用收入分布的三個分位點之間的經濟距離來衡量不平等，這三個分位點分別代表社會中的低收入群體、中等收入群體和高收入群體。P10/P50表示的是10%分位點收入值占中位數(shù)（50%分位點）收入值的百分比，P90/P50表示的是90%分位點收入值占中位數(shù)（50%分位點）收入值的百分比，兩個百分比之差代表收入分布兩端的經濟距離，揭示了低收入群體和高收入群體之間相對收入不平等的差距。

如果轉移后收入分布兩端的經濟距離縮小了，就表明社會福利轉移是累進的;如果收入分布兩端的經濟距離擴大了，就表明社會福利轉移是累退的;如果社會福利減少了低收入群體和中等收入群體的收入差距（低收入端是累進的），但擴大了高收入和中等收入群體的差距（高收入端是累退的），則社會福利的再分配性質就取決于哪一端的效用更大。轉移前后兩端的變化以及經濟距離的變化顯示了社會福利在多大程度上縮小了貧富差距，以及再分配的性質是累進還是累退。

本文使用相對貧困標準衡量社會政策對貧困的影響。相對貧困標準是發(fā)達國家在度量貧困時經常使用的指標，普遍使用的標準是收入中位數(shù)的50%或60%。表2（下頁）報告的是本文使用的相對貧困標準。采用相對貧困標準有助于更好地理解社會福利收入對于改善低收入群體收入分配所帶來的緩貧效果。

三、新時代中國社會政策水平以及社會福利的變化

（一）新時代中國社會政策總體水平的變化

進入21世紀以來，中國的社會政策進入大發(fā)展時期，在完善制度體系、擴大社會服務、提升總體福利水平等方面都有明顯的進展。2013年以來，政府持續(xù)增大投入，不斷補齊民生短板，社會政策總體水平有所提升，“社會支出”占GDP的比重從2013年的13.2%提高到2019年的17.0%（見表3，下頁）。其中，社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出、扶貧支出和社會保險基金支出占GDP的比重均有所提高，而國家財政在教育和住房保障方面的支出占GDP的比重有所波動。

盡管中國在經濟發(fā)展方面已經取得“經濟大國”的地位，但在社會政策方面仍然處于發(fā)展中國家的水平①。從經濟合作與發(fā)展組織（OECD） 的實踐來看，政府實施更多的社會保護政策、擴大相關領域的公共支出規(guī)模及比重不僅不會降低創(chuàng)新活力，反而具有提高生產率的效果[34]。但中國目前的民生保障只提供了基本的服務，要在更高水平的發(fā)展中滿足人民的美好生活需要，中國的社會政策水平還有較大的提升空間。

（二）新時代中國社會福利規(guī)模和結構的變化

2013年以來，社會政策的持續(xù)擴張和進一步整合發(fā)展，為中國的社會福利體系帶來了明顯的變化。表4報告了2013年和2018年中國城鄉(xiāng)居民家庭社會福利規(guī)模和結構的變化?？傮w而言，中國社會政策重城市、輕農村的發(fā)展格局有了進一步的改變，體現(xiàn)出社會政策發(fā)展的共享理念，農村社會政策得到了較為全面的發(fā)展，城鄉(xiāng)福利差距進一步縮小，但農民工群體的社會福利仍然未得到充分保障，持續(xù)存在的城鎮(zhèn)居民、農村居民和農民工之間的社會福利差距表明中國城鄉(xiāng)一體化的社會福利制度改革仍然面臨著挑戰(zhàn)。

全國居民社會福利收入占家庭人均可支配收入的比例從2013年的15.2%提高到2018年的15.9%，但城鎮(zhèn)居民、農村居民和農民工這三類群體之間存在顯著的社會福利差距。城鎮(zhèn)居民的社會福利收入占比從21.8%下降到20.0%，仍然明顯高于農村居民和農民工。這一時期，以精準扶貧、精準脫貧為主的一系列社會政策的發(fā)展，使得農民居民的社會福利收入占比從7.5%提高到10.8%，農民工的社會福利收入占比從1.9%提高到2.2%。

社會福利在不同社會保障項目之間存在較大的差異。從整體來看，占據(jù)主導地位的養(yǎng)老金收入占比沒有明顯變化，保持在13.7%。但對于城鎮(zhèn)居民和農民工群體來說，養(yǎng)老金收入占比均有所下降，而農村居民的養(yǎng)老金收入占比從4.2%提高到5.9%。對于城鎮(zhèn)居民而言，養(yǎng)老金是最主要的社會福利收入，這項收入占比的下降也是導致其社會福利收入總體水平下降的主要原因① 。得益于醫(yī)療保障政策的快速發(fā)展，這一時期城鄉(xiāng)居民的健康福利得到了明顯改善，報銷醫(yī)藥費收入占比從0.6%提高到1.1%。隨著社會救助制度的逐步明確，全國社會救濟和補助收入的占比從0.3%提高到0.4%。全國政策性生活補貼收入的占比從0.2%提高到0.3%，現(xiàn)金政策性惠農補貼以及實物產品折算收入分別保持在0.3%和0.1%的水平。城鎮(zhèn)居民這幾項轉移收入的比重均不超過0.2%;農民工的這幾項收入比重均不超過0.1%;農村居民政策性生活補貼收入占比從0.3%提高到0.7%，現(xiàn)金政策性惠農補貼收入占比從1.3%下降到1.2%，實物產品折算補貼收入占比從0.2%提高到0.3%。

隨著社會保障制度的逐漸完善，城鎮(zhèn)居民的社會福利基本完成了從單位保障到社會保障的轉型，福利水平趨于穩(wěn)定。受益于精準扶貧的實施以及農村社會政策的快速發(fā)展，社會政策的托底保障作用不斷增強，農村居民社會福利水平穩(wěn)步提高。不足的是，農民工群體仍然沒有得到足夠的重視和保護。雖然城鄉(xiāng)福利差距有所縮小，但養(yǎng)老金作為最主要的社會福利，其城鄉(xiāng)差距依然顯著。這也意味著，中國城鄉(xiāng)分割的經濟社會制度基礎尚未發(fā)生根本性改變，居民收入差距擴大的基礎依然存在。

四、新時代中國社會政策對收入分配的影響

（一）新時代中國社會政策對不平等的影響

這里通過比較社會福利收入轉移前后基尼系數(shù)的變化來分析社會政策對不平等的影響，結果如表5（下頁）所示。從全國來看，社會政策有利于縮小收入差距，且2018年的作用強于2013年。2013年的公共轉移收入使得基尼系數(shù)從0.500下降到0.460，下降了8.0%;2018年的公共轉移收入使得基尼系數(shù)從0.517下降到0.466，下降了9.9%。從全部凈轉移收入（包括公共轉移、私人轉移以及稅收和社會保障等轉移性支出）來看，2013年凈轉移收入使基尼系數(shù)從0.500下降到0.430，下降了14.0%;2018年凈轉移收入使基尼系數(shù)從0.517下降到0.427，下降了17.4%。其中，養(yǎng)老金收入發(fā)揮主要的作用，報銷醫(yī)藥費收入、社會救助收入、政策性生活補貼和惠農補貼收入等其他社會福利收入發(fā)揮的作用較小。2018年，報銷醫(yī)藥費收入的作用有所增強。

社會政策在城鎮(zhèn)地區(qū)一直發(fā)揮著縮小城鎮(zhèn)居民收入差距的作用，但相較于2013年，2018年的作用有所減弱。城鎮(zhèn)居民的公共轉移收入使基尼系數(shù)2013年從0.455下降到0.358，下降了21.3%;2018年從0.462下降到0.381，下降了17.5%。2013年全部凈轉移收入使得城鎮(zhèn)居民收入的基尼系數(shù)相比于轉移前下降23.1%，2018年下降22.1%。養(yǎng)老金是城鎮(zhèn)居民最為主要的社會福利收入，因此發(fā)揮了最主要的再分配作用。報銷醫(yī)藥費收入在2013年略微擴大了城鎮(zhèn)居民收入的基尼系數(shù)，2018年使得基尼系數(shù)有所下降。社會救助收入、政策性生活補貼收入等其他社會福利收入發(fā)揮的作用較小。

農村居民的社會福利收入有利于縮小農村地區(qū)收入差距，且2018年的作用強于2013年。2013年農村公共轉移收入使基尼系數(shù)從0.465下降到0.438，下降了5.8%;2018年從0.506下降到0.457，下降了9.7%。全部凈轉移收入使得農村居民收入的基尼系數(shù)2013年下降17.2%，2018下降20.6%。農村居民的養(yǎng)老金收入、報銷醫(yī)藥費收入、社會救助收入、惠農補貼收入等都發(fā)揮了明顯作用。盡管社會政策在農村地區(qū)發(fā)揮再分配的作用在增強，但其作用仍然小于城鎮(zhèn)地區(qū)，且農村居民的收入不平等程度明顯高于城鎮(zhèn)居民，意味著未來農村相對貧困問題依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

對于農民工來說，社會政策同樣發(fā)揮著縮小收入差距的作用，但其作用明顯小于社會政策對城鎮(zhèn)居民和農村居民的影響。公共轉移收入使基尼系數(shù)2013年從0.349下降到0.342，下降了2.0%;2018年從0.385下降到0.374，下降了2.9%。全部凈轉移收入使得基尼系數(shù)2013年下降5.7%，2018年下降7.3%。養(yǎng)老金和補貼收入發(fā)揮著主要的作用，社會救助的作用在2018年有所加強。

總體來說，市場因素帶來的收入差距在擴大，表現(xiàn)在轉移前基尼系數(shù)的提高，但在此期間的收入再分配制度不斷完善，公共轉移支付更加向農村傾斜，社會政策對降低總體收入不平等發(fā)揮的作用越來越明顯，在全國層面，2018年收入轉移后的基尼系數(shù)低于2013年。而值得注意的是，無論對于城鎮(zhèn)居民、農村居民還是農民工，2018年社會福利收入轉移前后的基尼系數(shù)都要高于2013年，這說明市場因素擴大收入差距的作用超過了社會福利縮小收入差距的作用。市場因素造成收入差距的擴大，主要體現(xiàn)在勞動收入和財產性收入兩個方面。一方面，中國生產要素市場不完善，勞動力市場制度改革滯后，勞動力資源配置不足，產生收入分配不公，同時部分壟斷行業(yè)從業(yè)人員收入過高，擴大了行業(yè)間收入差距，非農經營收入也成為收入差距擴大的重要推動因素;另一方面，居民財產性收入的增長導致了收入差距的擴大，尤其是土地制度改革的滯后影響了農民收入增長，不利于城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小。盡管在此期間的城鄉(xiāng)福利差距在縮小，但城鎮(zhèn)居民內部和農村居民內部的收入不平等程度在擴大，社會政策在實現(xiàn)社會公平的目標上依然面臨較大挑戰(zhàn)。

（二）新時代中國社會福利收入的再分配性質

無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，社會政策都是資源再分配和實現(xiàn)社會公平的主要手段之一。那么，中國社會政策的再分配性質是什么？本文通過比較社會福利轉移前后收入分布兩端的變化以及兩端經濟距離的大小來回答這一問題，結果如表6所示。

從全國來看，公共轉移前后收入分布兩端經濟距離的下降幅度從2013年的13.0%擴大到2018年的13.9%，說明社會政策在一定程度上縮小了貧富差距，其再分配性質是累進的，且2018年的作用略強于2013年。收入差距的縮小主要歸功于轉移后，低收入端相對收入比（P10/P50）的提高幅度從2013年的33.3%擴大到57.1%，而高收入端的變化并不明顯，轉移后高收入端的相對收入比（P90/P50）的降低幅度從10.3%擴大到10.7%。全部凈轉移發(fā)揮的作用更明顯，使得收入分布兩端經濟距離的下降幅度從20.1%擴大到23.1%。值得注意的是，無論是轉移前還是轉移后（包括公共轉移和全部凈轉移），最低10%低收入群體的收入相對于中位數(shù)收入的比值2018年沒有高于2013年，意味著低收入群體的相對收入狀況并沒有得到真正改善，盡管社會福利再分配的作用在增強，但仍然無法完全抵消市場因素導致的收入差距擴大。

城鎮(zhèn)居民社會福利收入的再分配性質是累進的，但其作用有所減弱，收入分布兩端經濟距離的下降幅度從2013年的26.3%下降到2018年的24.5%。對于低收入群體來說，公共轉移后相對收入的提高幅度從173.3%顯著下降到116.7%。從全部凈轉移來看，盡管收入分布兩端經濟距離的下降幅度從28.0%提高到29.2%，但低收入端轉移后相對收入的提高幅度仍然從186.7%下降到144.4%。也就是說，相較于2013年，2018年城市低收入群體的相對收入狀況沒有得到改善。

農村居民社會福利收入的再分配性質是累進的，且再分配作用逐漸增強，但仍然弱于城鎮(zhèn)。公共轉移前后收入分布兩端經濟距離的下降幅度從2013年的6.3%提高到2018年的12.2%。一方面，低收入群體的相對收入顯著提高，P10/P50的提高幅度從21.7%擴大到73.3%;另一方面，高收入群體的相對收入明顯下降，P90/P50的下降幅度從4.0%擴大到8.1%。全部凈轉移的再分配作用更顯著，收入分布兩端經濟距離的下降幅度從21.0%擴大到26.7%。

農民工社會福利的再分配性質從2013年的累退轉變?yōu)?018年的累進。2013年，農民工群體中的高收入人群獲得了更多的公共轉移收入，兩端經濟距離擴大了1.2%;2018年農民工的社會福利不僅提高了低收入群體的相對收入，而且降低了高收入群體的相對收入，收入分布兩端經濟距離下降了4.2%。但由于農民工社會福利的總體規(guī)模較小，發(fā)揮的再分配作用較弱，全部凈轉移使收入分布兩端經濟距離的下降幅度從幾乎為0擴大到8.3%。

總體而言，2018年社會福利收入再分配的累進性強于2013年，主要歸功于農村居民社會福利再分配累進性的增強。國家財政對農村居民傾斜力度的加大、脫貧攻堅的大力實施以及城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的整合促進了農村社會福利的再分配作用，在一定程度上體現(xiàn)了社會政策發(fā)展的共享和托底理念。但是，對于城鎮(zhèn)居民社會福利再分配累進性的減弱，需引起高度重視;農民工社會福利再分配的累進性亦有待加強。

五、新時代中國社會政策對相對貧困的影響

社會政策在多大程度上緩解了相對貧困狀況呢？表7（下頁）報告了社會福利收入轉移前后相對貧困發(fā)生率的變化。社會政策對于緩解全國居民相對貧困狀況的作用顯著，且2018年大于2013年。若采用全國居民人均可支配收入中位數(shù)的50%作為相對貧困標準，公共轉移后2013年相對貧困發(fā)生率從33.0%下降到24.7%，下降8.3個百分點;2018年從37.4%下降到27.6%，下降9.8個百分點。全部凈轉移后，相對貧困發(fā)生率的下降幅度從2013年的12.3個百分點提高到2018年的14.6個百分點。若采用更高的相對貧困標準——全國居民可支配收入中位數(shù)的60%，相對貧困發(fā)生率會更高。

就城鎮(zhèn)居民而言，社會政策的減貧作用較為顯著，但2018年相對貧困發(fā)生率高于2013年，同時2018年相對貧困的減緩程度弱于2013年。以50%城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的貧困標準為例，公共轉移使得城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率2013年從29.6%下降到11.9%，下降17.7個百分點，2018年從36.1%下降到20.2%，下降15.9個百分點。全部凈轉移使得相對貧困發(fā)生率的下降幅度從17.8個百分點下降到17.3個百分點。

就農村居民而言，社會政策在減緩農村相對貧困方面的作用有所增強。農村公共轉移收入使得農村相對貧困發(fā)生率2013年從28.6%下降到22.7%，降低5.9個百分點，2018從38.7%下降到30.6%，降低8.1個百分點。全部凈轉移使得相對貧困發(fā)生率的下降幅度從15.8個百分點擴大到20.0個百分點。

就農民工群體而言，相對貧困發(fā)生率低于城鎮(zhèn)居民和農村居民，同時社會政策在緩解相對貧困方面發(fā)揮的作用較小。公共轉移收入使得農民工相對貧困發(fā)生率2013年下降1.1個百分點，2018下降1.8個百分點。

從全國來看，全部凈轉移后的相對貧困發(fā)生率從2013年的20.7%擴大到2018年的22.8%，且城鎮(zhèn)內部和農村內部相對貧困狀況都有明顯的惡化，再次表明城鄉(xiāng)低收入群體的相對狀況有待進一步改善，特別是農民工群體仍然缺乏有效的社會保護。2020年脫貧攻堅任務完成后，中國已在整體上消除現(xiàn)行標準下的絕對貧困，進入鞏固脫貧成果、緩解相對貧困階段。根據(jù)發(fā)達國家和地區(qū)的經驗，緩解相對貧困對整個社會經濟體系提出了更高的要求，也需要經歷相當長的歷史階段。相較于發(fā)達國家，中國的相對貧困發(fā)生率處于較高水平，通過轉移收入推動相對貧困發(fā)生率下降的幅度有待進一步提高①。

六、研究結論與政策建議

為了增進民生福祉和社會公平，2013年以來中國的社會政策進入全方位推進并強調共建共享的新時代，覆蓋全民的多層次社會保障體系逐步完善，精準脫貧攻堅大力推進，社會政策在全面建成小康社會的進程中發(fā)揮了重要作用。中國在民生保障領域的投入持續(xù)加大，社會政策總體水平在提高，社會政策的持續(xù)擴張和整合為中國社會福利制度帶來了明顯的變化。利用中國家庭收入項目（CHIP）2013年和2018年數(shù)據(jù)，本文分析了中國社會政策變化對收入分配和貧困的影響。研究發(fā)現(xiàn)，中國居民的社會福利有所提高，城鎮(zhèn)居民社會福利有所下降，農村居民的社會福利明顯提高，農民工群體的社會福利依然較小，城鎮(zhèn)居民、農村居民和農民工群體之間的社會福利差距依然存在。

社會政策是實現(xiàn)社會公平的主要手段，2013年以來社會政策對降低收入不平等發(fā)揮的作用越來越明顯，社會政策的托底性和共享性有所提高。在城鎮(zhèn)地區(qū)，養(yǎng)老金發(fā)揮著主要的作用，而其他社會福利由于規(guī)模較小，發(fā)揮的再分配作用較小。隨著農村社會政策的擴展與完善，農村居民的養(yǎng)老金、報銷醫(yī)藥費、社會救助、惠農補貼等都發(fā)揮著明顯的再分配作用。社會政策在一定程度上縮小了貧富差距，其再分配性質是累進的，且2018年的作用略強于2013年。盡管城鄉(xiāng)福利差距在縮小，但城鎮(zhèn)居民內部和農村居民內部的收入不平等程度依然在擴大，社會政策在實現(xiàn)社會公平的目標上依然面臨挑戰(zhàn)。社會政策有利于緩解貧困，中國已消除現(xiàn)行標準下的絕對貧困，但相對貧困發(fā)生率仍處于較高水平。在實現(xiàn)共同富裕的道路上，如何鞏固拓展脫貧攻堅成果，建立減少相對貧困和緩解收入差距的長效機制，是未來社會政策完善需要關注的重點內容。

在新發(fā)展階段，中國應進一步提高社會福利水平，充分發(fā)揮社會政策保障民生的作用，促進社會公平并推動共同富裕的實現(xiàn)。

第一，順應經濟社會形勢變化，進一步優(yōu)化社會政策，提升各方面公共服務的質量水平和均等化程度。在經歷兜底保障和適度普惠階段之后，中國社會政策體系正在向高質量發(fā)展階段邁進。福利國家的社會政策實踐經驗表明，與國民經濟增長相適應的福利水平對經濟社會的發(fā)展能夠起到促進作用。以新發(fā)展理念為引領，按照構建新發(fā)展格局的要求，新時代中國社會政策的發(fā)展應在考慮經濟社會發(fā)展水平的同時，滿足社會成員日益增長的福利需要，全面提升民生福祉水平。

第二，堅持構建并完善發(fā)展型社會政策，充分發(fā)揮社會政策的再分配作用和減貧作用，為實現(xiàn)社會公平和共享發(fā)展，以及完善社會治理作出更大的貢獻。要注重社會政策對象的主體性發(fā)揮和能力提升，努力縮小不同群體政策待遇差距，補齊社會福利短板，提高社會政策效率。社會政策應與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略密切結合，進一步強化農村社會福利體系，加強對農民工及其子女的社會政策支持，在鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接中發(fā)揮社會政策的積極作用，助力億萬農民走上共同富裕的道路。

第三，加強社會政策與經濟政策的結合，通過社會政策改革創(chuàng)新，使社會政策在與經濟發(fā)展的協(xié)調中滿足人民的美好生活需要，實現(xiàn)在更高水平的發(fā)展中解決民生問題。中國社會政策已經改變原來從屬于經濟政策的弱勢地位，開始成為社會建設和治理創(chuàng)新的重要工具。面對中國經濟下行壓力加大和國際政治經濟環(huán)境復雜多變的挑戰(zhàn)，中國的社會政策應采取更為進取的方式與經濟政策相融合、與經濟發(fā)展相協(xié)調，從而對中國戰(zhàn)略實施與政府能力的提升起到促進作用。 [Reform]

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The Impact of China's Social Policy Changes on Income Distribution and Poverty in the New Era

YANG Sui? GAO Qing? ZHAO Xiao-man

Abstract： In order to enhance people's well-being and improve social equity， China's social policies have entered a new era of comprehensive promotion and emphasizing co-construction and sharing since 2013. The multi-level social security system covering all people has been gradually improved， and targeted poverty alleviation has been vigorously promoted. Social policies have played an important role in the process of building a well-off society in an all-round way. Using China Household Income Project（CHIP） 2013 and 2018 data， this paper shows that the social welfare of Chinese residents has gradually improved during this period， but the social welfare gaps among urban residents， rural residents， and migrants still exist. Social policies help reduce income inequality and alleviate relative poverty， and the redistribution effect of social welfare income is progressive， but social policies still face challenges in achieving the goal of social equity. In the new development stage， China should further improve the level of social welfare， optimize social policies to strengthen their redistribution and poverty reduction effects， make social policies play a role in promoting the strategic development of the country and the improvement of government capabilities， and as well as give impetus to the realization of common prosperity.

Key words： social policy; income distribution; poverty; welfare