黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中的“條塊”相濟(jì)：以渭河為例

崔晶 畢馨雨 楊涵羽

摘? ?要：面對日益迫切的流域生態(tài)治理需求，依托“科層制”的縱向流域治理體系已經(jīng)難以滿足流域發(fā)展的需要，橫向府際和部門間協(xié)作逐漸成為黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中的重要議題。然而，流域協(xié)作治理中依然面臨著地方政府間和政府各部門之間利益分配難以達(dá)成共識、流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)難以履行協(xié)調(diào)職能等治理困境。以黃河最大的支流渭河為例，探討流域內(nèi)“條塊”關(guān)系的調(diào)適對流域協(xié)作治理機(jī)制的影響，分析如何對流域橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)力與資源的合理匹配。應(yīng)從賦予流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更多的權(quán)力和職能、完善“條塊”協(xié)作的法律體系、保障協(xié)作制度的自我更新能力三方面來調(diào)和“條塊”關(guān)系，推動流域協(xié)作治理的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：協(xié)作治理;流域治理;條塊關(guān)系;黃河流域高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：X321? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）10-0145-11

黨的十八大以來，中央先后提出了長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略，流域治理問題已經(jīng)成為國家發(fā)展中的重要命題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，我國很多流域尤其是黃河流域的環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，粗放的資源消耗型發(fā)展模式難以維持，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展亟須流域生態(tài)環(huán)境的協(xié)作治理[1]。2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，再次強(qiáng)調(diào)了黃河生態(tài)區(qū)對于我國生態(tài)安全的重要意義，并提出了“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的要求。

黃河流域不僅是我國重要的生態(tài)廊道，而且是重要的經(jīng)濟(jì)帶。在經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展的今天，黃河流域治理中經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾更加突出。目前，流域協(xié)同治理機(jī)制已經(jīng)在黃河流域治理工作中得到廣泛嘗試。然而，在實(shí)踐中，黃河流域內(nèi)各地方政府依然面臨著協(xié)作治理機(jī)制流于形式、部門合作難以深度推進(jìn)等困境。渭河作為黃河最大的支流，其生態(tài)環(huán)境問題及協(xié)作治理困境與黃河有諸多相似之處，因而是研究黃河流域“條塊”關(guān)系的典型樣本。探討渭河流域治理中的“條塊”關(guān)系、構(gòu)建流域協(xié)作治理機(jī)制，成為推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，也是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中的重大問題。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

針對流域生態(tài)環(huán)境治理問題，不少學(xué)者認(rèn)為縱向的“科層制”協(xié)調(diào)機(jī)制并不能有效地整合流域內(nèi)各要素，因而需要通過流域治理主體之間的橫向協(xié)作推動流域全面發(fā)展。治理主體應(yīng)該從監(jiān)察、信息、執(zhí)法、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫鏄?gòu)建協(xié)作機(jī)制，整合流域內(nèi)部資源，從宏觀視角協(xié)調(diào)流域整體利益[2-4]。有學(xué)者從府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的視角，提出構(gòu)建起連接協(xié)作行為與制度安排的橋梁，實(shí)現(xiàn)多元主體之間互利互惠的合作[5-6]。還有學(xué)者認(rèn)為，針對流域生態(tài)治理過程中出現(xiàn)的“碎片化”問題，應(yīng)基于“整體政府”理念，通過集中治理的方式破解“分工—協(xié)作”模式導(dǎo)致的“碎片化”弊端，從而提供系統(tǒng)化的解決方案[7]。

在流域治理過程中，中央政府與地方政府之間、政府部門之間的權(quán)力讓渡與責(zé)任劃分是治理主體之間高效協(xié)作的關(guān)鍵。有學(xué)者指出，通過將區(qū)域事務(wù)的部分決策權(quán)移交至地方政府，區(qū)域公共治理可以在不影響原有行政體系的情況下有效地節(jié)省中央政府宏觀調(diào)控的成本，很大程度上破除政策執(zhí)行上“代理違背”的博弈困境[8-9]。對于跨界公共問題治理和區(qū)域公共物品供給，地方政府間也需要相互讓渡一部分行政管轄權(quán)，從而有效地擴(kuò)展每個地方政府的行政管理權(quán)力邊界，填補(bǔ)跨界公共問題和公共物品供給的權(quán)力真空[10]。權(quán)力讓渡使得流域協(xié)作治理具有可行性，利益的博弈與權(quán)衡則從根本上影響著權(quán)力讓渡的進(jìn)程。利益關(guān)系作為政府間關(guān)系中最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系，是決定地方政府間合作的關(guān)鍵性因素[11]。也有學(xué)者認(rèn)為，在“為增長而競爭”的背景下，流域內(nèi)政府部門基于有限理性，始終將自身利益最大化置于首位。即使存在互利合作的可能，利益主體之間和利益主體內(nèi)部也常常由于信息不對稱等因素造成個體理性與集體理性的矛盾[12-13]。還有學(xué)者指出，能夠促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)行為將會激勵參與者之間的協(xié)作[14]。與此同時，區(qū)域生態(tài)問題的治理效果不僅取決于當(dāng)?shù)卣闹卫硇袆?，而且與當(dāng)?shù)孛癖姂B(tài)度、非營利組織等第三部門有著密切的關(guān)系[15]。除政府之間的協(xié)作外，地方政府還應(yīng)努力發(fā)展社區(qū)組織、企業(yè)以及非營利組織之間的權(quán)力共享關(guān)系，建立適當(dāng)?shù)目缬蛑卫頇C(jī)制。

就黃河流域而言，流域經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境各系統(tǒng)的綜合水平總體上呈現(xiàn)平穩(wěn)態(tài)勢，但耦合協(xié)同嚴(yán)重失調(diào)，黃河流域整體尚未達(dá)到三者協(xié)同發(fā)展的狀態(tài)[16]。在此過程中，地方政府對區(qū)域利益及部門利益的過度重視，治理主體之間權(quán)力分配矛盾等問題，都對黃河流域生態(tài)環(huán)境治理造成了影響。如何協(xié)調(diào)流域“條塊”關(guān)系矛盾，進(jìn)而推動黃河流域內(nèi)橫縱向協(xié)作治理機(jī)制的發(fā)展，已經(jīng)成為黃河流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)互利共贏的決定性因素。

綜上所述，已有研究大多關(guān)注到流域治理中協(xié)作機(jī)制的重要性，卻忽視了流域生態(tài)環(huán)境治理中“條”與“塊”關(guān)系的調(diào)適對流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的影響。與流域建設(shè)項(xiàng)目綁定的橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由于缺乏穩(wěn)定的治理資源而難以有效地協(xié)調(diào)各方利益，難以與常態(tài)治理機(jī)制相匹配。本研究將詳細(xì)探討流域內(nèi)縱橫向協(xié)作治理機(jī)制的“條塊”相濟(jì)問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

二、流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的分析框架

河流作為公共資源，具有明顯的外部性與非排他性。共同的資源利益與環(huán)境治理困境亟須各級政府及政府內(nèi)各部門之間的密切配合，以保障流域治理活動的有效實(shí)施。在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中，作為中間管理方的地方政府比中央政府具有更為明顯的信息優(yōu)勢?？紤]到時間和人工成本，作為委托方的中央政府可能會策略性地將一些實(shí)質(zhì)權(quán)威下放給管理方，即在契約明確的規(guī)定之外，擁有實(shí)質(zhì)權(quán)威的一方有著對資產(chǎn)或各類活動事實(shí)上的控制權(quán)[17]。中央政府作為委托方僅僅保留文件規(guī)定中的正式權(quán)威，通過檢查驗(yàn)收權(quán)對地方政府進(jìn)行監(jiān)督;地方政府則依據(jù)政策執(zhí)行和激勵分配等剩余控制權(quán)成為流域內(nèi)相關(guān)事項(xiàng)的實(shí)際裁決者。通常情況下，地方政府的水利部門承接中央政府讓渡的剩余控制權(quán)，負(fù)責(zé)本地區(qū)內(nèi)流域的保護(hù)及開發(fā)。然而，城市發(fā)展需求的多元化使得水利部門需要與生態(tài)環(huán)保、土地資源管理等部門進(jìn)行協(xié)作。

（一）流域生態(tài)環(huán)境治理中橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的角色

為了對協(xié)作各方掌握的資源進(jìn)行更合理的統(tǒng)籌配置，地方政府往往在組織內(nèi)部設(shè)置專管部門來協(xié)調(diào)各方的信息溝通與利益博弈。根據(jù)尤金·巴達(dá)赫的“巧匠理論”，跨部門合作能夠在一定程度上克服和彌補(bǔ)單一部門治理的劣勢，從而最大程度上增加、創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)社會公共價值[18]。然而，“巧匠理論”關(guān)注的焦點(diǎn)并非組織結(jié)構(gòu)的整合，而是協(xié)作行為和過程中的權(quán)力運(yùn)作、資源獲取等問題。

在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中，橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由于實(shí)際權(quán)力有限而難以在各個部門產(chǎn)生分歧時進(jìn)行強(qiáng)勢協(xié)調(diào)。在名義上，橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著水資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等方面的復(fù)合型職能，作為流域綜合管理機(jī)構(gòu)接受國家流域治理機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督;然而，在實(shí)際治理中，大多數(shù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都屬于地方水利廳的直屬單位，接受水利廳的領(lǐng)導(dǎo)，與水利廳的利益相一致。因此，在協(xié)調(diào)職能不斷趨于弱勢、無力調(diào)解上級部門決策分歧的情況下，橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該逐漸在政府內(nèi)部承擔(dān)起“巧匠”的角色，即通過跨部門協(xié)作發(fā)揮不同職能部門在生態(tài)治理中的多重職能，協(xié)調(diào)使用公共資源，平衡流域內(nèi)資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等多方面需求，推動流域的良性開發(fā)建設(shè)。

（二）流域生態(tài)環(huán)境治理中“條塊”關(guān)系的調(diào)適

面對有限的資源與權(quán)力，組織中的“條條”與“塊塊”往往會產(chǎn)生決策分歧，從而造成“條塊”關(guān)系矛盾[19]?！皸l塊”關(guān)系的不協(xié)調(diào)源于“條”與“塊”不同的治理邏輯?！皸l”與“塊”治理邏輯的差異直接體現(xiàn)在治理目標(biāo)、治理資源以及治理方式上。作為國家職能專業(yè)化分工的產(chǎn)物，“條”主要關(guān)注某一特定領(lǐng)域內(nèi)的問題，同時接受上級的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資源支持以及控制，通過長期穩(wěn)定的日常工作履行職能?！皦K”作為治理層級，更加強(qiáng)調(diào)治理的系統(tǒng)性、整體性和創(chuàng)造性，關(guān)注流域內(nèi)多方面的需求，掌握的資源隨著行政層級的下降而遞減，通常以短時間內(nèi)中心動員的方式開展工作?！皸l”與“塊”在治理邏輯上的不協(xié)調(diào)分散了治理資源，影響了整個流域治理效能的提升[20]。此外，常規(guī)治理機(jī)制與運(yùn)動治理機(jī)制交織并存、彼此依存，共同作用于“條塊”關(guān)系的協(xié)調(diào)之中。在常規(guī)治理機(jī)制中，上下級政府及政府各部門之間通過談判進(jìn)行利益的博弈，最終達(dá)成共識。對于常規(guī)治理機(jī)制中沒有明確的條塊權(quán)責(zé)關(guān)系，運(yùn)動治理機(jī)制通過將日常工作轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)的方式，強(qiáng)制“塊”引導(dǎo)“條”投入政策執(zhí)行[21]。

在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中，地方政府通常通過“外部機(jī)構(gòu)強(qiáng)勢協(xié)調(diào)”和“治理部門自行協(xié)商”兩種方式對“條塊”關(guān)系矛盾進(jìn)行調(diào)適。地方政府依托橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建立正式的協(xié)調(diào)制度，從而集中各部門的治理資源，依靠協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對各個職能部門的強(qiáng)勢指導(dǎo)來提高治理主體之間的協(xié)調(diào)程度。同時，地方政府各部門也常常通過部門領(lǐng)導(dǎo)之間的交流溝通達(dá)成合作。地方政府間的協(xié)調(diào)包含了通過正式規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)范化的運(yùn)作，以及通過非正式的情感聯(lián)系進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在一定程度上有效緩解了流域治理中“條塊”關(guān)系的矛盾[22]。長期以來，真正在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮作用的是行政區(qū)劃原則，而不是以黃河流域生態(tài)環(huán)境承載能力作為約束條件而進(jìn)行治理的流域規(guī)則[23]。如今，盡管推進(jìn)流域協(xié)作治理已經(jīng)成為黃河流域各地方政府的共識，但協(xié)作治理機(jī)制還處于探索階段，流域生態(tài)治理依然呈現(xiàn)“塊塊分割、橫向分散”的顯著特征。如何推動流域治理中“條”上的汲取能力與“塊”上的整合能力之間的轉(zhuǎn)換和協(xié)調(diào)，是解決“條塊”關(guān)系問題的關(guān)鍵。

（三）流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理分析框架的構(gòu)建

基于以上討論，本文構(gòu)建了流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的分析框架（見圖1）。在流域治理中，流域的上級政府（如中央政府或省級政府）首先通過縱向行政鏈條對流域內(nèi)各地方政府的流域協(xié)作治理行為進(jìn)行督察;其次，流域內(nèi)成立橫向的流域協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)，上級政府賦予這一機(jī)構(gòu)一定的協(xié)作權(quán)力和資源，這一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)合流域內(nèi)各地方水行政部門、環(huán)境保護(hù)部門和土地資源管理部門的部分職能，平衡流域內(nèi)資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)。即通過縱向“條”上的賦權(quán)，統(tǒng)合“塊”上的流域治理職能，讓流域協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮協(xié)調(diào)流域內(nèi)各地方政府、平衡流域整體水資源治理的職能。

三、黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理——以渭河為例

渭河是黃河最大的支流，其生態(tài)問題和協(xié)作治理困境與黃河有很多相似之處。渭河流域內(nèi)集中了陜西省65%的生產(chǎn)總值，貫穿陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)域。然而，由于發(fā)展早期生態(tài)環(huán)保意識薄弱，渭河流域水污染問題不斷惡化，河道生態(tài)流量嚴(yán)重不足，流域內(nèi)人均水資源占有量僅為全國平均水平的1/7。河流生態(tài)問題已經(jīng)成為制約渭河流域可持續(xù)發(fā)展的重要因素。在渭河流域協(xié)作治理中，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃分割治理方式已經(jīng)難以有效解決現(xiàn)有的流域生態(tài)問題，而在協(xié)作治理過程中，流域內(nèi)地方政府又面臨著協(xié)作治理主體缺位、“條塊”矛盾等困境。本文以渭河為例，探討流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中的縱橫向協(xié)作治理機(jī)制及協(xié)作治理中的“條塊”關(guān)系。

（一）渭河流域協(xié)作治理的困境

作為跨區(qū)域性的公共事務(wù)和公共議題，流域治理需要充分考慮到不同治理主體間管理權(quán)限的沖突和行政區(qū)劃邊界的不同。在治理過程中，河流上下游地區(qū)的治理成本和效益相互轉(zhuǎn)移影響，簡單的“一刀切”勢必導(dǎo)致流域治理的割裂。為有效推進(jìn)渭河流域整體性治理，陜西省各級政府相繼成立渭河生態(tài)區(qū)保護(hù)中心等流域治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（見圖2，下頁），但在實(shí)際治理中，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用甚微。

1.協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)難以履行協(xié)調(diào)職能

作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，渭河生態(tài)區(qū)保護(hù)中心承擔(dān)著水利建設(shè)規(guī)劃和生態(tài)修復(fù)的復(fù)合型職能。在實(shí)際運(yùn)行中，生態(tài)區(qū)保護(hù)中心的工作人員大多從環(huán)保局、國土資源局抽調(diào)而來，人員流動頻繁，執(zhí)行能力不足，難以保障流域治理重要方案的實(shí)施。此外，盡管陜西省人民政府在設(shè)置流域治理協(xié)調(diào)部門之初就已經(jīng)為部門設(shè)計多種籌資方案，但在實(shí)際運(yùn)行中，流域治理協(xié)調(diào)部門仍然面臨著資金不足的困境。專項(xiàng)資金僅有部分按計劃用于生態(tài)區(qū)的建設(shè)，省市級的生態(tài)區(qū)管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，市級和區(qū)縣級的工程建設(shè)配套資金更是無法按期到達(dá)①。資金的缺乏直接影響了協(xié)調(diào)部門的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，且在一定程度上抑制了管理者的工作積極性。因此，盡管流域治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，但該機(jī)構(gòu)的部門規(guī)章設(shè)置及日常運(yùn)行模式仍有待改進(jìn)。

2.固有的權(quán)力分配格局難以改變

長期以來，渭河流域內(nèi)各個管理部門按照治理需求對流域進(jìn)行多部門分割管理，由業(yè)務(wù)密切相關(guān)的部門牽頭主導(dǎo)，其他部門配合參與。渭河流域的治理工作一直由陜西省人民政府統(tǒng)籌安排，各市之間并未達(dá)成有效合作?！傲饔騼?nèi)各市級主管部門之間缺乏相應(yīng)的常態(tài)化部門溝通協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)交互機(jī)制，一般情況下都需要經(jīng)過省級部門進(jìn)行信息聯(lián)系。”②在名義上，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需要開展渭河流域濕地保護(hù)、野生動物保護(hù)、漁業(yè)捕撈等方面的服務(wù)工作，約束流域內(nèi)的違法開發(fā)行為，但在實(shí)際治理中，砂石盜采等違法行為的監(jiān)督查處依舊由陜西省生態(tài)環(huán)境廳的執(zhí)法大隊(duì)來執(zhí)行。一方面，流域治理需要打破固有的職能和權(quán)力分配格局，實(shí)現(xiàn)部門之間部分權(quán)力的讓渡，形成協(xié)作治理;另一方面，各個部門仍舊按照固有職能和權(quán)力分配來對流域?qū)嵤┲卫?。這一張力的存在使流域協(xié)作治理變得愈發(fā)困難。

3.部門間利益分配難以達(dá)成共識

出于對自身利益的考慮，各級地方政府構(gòu)建生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理機(jī)制的態(tài)度并不積極。盡管渭河流域最為嚴(yán)峻的洪水問題及水污染問題已經(jīng)得到有效緩解，但徹底解決流域內(nèi)生態(tài)失調(diào)問題，還需要地方政府間達(dá)成協(xié)作治理常態(tài)。渭河流域地處西北，流域內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，且周邊缺乏特色性的自然景觀，難以通過商業(yè)開發(fā)獲得規(guī)模性收益，其治理資金需依靠地方政府源源不斷地“輸血”和中央財政的支持[24]。治理資金的不足降低了地方政府協(xié)作治理的熱情。當(dāng)生態(tài)問題嚴(yán)重影響到民眾的生產(chǎn)生活時，地方政府不得不采取積極措施，遏制生態(tài)環(huán)境惡化;但在矛盾尚未激化、民眾輿論壓力相對較小的一些生態(tài)問題上，地方政府為緩解財政壓力，也會盡可能地將資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視環(huán)境治理。

4.部門之間治理標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一

2016年，經(jīng)陜西省人民政府批準(zhǔn)，陜西省發(fā)展和改革委員會、陜西省水利廳印發(fā)《陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），以指導(dǎo)渭河流域內(nèi)各城市的生態(tài)區(qū)建設(shè)工作?！兑?guī)劃》中明確指出：在城市核心區(qū)渭河干流河堤外100米區(qū)域內(nèi)，原則上禁止開發(fā)建設(shè)。而在2018年陜西省人民政府批復(fù)的《寶雞市城市總體規(guī)劃（2010—2020）》中，渭河兩岸綠帶生態(tài)區(qū)域?qū)挾葎t被要求限制在城市建成區(qū)兩側(cè)各不少于30 米內(nèi)，實(shí)際上放寬了《規(guī)劃》中的生態(tài)空間預(yù)留要求。兩份規(guī)定中生態(tài)空間預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)的差異使得寶雞市水利局等河流治理相關(guān)部門與寶雞市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門在渭河沿岸開發(fā)建設(shè)方面產(chǎn)生分歧，增大了政府部門之間的協(xié)作治理難度。

（二）當(dāng)前渭河流域的協(xié)作治理機(jī)制

渭河流域的治理主要集中在河流中下游的陜西省境內(nèi)，流域內(nèi)治理主體間協(xié)作治理多以省級部門統(tǒng)籌決策的縱向協(xié)調(diào)治理機(jī)制為主，河流沿岸各縣市結(jié)合本地區(qū)情況具體執(zhí)行，政府之間及政府內(nèi)部部門之間的橫向協(xié)作機(jī)制僅僅作為補(bǔ)充。

1.許可證制度與“河長制”的推行

縱向協(xié)調(diào)機(jī)制主要依賴于清晰的行政層級設(shè)置和上級政府對下級政府強(qiáng)有力的控制。上級政府將治理目標(biāo)及工作任務(wù)沿著行政鏈條進(jìn)行分解與傳遞，盡可能地平衡流域內(nèi)部需求，合理調(diào)配相關(guān)資源。然而，決策與執(zhí)行之間的漫長鏈條使得信息在傳遞的過程中容易出現(xiàn)扭曲變形，上級政府難以在短時間內(nèi)大量獲取突發(fā)環(huán)境事件的相關(guān)信息，這就降低了治理主體對突發(fā)環(huán)境事件的處理效率。渭河流域內(nèi)的縱向協(xié)調(diào)治理主要通過兩項(xiàng)政策實(shí)現(xiàn)。

第一，推行取水許可證制度。2006年7月，國務(wù)院頒布《黃河水量調(diào)度條例》，并于同年11月正式啟動黃河重要支流水量統(tǒng)一調(diào)度工作，將渭河及其主要支流正式交由黃河相關(guān)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度，明確了取水許可總量控制指標(biāo)。為響應(yīng)國家政策，陜西省分別于2008年和2012年發(fā)布《陜西省渭河水量調(diào)度辦法》《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》，充分結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，進(jìn)一步完善渭河流域水量統(tǒng)一調(diào)度和取水許可證制度。渭河流域取水許可實(shí)行分級管理，通過縱向上明確的層級設(shè)置從源頭控制取水?dāng)?shù)量，以取水許可證的形式傳遞水資源使用權(quán)（見圖3）。取水許可證制度在限制用水總量的前提下，充分賦予地方政府自由調(diào)配水資源的權(quán)力，保證了流域水資源的合理取用。

但是，隨著取水許可證制度的逐漸落實(shí)，各種問題相繼顯現(xiàn)。其一，渭河流域總計劃取水許可量較實(shí)際用水量有較大缺口。渭河兩岸分布著大量的農(nóng)田，水資源需求巨大，但陜西省渭河流域內(nèi)部只有渭南市辦理了農(nóng)業(yè)用水取水許可登記，其他地市均未將農(nóng)業(yè)用水納入許可證審批范圍，這導(dǎo)致實(shí)際用水量遠(yuǎn)超預(yù)期水平。2015年，總?cè)∷S可量（包含水力發(fā)電用水量）計劃為36.79 億m3，實(shí)際總用水量為 52.74億m3，30%左右的用水量為私自取用。其二，工業(yè)取水指標(biāo)有較大剩余量。為保障經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，指標(biāo)分配過高地估計了工業(yè)用水的總量，出現(xiàn)了部分工業(yè)產(chǎn)業(yè)超額用水、水力發(fā)電產(chǎn)業(yè)退水較少甚至為零的情況[25]。此外，陜西省自2006年正式推行取水許可證制度后，一直沒有進(jìn)行指標(biāo)的重新分配和審核，也沒有建立完善的后續(xù)追蹤處理方案，使得取水許可資格的判斷不符合現(xiàn)實(shí)情況，不利于水資源的有效利用。

第二，全面推行“河長制”，落實(shí)責(zé)任歸屬。2017年2月，陜西省發(fā)布《陜西省關(guān)于全面推行河長制的實(shí)施方案》，正式在全省范圍內(nèi)推行“河長制”。省委書記任渭河“河長”，市、縣、鄉(xiāng)級政府均設(shè)立了“河長”，與省級部門形成聯(lián)動，將河流治理任務(wù)層層分解落實(shí)到各級行政管理部門。各級“河長”在管轄區(qū)段內(nèi)協(xié)調(diào)各職能部門互相配合，全權(quán)負(fù)責(zé)管轄區(qū)段內(nèi)的流域治理，形成專項(xiàng)治理體系，確保政府專項(xiàng)預(yù)算的落實(shí)。針對環(huán)境問題的隱蔽性、長期性特征，西安市人民政府對損害生態(tài)環(huán)境的直接責(zé)任人實(shí)行終身追究制，有效破解了崗位調(diào)動、負(fù)責(zé)人離退休造成的追責(zé)難問題[26]?！昂娱L制”將流域生態(tài)治理責(zé)任與各級政府領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)結(jié)，串聯(lián)成“首長責(zé)任鏈”，充分利用政府行政權(quán)力，對現(xiàn)有生態(tài)治理體制形成良好補(bǔ)充[27]。

2.渭河生態(tài)區(qū)及生態(tài)區(qū)管理中心的建立

橫向協(xié)調(diào)機(jī)制強(qiáng)調(diào)治理主體之間的資源信息交流以及工作中的相互配合，治理主體可以通過較低的信息獲取成本了解流域治理情況，調(diào)和治理資源有限與治理需求復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。在渭河流域內(nèi)，生態(tài)治理的橫向協(xié)作主要體現(xiàn)為渭河生態(tài)區(qū)及其管理中心的建立。

2012年，陜西省出臺《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》，條例中多次強(qiáng)調(diào)渭河流域的治理應(yīng)該是流域水行政主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門以及省流域綜合治理機(jī)構(gòu)彼此協(xié)作的結(jié)果。2016年9月，陜西省發(fā)布《陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》，正式啟動渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)。渭河生態(tài)區(qū)具有生態(tài)修復(fù)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)等多方面功能，打破了原有的行政治理邊界。為保障生態(tài)區(qū)內(nèi)資源的高效合理配置，陜西省人民政府還采取了流域整體治理和區(qū)域分割治理相結(jié)合的治理方法。一方面，成立了陜西省渭河生態(tài)區(qū)管理委員會，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)區(qū)發(fā)展;另一方面，陜西省自上而下均成立渭河生態(tài)區(qū)管理中心，承擔(dān)渭河流域綜合規(guī)劃和渭河生態(tài)區(qū)治理保護(hù)規(guī)劃編制、生態(tài)區(qū)年度建設(shè)任務(wù)安排等多方面管護(hù)工作。各市級渭河生態(tài)區(qū)管理中心負(fù)責(zé)各自行政轄區(qū)內(nèi)的渭河區(qū)段治理工作，執(zhí)行具體的治理任務(wù)。逐級設(shè)置的生態(tài)區(qū)管理中心串聯(lián)起新的行政鏈條，從而保障治理目標(biāo)的貫徹落實(shí)。然而，橫向協(xié)調(diào)機(jī)制也會對傳統(tǒng)的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制和既定的部門利益分配格局造成沖擊，難以獲得職能部門的支持，常常存在政策執(zhí)行或落實(shí)難的問題。

四、渭河流域協(xié)作治理中的“條塊”關(guān)系調(diào)適

渭河流域治理具有公共事務(wù)的強(qiáng)外部性和信息的復(fù)雜性，長期以來，中央政府在渭河流域相關(guān)事務(wù)中賦予了陜西省人民政府高度的自主權(quán)，并通過轉(zhuǎn)移支付等手段給予陜西省人民政府大力的財政支持。自1960年三門峽水庫建成以來，渭河流域水患頻發(fā)。為加強(qiáng)河道管理，陜西省人民政府先后成立了流域?qū)９軝C(jī)構(gòu)——陜西省三門峽庫區(qū)管理局、黃委會陜西河務(wù)局。依據(jù)《陜西省河道管理?xiàng)l例》，以上機(jī)構(gòu)對渭河河道進(jìn)行區(qū)域性管理，承擔(dān)流域內(nèi)防洪防汛、發(fā)展規(guī)劃制定等工作。然而，上級政府權(quán)力的讓渡并未促成地方政府之間的有效協(xié)作?；谧陨砝?，地方政府及政府內(nèi)各部門之間都更加傾向于維持分割治理的狀況，而非打破壁壘進(jìn)行協(xié)作。對地方政府來說，剩余控制權(quán)的擴(kuò)張可以進(jìn)一步鞏固政府在當(dāng)?shù)氐膶?shí)質(zhì)性權(quán)威。地方政府“進(jìn)”能層層加碼將壓力匯聚至底層執(zhí)行部門以保障任務(wù)完成，“退”能與下級政府共謀應(yīng)對上級政府的檢查。此外，渭河流域內(nèi)四個主要利益相關(guān)城市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、產(chǎn)業(yè)分布各不相同，盡管居民對于流域生態(tài)付費(fèi)大多持正支付意愿，但是受其居住環(huán)境、收入水平及收入穩(wěn)定性等因素的影響，不同城市居民的預(yù)期生態(tài)付費(fèi)額度仍有一定差距[28]。合作收益的差異阻礙了流域內(nèi)各城市之間的橫向協(xié)作。同時，為保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的持續(xù)利好發(fā)展，GDP增長率仍然是考核地方治理績效的主要指標(biāo)。因此，每屆政府在有限任期內(nèi)，為保證地區(qū)利益及自身利益的最大化，不得不暫緩對流域生態(tài)問題的深度治理，轉(zhuǎn)而大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，推進(jìn)流域協(xié)作治理中的“條塊”關(guān)系的調(diào)適就顯得極為迫切。

（一）流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能匹配

在流域治理過程中，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行與服務(wù)職能被一再加強(qiáng)，協(xié)調(diào)職能卻不斷弱化，逐漸成為水行政部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之所以不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，主要是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)能力與機(jī)構(gòu)職責(zé)不相匹配。流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是環(huán)保部門橫向擴(kuò)權(quán)的結(jié)果，在運(yùn)動式環(huán)境治理的專項(xiàng)行動中產(chǎn)生，與流域建設(shè)項(xiàng)目綁定，旨在更好地整合治理資源，推動流域治理中的橫向府際間協(xié)作。然而，脫胎于運(yùn)動式治理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)僅具有暫時性的權(quán)力與治理資源，難以適應(yīng)常態(tài)化的流域治理需求。

渭河流域橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的大規(guī)模發(fā)展始于2010年左右的渭河綜合整治工程。為了在短期內(nèi)快速達(dá)到治理目標(biāo)，流域內(nèi)各級政府都成立了工程建設(shè)指揮部等橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，集中規(guī)劃調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的資源，保障各職能部門之間的協(xié)調(diào)合作。這樣的“運(yùn)動式治理”在運(yùn)行方式上表現(xiàn)出鮮明的非制度化和非專業(yè)化特征。隨著綜合整治工程的結(jié)束，橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢協(xié)調(diào)職能也一同消失，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)逐漸成為水行政部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。流域內(nèi)的常態(tài)治理決策工作依然由陜西省水利廳、陜西省生態(tài)環(huán)境廳等職能部門承擔(dān)。2016年，中共陜西省委、陜西省人民政府啟動了渭河生態(tài)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，曾經(jīng)的橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)起生態(tài)區(qū)的規(guī)劃保護(hù)、建設(shè)管理和綜合利用工作，再次被賦予協(xié)調(diào)不同部門資源與決策的職能。但在常規(guī)治理機(jī)制下，橫向協(xié)調(diào)機(jī)制難以從各司其職、穩(wěn)定重復(fù)的組織結(jié)構(gòu)中開拓新的資源獲取渠道。機(jī)構(gòu)成員大多從其他職能部門暫時抽調(diào)，部門權(quán)責(zé)不對等、資源支撐不足，缺乏有效的保障機(jī)制。

流域內(nèi)的各級橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)始終與短期內(nèi)的流域治理項(xiàng)目緊緊綁定，隨著項(xiàng)目的開展而發(fā)揮重要作用。當(dāng)項(xiàng)目趨近尾聲，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的資源供應(yīng)就開始下降。如今，渭河流域的治理日漸趨向常態(tài)化，而脫胎于“運(yùn)動式治理”的橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)仍未轉(zhuǎn)型，難以承擔(dān)協(xié)調(diào)部門關(guān)系的職能。因此，未來流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限仍需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，以適應(yīng)常態(tài)化的流域環(huán)境治理的需求。流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在組織中承擔(dān)起“巧匠”功能，通過履行多樣化的治理職能（如防洪防澇、環(huán)境保護(hù)等）來協(xié)調(diào)和平衡流域內(nèi)各個地方政府在環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)方面的訴求，滿足當(dāng)?shù)孛癖妼ι鷳B(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，從而推動當(dāng)?shù)鼐C合發(fā)展水平的提升。

（二）流域水資源管理中的“條塊”相濟(jì)

長期以來，中央政府通過自上而下的“條”對地方政府進(jìn)行監(jiān)督與調(diào)控。地方政府的水行政部門及環(huán)保行政部門作為流域行政管理鏈條中的一環(huán)，承接上級部門下放的水資源管理權(quán)，長期負(fù)責(zé)水資源的開發(fā)保護(hù)工作。然而，隨著生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，流域生態(tài)問題呈現(xiàn)復(fù)合化的發(fā)展趨勢，難以借助界限清晰的“條”加以解決。“條”的功能受限推動了“塊”的職能擴(kuò)張。流域內(nèi)地方政府大多選擇橫向管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)資源的整合與需求的平衡。水資源橫向管理機(jī)構(gòu)作為“塊”的重要組成部分，對流域整體的問題分布和資源配置有著更加全面的認(rèn)知，可以快速針對流域突發(fā)環(huán)境問題作出反應(yīng)。然而，相較于成立已久的傳統(tǒng)職能部門，“塊”中的水資源橫向管理機(jī)構(gòu)并不能有效推進(jìn)協(xié)作問題，部門人員配合也有待加強(qiáng)，在資金、人力等治理資源上的汲取能力明顯不足。2012年，陜西省頒布了《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》，規(guī)定成立陜西省渭河流域生態(tài)區(qū)保護(hù)中心，作為橫向協(xié)作機(jī)制的執(zhí)行主體推動流域內(nèi)府際協(xié)作的發(fā)展。保護(hù)中心雖然承擔(dān)著流域內(nèi)資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等多方面的職能，但始終沒有獲得相應(yīng)的權(quán)力支撐其順利開展工作，“條塊”部門之間權(quán)力與資源的轉(zhuǎn)化難以落實(shí)。

為保障流域治理工作的順利推進(jìn)，各級政府需要主動尋求“條塊”權(quán)力配置的平衡點(diǎn)[29]。在未來的流域治理中，上級政府相關(guān)部門應(yīng)該更多地精準(zhǔn)放權(quán)給地方的流域協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)，在“條”上讓渡相應(yīng)權(quán)力，將分散在不同職能部門之間的權(quán)力和資源集中到地方流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需要整合權(quán)力和資源開展流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理。同時，上級主管部門和地方政府應(yīng)該統(tǒng)一流域治理標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)流域治理的制度化和規(guī)范化。

五、結(jié)論與政策建議

黃河流域的協(xié)作治理問題是當(dāng)前我國生態(tài)治理領(lǐng)域的重要議題。在治理實(shí)踐中，渭河流域的生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理面臨著協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)難以履行協(xié)調(diào)職能、固有的權(quán)力分配格局難以改變、部門間利益分配難以達(dá)成共識、部門之間治理標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一等多重困境。尤其是，原本屬于“運(yùn)動式”治理產(chǎn)物的橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由于其自身的權(quán)力和資源與協(xié)調(diào)職能不匹配而難以適應(yīng)常態(tài)化的協(xié)調(diào)工作。因此，破解流域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理困境的關(guān)鍵因素就是流域內(nèi)“條”上的汲取能力和“塊”上的整合能力之間的轉(zhuǎn)化。一方面，“條”以項(xiàng)目配置資源的方式與“塊”的資源使用方式之間存在矛盾。橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)面對復(fù)雜的流域內(nèi)需求，需要更加靈活的資源使用方式，常常需要從“條”中爭取更多治理資源。因此，在缺乏職能部門的主動協(xié)助和必要的外部支持的情況下，橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處處掣肘，難以承擔(dān)常態(tài)化的協(xié)調(diào)職能。另一方面，“條”的部門主義傾向缺乏政策約束，“條塊”間權(quán)力的讓渡存在障礙。在缺乏外部監(jiān)督機(jī)制的情況下，“條”在讓渡部門權(quán)力、成立專門協(xié)調(diào)部門方面的意愿較低。渭河生態(tài)區(qū)管理中心成立之后，陜西省水利廳、陜西生態(tài)環(huán)境廳依然保留著許多應(yīng)轉(zhuǎn)移的職能及相應(yīng)權(quán)力，對“條塊”關(guān)系的轉(zhuǎn)化造成了不利影響。

“條塊”關(guān)系的和諧發(fā)展需要“條塊”在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配、協(xié)作法律體系的完善、協(xié)作制度的自我更新等方面達(dá)成共識。具體而言，應(yīng)從以下方面促進(jìn)流域協(xié)作治理的發(fā)展：

第一，賦予流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更多的權(quán)力和職能。流域的全方位發(fā)展目標(biāo)要求橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)必須肩負(fù)起“塊”的核心組織責(zé)任。這需要“條”讓渡相應(yīng)權(quán)力，將分散在不同職能部門之間的資源集中至橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌調(diào)配。在未來的流域治理中，地方政府應(yīng)抓住生態(tài)區(qū)建設(shè)等流域發(fā)展契機(jī)，進(jìn)一步明確橫向流域管理機(jī)構(gòu)及各職能部門的權(quán)力清單，劃定權(quán)力紅線，協(xié)調(diào)“條塊”關(guān)系矛盾。上級政府也需要盡快完善流域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償方案，協(xié)調(diào)各區(qū)域政府及政府內(nèi)各部門之間的利益關(guān)系，提高各個治理主體協(xié)作的積極性，推動流域協(xié)作治理中“條塊”關(guān)系的調(diào)適。

第二，完善“條塊”協(xié)作的法律體系。健全的法律制度體系是維持“條塊”關(guān)系和諧發(fā)展的必要條件。目前，“條”的職能大多通過部門規(guī)章來界定，“塊”的職責(zé)大多由地方性法規(guī)來定義，“條塊”之間的關(guān)系協(xié)調(diào)則缺乏制度化的法律規(guī)定。為促進(jìn)流域協(xié)作治理的發(fā)展，地方政府應(yīng)盡快推動“條塊”關(guān)系的法制化建設(shè)。根據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)與自身實(shí)際，地方政府應(yīng)當(dāng)針對不同類型的流域生態(tài)問題制定相應(yīng)的法律規(guī)定，明確各職能部門間的權(quán)責(zé)分配，從而打破部門本位、有效規(guī)制各部門行為。

第三，保障協(xié)作制度的自我更新能力。“條”作為制度的制定者，應(yīng)定期收集相關(guān)修訂意見，根據(jù)流域?qū)嶋H情況及時更新制度內(nèi)容，保障流域內(nèi)生態(tài)協(xié)作治理有章可循。針對自然資源與社會發(fā)展中需要面對的眾多不確定性，“塊”作為制度的執(zhí)行者則可以定期召開聯(lián)席會議，由流域內(nèi)不同行政區(qū)域輪流承辦，共同總結(jié)交流治理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以過去可控的結(jié)果為基礎(chǔ)制定出適應(yīng)實(shí)際環(huán)境的最佳策略，最終達(dá)成“條塊”協(xié)作的動態(tài)平衡[30]。 [Reform]

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The Integration of Functional Lines and Territorial Jurisdictions in Yellow River Basin Collaborative Governance： A Case Study of Weihe River

CUI Jing? BI Xin-yu? YANG Han-yu

Abstract： In the face of the increasingly urgent demand for river basin management， the vertical management system relying on "bureaucracy" has been unable to meet the needs of watershed development， and the horizontal intergovernmental and inter-departmental collaboration has gradually become an important issue in Yellow watershed ecological environment management. However， there are still some difficulties in the collaborative governance of river basins， such as the difficulty of reaching a consensus on the distribution of interests among local governments and government departments， and the difficulty of the coordination agencies in performing the coordination functions. The article will take Weihe River， the largest tributary of the Yellow River Basin， as an example， to discuss the influence of the adjustment of the relationship of functional lines and territorial jurisdictions on the collaborative governance mechanism of the basin， and analyze how to reasonably match the power and resources of the horizontal coordination organization of the basin. We should promote the development of river basin collaborative governance from three aspects： giving more powers and functions to the river basin coordination agencies， improving the legal system of "Tiao Kuai" cooperation， and ensuring the self-renewal ability of the collaboration system.

Key words： collaborative governance; watershed governance; the relationship of functional lines and territorial jurisdictions; the high-quality development of Yellow River Basin