基層社會(huì)治理視角下的網(wǎng)格化治理： 創(chuàng)新、挑戰(zhàn)與對(duì)策

冉昊

摘 要：在當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)治理中，網(wǎng)格化治理創(chuàng)新成為破解基層社會(huì)治理發(fā)展瓶頸的重要突破口。網(wǎng)格化治理的興起，是落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要實(shí)現(xiàn)路徑，是社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)共建共治共享的多元社會(huì)治理格局的重要體現(xiàn)，其創(chuàng)新之處集中表現(xiàn)為協(xié)同治理的形成與內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的健全。然而，當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)格化治理仍然面臨一些挑戰(zhàn)，包括應(yīng)對(duì)社會(huì)活力與治理目標(biāo)的偏離、網(wǎng)格化治理的形式化與官僚化，以及基層“條塊”體制機(jī)制不順等。對(duì)此，有必要通過(guò)網(wǎng)格化的系統(tǒng)治理與綜合施策，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，以及理順“條塊”關(guān)系等對(duì)策，進(jìn)一步提升網(wǎng)格化治理的效力，為我國(guó)的基層社會(huì)治理創(chuàng)新拓展新的發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)治理；網(wǎng)格化治理；“條塊”體制機(jī)制

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2019）01-0074-06

當(dāng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展時(shí)，社會(huì)問(wèn)題往往會(huì)集中出現(xiàn)。因此，社會(huì)治理尤其是基層社會(huì)治理，成為國(guó)家治理體系中的重要環(huán)節(jié)。在這樣的背景下，中央對(duì)改進(jìn)和創(chuàng)新社會(huì)治理方式越來(lái)越重視。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理和改進(jìn)社會(huì)治理方式。黨的十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化”。[1]黨的十九大報(bào)告首次提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)“社會(huì)治理制度建設(shè)”[2]（P49），即要把分散的社會(huì)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)加以歸納，提煉制度化和常態(tài)化的、具有可復(fù)制性的一般社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)。

然而，就近年來(lái)社會(huì)治理的發(fā)展?fàn)顩r而言，仍面臨著諸多瓶頸。

一是從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變。過(guò)去，中央對(duì)社會(huì)治理的提法為“社會(huì)管理”。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了“社會(huì)治理”。按照習(xí)近平的闡釋，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。[3]（P116）所謂系統(tǒng)治理，就是要“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”；所謂依法治理，就是要“加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”；所謂源頭治理，就是要“標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”；所謂綜合施策，就是要“強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題”。[4]黨中央對(duì)管理和治理差別的解釋固然簡(jiǎn)明了然，但在內(nèi)在邏輯上仍面臨難題，諸如加強(qiáng)政府主導(dǎo)和居民自治之間可能會(huì)有潛在沖突；強(qiáng)調(diào)一元性的網(wǎng)格化管理和認(rèn)同多元性的社會(huì)參與之間可能會(huì)有潛在矛盾——邏輯上的問(wèn)題投射到現(xiàn)實(shí)，就有可能成為管理到治理轉(zhuǎn)變的瓶頸。

二是城鄉(xiāng)社會(huì)治理的差異。這是由我國(guó)城鄉(xiāng)二元的特殊體制決定的。城市基層治理的特點(diǎn)是利益矛盾相對(duì)較少，但是缺乏生機(jī)活力。尤其是隨著現(xiàn)代城市化的建設(shè)，城市治理在當(dāng)前更多地體現(xiàn)為街區(qū)或小區(qū)制，以致物業(yè)管委會(huì)日益取代了傳統(tǒng)居委會(huì)的部分職能。對(duì)于一個(gè)小區(qū)而言，并不涉及太多的利益和資源，但往往會(huì)因?yàn)槌鞘械脑踊瘜?dǎo)致鄰里之間的生疏，導(dǎo)致缺乏活力，甚至死氣沉沉。與此不同，農(nóng)村社會(huì)治理的特點(diǎn)是不乏生機(jī)但利益矛盾相對(duì)較多。雖然城市化導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村普遍出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，但飯后串串門、打打牌，以及同村血緣體系和村規(guī)民約的保留使得村民的生活不乏生機(jī)。但是，由于城市化的擴(kuò)張，導(dǎo)致農(nóng)村尤其是城市周邊的農(nóng)村土地具有很高的潛在價(jià)值，因而這些待征的集體土地資產(chǎn)形成了一張無(wú)形的利益之網(wǎng)。在此基礎(chǔ)上，作為村民自治組織的村委會(huì)如果不能代表民意來(lái)處理集體資產(chǎn)，甚至從中牟利的話，很多矛盾就會(huì)激化。

如何破解我國(guó)當(dāng)前基層社會(huì)治理發(fā)展的瓶頸？近年來(lái)，在全國(guó)多數(shù)省市推開(kāi)的基層網(wǎng)格化治理，成為基層社會(huì)治理的一個(gè)重要突破口和創(chuàng)新點(diǎn)。

一、網(wǎng)格化治理興起：基層社會(huì)治理的一種實(shí)現(xiàn)路徑

網(wǎng)格化治理，就是把基層自治組織的治理界域進(jìn)一步細(xì)化為便于復(fù)制和考核的網(wǎng)格模式，通過(guò)信息化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的精準(zhǔn)化。網(wǎng)格化治理的好處在于，能形成“專群（專業(yè)力量與社區(qū)群眾）結(jié)合、條塊（職能部門與屬地）結(jié)合、社群（社會(huì)力量與社區(qū)群眾）結(jié)合”的全新的工作格局。[5]

首先，網(wǎng)格化治理體現(xiàn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)。如果說(shuō)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”體現(xiàn)了社會(huì)治理改革與創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)，那么網(wǎng)格化治理則體現(xiàn)了社會(huì)治理改革與創(chuàng)新的基層實(shí)踐，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面是信息化手段的應(yīng)用。就傳統(tǒng)的基層治理媒介而言，新中國(guó)成立前靠鄉(xiāng)紳，新中國(guó)成立后靠族長(zhǎng)和后來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，以及鄰里之間互通有無(wú)。而現(xiàn)在的網(wǎng)格化治理中，信息化手段的使用則體現(xiàn)了基層治理的現(xiàn)代化。比如通過(guò)手機(jī)軟件及聯(lián)網(wǎng)，可以使各類事件迅速上報(bào)和流轉(zhuǎn)?？梢哉f(shuō)，信息化在很大程度上改變了基層治理的媒介手段；另一方面是精細(xì)化手段的使用。治理層級(jí)的精確化和治理內(nèi)容的精準(zhǔn)化，是體現(xiàn)基層社會(huì)治理是否現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。通過(guò)網(wǎng)格化治理，基層治理層級(jí)更加細(xì)化、治理內(nèi)容更加精準(zhǔn)化，從而無(wú)形之中提升了基層治理的質(zhì)量與效率。

其次，網(wǎng)格化治理是實(shí)現(xiàn)全民共建共治共享社會(huì)治理格局的重要途徑。黨的十八屆五中全會(huì)提出了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的重要目標(biāo)。而網(wǎng)格化治理恰恰體現(xiàn)了基層社會(huì)治理的方式創(chuàng)新和社會(huì)治理內(nèi)容的精細(xì)化，并且將為構(gòu)建全民共建共治共享的社會(huì)治理格局發(fā)揮重要作用。全民共建共治共享的實(shí)質(zhì)是要從過(guò)去的一元管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的多元治理，要充分發(fā)揮社會(huì)力量、市場(chǎng)力量和百姓力量等不同主體的能動(dòng)性。而網(wǎng)格化治理的綜合性與系統(tǒng)性，恰恰體現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)變。

第三，網(wǎng)格化治理體現(xiàn)了“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變。2013年，在黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，“網(wǎng)格化管理”首次出現(xiàn)：“堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！盵4]此后，隨著社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)化發(fā)展，“網(wǎng)格化管理”的提法逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬W(wǎng)格化治理”。通過(guò)系統(tǒng)治理與綜合施策，網(wǎng)格化治理也順利地完成了從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)型。

二、網(wǎng)格化治理的創(chuàng)新：協(xié)同治理與內(nèi)部監(jiān)督

在基層社會(huì)治理中，網(wǎng)格化治理的各種模式本身是可以復(fù)制的。相關(guān)研究統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)332個(gè)地級(jí)行政建制中，已知采用“網(wǎng)格化治理”的數(shù)量至少為168個(gè)。[6]然而，治理效果卻千差萬(wàn)別。有的成效顯著，并被總結(jié)為一種模式予以進(jìn)一步推廣；有的卻流于形式，成效甚微。什么原因?qū)е铝诉@種差別？關(guān)鍵在于落實(shí)。保障落實(shí)和執(zhí)行，已經(jīng)成為網(wǎng)格化治理的重要任務(wù)和基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)。

浙江省在基層社會(huì)治理創(chuàng)新方面走在全國(guó)前列，而網(wǎng)格化治理創(chuàng)新是其代表。東吳鎮(zhèn)，地處寧波市東部，屬于寧波市鄞州區(qū)所管。東吳鎮(zhèn)屬典型的半山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)區(qū)域面積80平方公里，轄12個(gè)行政村、1個(gè)居委會(huì)，約3萬(wàn)人口，2015年工業(yè)總產(chǎn)值超過(guò)百億大關(guān)，財(cái)政收入達(dá)到6.68億元，人均GDP位居全區(qū)第一。

從2014年起，東吳鎮(zhèn)正式開(kāi)始通過(guò)網(wǎng)格化治理來(lái)提升基層社會(huì)治理的效能。它所采用的網(wǎng)格化治理模式，大體上屬于“自然地域網(wǎng)格模式”。因?yàn)闁|吳鎮(zhèn)劃分網(wǎng)格的基本依據(jù)，就是根據(jù)各村所轄范圍、分布特點(diǎn)、人口數(shù)量、居住集散程度和群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣等情況，以自然村大約100-150戶家庭為一個(gè)單元網(wǎng)格，總共劃分為47個(gè)網(wǎng)格?？傮w上，網(wǎng)格治理隊(duì)伍按照“1+1+X”的格局建立，即每個(gè)網(wǎng)格配備一名網(wǎng)格督導(dǎo)員、配齊一名網(wǎng)格長(zhǎng)、配備若干名網(wǎng)格員和若干名專職或輔助網(wǎng)格力量。在此基礎(chǔ)上，配備網(wǎng)格長(zhǎng)47名，網(wǎng)格信息管理員13名和網(wǎng)格專干員23名。網(wǎng)格長(zhǎng)按每個(gè)網(wǎng)格1人配備；網(wǎng)格信息管理員按信息平臺(tái)數(shù)量，鎮(zhèn)級(jí)社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮室1名，村級(jí)信息平臺(tái)12名；網(wǎng)格專干員按對(duì)口重要職能部門配備23人。1

雖然采用了浙江省較為通用的“自然地域網(wǎng)格模式”，但東吳鎮(zhèn)的網(wǎng)格化治理又有所不同——可以說(shuō)是在“自然地域網(wǎng)格模式”基礎(chǔ)上又有所創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是通過(guò)縱向扁平化與橫向綜合化結(jié)合，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化的協(xié)同治理創(chuàng)新。2015年，東吳鎮(zhèn)在浙江省的網(wǎng)格化治理中第一個(gè)建立了社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮室（站）。這一舉措體現(xiàn)了網(wǎng)格化的協(xié)同治理創(chuàng)新。綜合指揮室基本人員構(gòu)成是：指揮長(zhǎng)由鎮(zhèn)鄉(xiāng)長(zhǎng)擔(dān)任，副指揮長(zhǎng)由黨委副書(shū)記和分管政法班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，其他班子領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任指揮室成員。日常工作由黨政辦、綜治辦（網(wǎng)格辦）承擔(dān)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處置區(qū)域內(nèi)各類社會(huì)問(wèn)題與網(wǎng)格信息事務(wù)。通過(guò)設(shè)置社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮室（站），東吳鎮(zhèn)的網(wǎng)格化治理效率有所提高。一方面，不同層級(jí)之間的對(duì)接更高效，從而實(shí)現(xiàn)縱向應(yīng)急管理的扁平化；另一方面，同一層級(jí)之間事件處理化繁為簡(jiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)橫向突發(fā)事件協(xié)調(diào)的綜合化。

二是通過(guò)加強(qiáng)垂直管理，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化治理的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新。網(wǎng)格化治理，關(guān)鍵在于落實(shí)。如何保證網(wǎng)格化治理的各種舉措都能夠執(zhí)行？這才是重中之重的問(wèn)題。東吳鎮(zhèn)通過(guò)網(wǎng)格化的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新，以考核確保網(wǎng)格化治理的落實(shí)。毫無(wú)疑問(wèn)，現(xiàn)有體制下，主要領(lǐng)導(dǎo)尤其是一把手的態(tài)度，往往能夠?qū)σ粋€(gè)項(xiàng)目的推動(dòng)起到?jīng)Q定性作用。在東吳鎮(zhèn)網(wǎng)格化治理的落實(shí)過(guò)程中，鎮(zhèn)黨委鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此非常重視，這也確保了網(wǎng)格化治理的各項(xiàng)舉措以及一些創(chuàng)新措施能夠得到落實(shí)。例如，作為落實(shí)東吳鎮(zhèn)網(wǎng)格化治理樞紐和網(wǎng)格化治理創(chuàng)新關(guān)鍵的鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮室（站），其各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的安排，對(duì)全鎮(zhèn)政府工作人員來(lái)說(shuō)，產(chǎn)生了不言自明的效果，即鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)網(wǎng)格化治理的推進(jìn)高度重視。這無(wú)形當(dāng)中對(duì)全鎮(zhèn)的政府工作人員包括網(wǎng)格化治理的直接參與人員產(chǎn)生了一種壓力，使他們會(huì)更盡力地去完成網(wǎng)格化治理在東吳鎮(zhèn)的推進(jìn)和落實(shí)。

三、當(dāng)前網(wǎng)格化治理面臨的挑戰(zhàn)

作為基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要實(shí)現(xiàn)途徑，當(dāng)前我國(guó)的網(wǎng)格化治理取得了一些成效。但不可否認(rèn)，在其發(fā)展過(guò)程中，仍然面臨一些挑戰(zhàn)，主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一）網(wǎng)格化治理應(yīng)對(duì)社會(huì)活力與治理目標(biāo)的挑戰(zhàn)

一是如何處理網(wǎng)格化治理與社會(huì)活力之間的關(guān)系。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前的網(wǎng)格化治理在某種程度上成為新“保甲”制度的變種?！氨＜住敝贫仍谖覈?guó)歷史悠久，最早可以追溯到北宋王安石改革時(shí)期建立的“保馬法”和“保甲法”，其初衷為通過(guò)基層細(xì)胞單元式的劃分建立起軍事化管理，解決北宋長(zhǎng)期以來(lái)的軍隊(duì)“冗兵冗員”問(wèn)題。到了明朝中期，王陽(yáng)明進(jìn)一步發(fā)揮，建立了“十家牌法”，即以每十家為一個(gè)單位，出現(xiàn)問(wèn)題“十家”連坐。當(dāng)前的網(wǎng)格化治理，的確在某種程度上具有一些“保甲”的特征，比如單元?jiǎng)澐址绞剑菀鬃屓寺?lián)想到過(guò)去的“保甲”制度。盡管就治理內(nèi)容與治理目標(biāo)而言，網(wǎng)格化治理與歷史上的“保甲”制度具有本質(zhì)區(qū)別，但它仍不免帶來(lái)一種困惑：在形式上與“保甲”制度具有相似性的網(wǎng)格化治理，是否會(huì)壓縮社會(huì)生長(zhǎng)的空間，客觀上給社會(huì)發(fā)展的多元性造成消極影響？

社會(huì)生長(zhǎng)空間受到網(wǎng)格化治理潛在壓縮的可能性體現(xiàn)在：（1）網(wǎng)格化治理可能帶來(lái)社會(huì)資本流動(dòng)性的不暢。社會(huì)資本天然具有流動(dòng)性、開(kāi)放性，以及資本自身所具有的擴(kuò)張性等特征，這和網(wǎng)格化治理所具有的整齊劃一、嚴(yán)絲合縫的特征具有內(nèi)在不一致性。這種不一致不僅會(huì)影響社會(huì)資本的流動(dòng)，反過(guò)來(lái)也會(huì)對(duì)網(wǎng)格化治理的效果產(chǎn)生不利影響。（2）網(wǎng)格化治理可能阻礙社會(huì)組織質(zhì)量的進(jìn)一步提升。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量迅速增加，從改革開(kāi)放前社會(huì)組織幾乎為零增加到2017年將近70萬(wàn)個(gè)。然而，社會(huì)組織質(zhì)量不高是不爭(zhēng)的事實(shí)，尤其表現(xiàn)在社會(huì)組織受行政干預(yù)力度較大，獨(dú)立性較弱等方面。而以加強(qiáng)管控為目標(biāo)的網(wǎng)格化治理，有可能進(jìn)一步弱化社會(huì)組織的獨(dú)立性，增強(qiáng)其被行政干預(yù)的可能性，從而與現(xiàn)有社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)相背離。

二是網(wǎng)格化治理是否會(huì)導(dǎo)致基層社會(huì)治理目標(biāo)的偏離。網(wǎng)格化治理最早由政法部門提出，所以網(wǎng)格化治理的最原始目的是“維穩(wěn)”。而此后網(wǎng)格化治理的實(shí)施也都由各地政府的政法部門牽頭來(lái)做。這無(wú)形中造成了一個(gè)結(jié)果：“維穩(wěn)”成為網(wǎng)格化治理的頭等大事。這也是網(wǎng)格化治理考核的內(nèi)容大部分和維穩(wěn)相關(guān)的原因所在。但從社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，提供更好的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理格局，才是基層社會(huì)治理更為重要的目標(biāo)，這也是黨的十九大明確提出來(lái)的。所以，重“維穩(wěn)”而輕社會(huì)共建共治共享的服務(wù)，根本目標(biāo)的偏離有可能為網(wǎng)格化治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展及創(chuàng)新埋下隱患。

（二）網(wǎng)格化治理形式化和官僚化的挑戰(zhàn)

一是關(guān)于網(wǎng)格化治理的形式化是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高導(dǎo)致的質(zhì)疑。當(dāng)前的基層網(wǎng)格化治理，往往出現(xiàn)形式化的問(wèn)題，即網(wǎng)格的填報(bào)流于形式。如上海市楊浦區(qū)基層網(wǎng)格化的治理，在部分網(wǎng)格長(zhǎng)或網(wǎng)格員看來(lái)，這只是一項(xiàng)兼職工作，只是填報(bào)一張流程圖以應(yīng)付上級(jí)督查而已。[7]

有人認(rèn)為，基層網(wǎng)格化治理之所以流于形式，在于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)比較高，社會(huì)問(wèn)題和矛盾相對(duì)較少，從而使當(dāng)?shù)鼗鶎诱畬?duì)網(wǎng)格化本身的重視程度降低。對(duì)于這樣一種說(shuō)法，有必要通過(guò)比較加以澄清。比如，浙江省網(wǎng)格化治理的代表地區(qū)寧波市鄞州區(qū)，其城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入約4.6萬(wàn)元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入2.7萬(wàn)元，與出現(xiàn)了部分網(wǎng)格化治理形式化的北京市海淀區(qū)相比，后者2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入約5.0萬(wàn)元，農(nóng)村居民人均純收入約2.7萬(wàn)元。1如果以居民人均收入作為基層網(wǎng)格化治理中衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)，那么兩者之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上并無(wú)太大差別。換言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是導(dǎo)致網(wǎng)格化治理差異的主要原因。

二是關(guān)于網(wǎng)格化治理官僚化是由于它提供了新的“隱性福利”的質(zhì)疑。一種說(shuō)法認(rèn)為，基層政府公務(wù)員或社區(qū)工作者通過(guò)網(wǎng)格化治理獲取的補(bǔ)貼成為其新的“隱性福利”，這會(huì)使網(wǎng)格化治理淪為政府提高其工作人員待遇的一種途徑，從而使網(wǎng)格化治理日益“官僚化”。而實(shí)際情況是，基層網(wǎng)格長(zhǎng)或網(wǎng)格員的補(bǔ)貼，的確在很多地方是“按勞分配”——多報(bào)多得，少報(bào)少得，但由于這項(xiàng)補(bǔ)貼通常由各級(jí)政府財(cái)政全額償付，因此都有“封頂蓋帽”，即或出現(xiàn)少數(shù)多填錯(cuò)填現(xiàn)象，也絕不可能通過(guò)額外補(bǔ)貼獲得巨額尋租。

（三）網(wǎng)格化治理過(guò)程中理順“條塊”體制機(jī)制的挑戰(zhàn)

一是網(wǎng)格化治理過(guò)程中橫向部門間協(xié)調(diào)的體制機(jī)制有待進(jìn)一步理順，即“塊”的問(wèn)題。在網(wǎng)格化治理過(guò)程中，往往牽頭部門不具有調(diào)動(dòng)權(quán)限，導(dǎo)致上報(bào)事件的流轉(zhuǎn)和處理效率下降。以東吳鎮(zhèn)為例，網(wǎng)格化治理的樞紐是鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮室（站），但其上級(jí)牽頭部門是鎮(zhèn)綜治辦。而綜治辦在東吳鎮(zhèn)屬于政法口的職能部門，因此，一旦上報(bào)事件涉及多個(gè)職能部門的時(shí)候，作為職能相對(duì)單一的部門，綜治辦只能盡力協(xié)調(diào)別的部門參與，不像鎮(zhèn)黨辦或政府辦這樣的綜合行政部門那樣具有更大的權(quán)力。由此，雖然網(wǎng)格化治理本身涉及基層社會(huì)治理的方方面面，但網(wǎng)格化治理的樞紐及其牽頭部門只能作為眾多鎮(zhèn)政府職能部門之一出現(xiàn)，造成一定程度上的權(quán)責(zé)不匹配。

二是網(wǎng)格化治理過(guò)程中縱向部門間流通的體制機(jī)制有待進(jìn)一步理順，即“條”的問(wèn)題。其中，基層網(wǎng)格化治理隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵?，F(xiàn)實(shí)中，網(wǎng)格化治理人員流失大量出現(xiàn)。如浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)的很多網(wǎng)格員是本市戶籍的大學(xué)畢業(yè)生，但只有約一半的大學(xué)畢業(yè)生網(wǎng)格員會(huì)保持這個(gè)工作的穩(wěn)定性，而只有四分之一的大學(xué)畢業(yè)生網(wǎng)格員會(huì)工作四年以上。[8]基層網(wǎng)格化治理人員隊(duì)伍流失的重要原因是，現(xiàn)行體制上升渠道狹窄，“條”的路徑常常被封死。很多基層網(wǎng)格化治理人員都屬于社會(huì)志愿者，并非基層政府在編人員，因此無(wú)論是職業(yè)發(fā)展前景還是基本保障，都與在編公務(wù)員有著巨大差別，另謀出路也是人之常情。

四、改善當(dāng)前網(wǎng)格化治理的對(duì)策

對(duì)于上述挑戰(zhàn)，可以通過(guò)有針對(duì)性的辦法對(duì)當(dāng)前的網(wǎng)格化治理加以調(diào)整和完善，主要可以通過(guò)以下三個(gè)方面。

（一）通過(guò)網(wǎng)格化的系統(tǒng)治理和綜合施策，釋放社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)糾偏

從管理到治理的一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理和綜合施策。如果經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的網(wǎng)格化治理，社會(huì)的活力被抑制、共建共治共享的社會(huì)治理格局不能夠形成，那么一定是我們搞社會(huì)治理尤其是網(wǎng)格化治理的人員的思維需要轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。

一是運(yùn)用系統(tǒng)治理的思路來(lái)釋放社會(huì)活力。黨的十八屆三中全會(huì)指出，系統(tǒng)治理涉及“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。[4]政府管理與社會(huì)建設(shè)之間并不互斥。當(dāng)前政府管理較為普遍存在的問(wèn)題是政府的越位，但這恰恰容易導(dǎo)致對(duì)政府缺位問(wèn)題的忽視——特別是涉及公共產(chǎn)品的供給和二次分配的領(lǐng)域，政府缺位的問(wèn)題普遍存在，這就需要政府進(jìn)一步加強(qiáng)其功能和對(duì)社會(huì)與市場(chǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，從而更有效地保障社會(huì)釋放活力。

二是運(yùn)用綜合施策的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)糾偏。黨的十八屆三中全會(huì)指出，綜合施策涉及“強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題”。[4]基于此，黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。對(duì)于網(wǎng)格化治理而言，就是要運(yùn)用綜合施策的手段，一方面確保社會(huì)基本穩(wěn)定；另一方面通過(guò)網(wǎng)格化治理加強(qiáng)其公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)職能，從而充分發(fā)動(dòng)群眾參與到網(wǎng)格化治理過(guò)程中來(lái)，而不僅僅是“被治理”的對(duì)象。

（二）完善網(wǎng)格化治理的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制：考核與領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督并重

網(wǎng)格化治理能否實(shí)現(xiàn)，其實(shí)并不在于選擇什么樣的模式，而是在于能否真正確保其實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵要做到考核與領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督并重。二者之間，不僅不矛盾，恰恰相互關(guān)聯(lián)。一方面，完善網(wǎng)格化治理的考核機(jī)制，使網(wǎng)格化治理能夠更有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而主動(dòng)贏得當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的“青眼相加”；另一方面，只有通過(guò)主要領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)化監(jiān)督，考核機(jī)制才能更有保障，網(wǎng)格化運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程才能夠真正避免形式化和官僚化。故而考核與領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，兩者之間是相輔相成的關(guān)系。

（三）理順網(wǎng)格化治理的“條塊”體制機(jī)制

一是理順網(wǎng)格化治理過(guò)程中橫向部門間協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，即“塊”之間的關(guān)系。說(shuō)到底，其本質(zhì)還是加強(qiáng)網(wǎng)格化治理的綜合性。前文提及的寧波市東吳鎮(zhèn)所成立的鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮室（站），之所以成為其社會(huì)治理的創(chuàng)新性代表，就在于它作為一個(gè)基層網(wǎng)格化治理的綜合性平臺(tái)建立起來(lái)，有效緩解了原來(lái)網(wǎng)格化治理過(guò)程中多部門之間由于互不統(tǒng)屬造成的相互“扯皮”“打架”現(xiàn)象，提升了基層網(wǎng)格化治理的效率。

二是理順網(wǎng)格化治理過(guò)程中縱向部門間流通的體制機(jī)制，即“條”之間的關(guān)系。正如前文所述，當(dāng)前基層網(wǎng)格化治理隊(duì)伍人員流失較為嚴(yán)重，對(duì)此，有必要建立有效的內(nèi)部流通渠道，使優(yōu)秀的基層網(wǎng)格工作人員在工作一定年限后轉(zhuǎn)為在編公務(wù)員，或者通過(guò)公務(wù)員考試加分等形式對(duì)其進(jìn)行鼓勵(lì)。此外，在建立社區(qū)的農(nóng)村1，嘗試聘用本村有責(zé)任心、口碑好的村民擔(dān)任網(wǎng)格長(zhǎng)或網(wǎng)格員，或者在城市社區(qū)，聘用長(zhǎng)期生活在本社區(qū)的常住居民擔(dān)任網(wǎng)格長(zhǎng)或網(wǎng)格員，從而避免由大學(xué)生村官擔(dān)任網(wǎng)格長(zhǎng)或網(wǎng)格員造成的人員流動(dòng)性大等問(wèn)題，有助于夯實(shí)網(wǎng)格化治理的人力基礎(chǔ)與穩(wěn)定性。

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