鄉(xiāng)村治理單元及其內(nèi)在規(guī)律：一種公共產(chǎn)權(quán)的分析框架

文國璋 楊先保

摘 要： 學界對鄉(xiāng)村治理單元的客觀存在并不存疑，但對其邊界、功能、發(fā)展傾向存在較大分歧，這部分是由于缺少對含義及內(nèi)在規(guī)律的深度解讀。公共產(chǎn)權(quán)框架能夠為鄉(xiāng)村治理單元提供更為穩(wěn)定的分析路徑。以公共產(chǎn)權(quán)為出發(fā)點，圍繞著“物”形成公共事務(wù)，限定了鄉(xiāng)村治理單元的邊界與功能，而圍繞著“人”形成了利益關(guān)聯(lián)主體，形塑著它的結(jié)構(gòu)與關(guān)系。邊界與功能、結(jié)構(gòu)與關(guān)系共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理單元的靜態(tài)結(jié)構(gòu)。隨著公共產(chǎn)權(quán)的變革，單元勢必要與產(chǎn)權(quán)制度相匹配，而公共產(chǎn)權(quán)的磨合與調(diào)試也牽引著結(jié)構(gòu)功能上的漸進優(yōu)化，這是鄉(xiāng)村治理單元的動態(tài)邏輯。根據(jù)該框架，新時代鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革將帶來鄉(xiāng)村治理單元的根本性變化。

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)村治理; 治理單元; 公共產(chǎn)權(quán); 集體產(chǎn)權(quán)制度改革

中圖分類號： D601 文獻標識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.04.010

一、 問題的提出

2018年中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中明確指出，要“推動鄉(xiāng)村治理重心下移”，尤其是要“開展以村民小組或自然村為基本單元”的自治試點工作，可以說是對鄉(xiāng)村治理單元的正式探索。2020年的中央一號文件又再次提出，將行政村作為“基本治理單元”，明確了其在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中的重要地位。圍繞著村民小組、自然村、行政村及其各自應(yīng)承載的功能與作用，形成了鄉(xiāng)村治理單元的課題，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的切入點。

對于鄉(xiāng)村治理單元的判斷與選擇，學界早有研究和爭論，目前存在三種主流的傾向：一是保持傾向，即堅持以行政村作為鄉(xiāng)村治理單元。這是因為作為法定的基層群眾性自治組織的村委會是以行政村為單位設(shè)置的。盡管在實踐中，行政村因過度行政化造成了自治消解等諸多問題，但其法定地位始終牢固。當然，這并不意味著忽視目前行政村存在的問題。持保持傾向的學者主張以行政村為中心，吸納其他鄉(xiāng)村組織，通過合作或協(xié)商的形式，來改進、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理單元的格局。如張潤君提出的“合作治理”模式[1]，再如季麗新等提出的“民主協(xié)商”模式[2]，這些都可被歸為以行政村為中心的“1+N”鄉(xiāng)村治理單元模式。二是下移傾向，即主張以自然村為中心形成鄉(xiāng)村治理單元。諸多學者從不同視角給出了這種傾向的理論依據(jù)，如奧爾森的集體行動論指出，村民的集體行動報酬與集體規(guī)模呈反比，這導致搭便車問題，因而限制單元規(guī)模是有效治理的前提[3]。如清水盛光的內(nèi)生秩序論認為，中國村落自治源于自然村，這形成了一種內(nèi)生秩序，新秩序在村落中難以扎根，為內(nèi)生秩序留下了余裕空間[4]。再如楊宜音的內(nèi)群體意識論，指出自然村為“自己人”、“我們感”等內(nèi)群體意識提供了生長空間，為自然村形成鄉(xiāng)村治理單元提供了合理性依據(jù)[5]。三是上移傾向，又分為將鄉(xiāng)村治理單元上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，或是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間形成新單元。前者認為，由于家戶主義或是鄉(xiāng)村社會原子化，產(chǎn)生了村民“有需求、不參與”的治理困境，單元下移加深了這一困境，進而否定了下移傾向，并堅持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村治理單元才是未來發(fā)展趨勢[6]。后者則認為，以行政村為中心的格局會帶來碎片化治理，不能滿足經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村治理的需求，因而主張以數(shù)個行政村形成村域共同體。如浙江金華的“赤松模式”[7]與廣東清遠佛岡縣的“片區(qū)模式”[8]，這些都被歸為鄉(xiāng)村治理單元的“重組模式”[9]。

盡管圍繞著鄉(xiāng)村治理單元出現(xiàn)了爭鳴的格局，但在其背后卻鮮有對其含義的體系性解讀，更談不上形成一種理論框架來剖析并探尋其內(nèi)在規(guī)律。這造成了兩方面的問題：一是導致自治單元與治理單元兩個概念間的模糊狀態(tài)與交叉使用;二是導致了學者在鄉(xiāng)村治理單元選擇方案上陷入兩難。歸根結(jié)底，由于缺乏對其含義的體系性解讀以及內(nèi)在規(guī)律的分析框架，將直接動搖建立在此基礎(chǔ)上的研究成果。出于對含義解讀以及內(nèi)在規(guī)律探討的目的，本文首先將梳理相關(guān)研究、辨析相近概念，進而明確鄉(xiāng)村治理單元的含義。在此基礎(chǔ)上，嘗試以公共產(chǎn)權(quán)框架來分析鄉(xiāng)村治理單元的靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)邏輯，并從中剖析其存在的內(nèi)在規(guī)律，預(yù)測其發(fā)展的新趨勢。

二、 相關(guān)概念辨析及鄉(xiāng)村治理單元的含義

（一） 從自治單元到基層治理單元：相關(guān)概念的梳理與辨析

1987年的《村民委員會組織法（試行）》將自然村作為村民自治的載體，填補了人民公社解體后留下的治理真空。此后，出于制度規(guī)范建設(shè)與節(jié)約治理成本的考慮，1998年的《村民委員會組織法》正式確立了以建構(gòu)型的行政村而不是自然村作為村民自治的載體。盡管行政村與自然村之間存在時間上的替代關(guān)系，但從法律規(guī)定來看，兩者的功能都是實現(xiàn)村民自治、推動鄉(xiāng)村民主化建設(shè)，這也正是20世紀80—90年代村治最為重要的主題。因此，行政村也常被理解為是自治單元甚至是鄉(xiāng)村治理單元，也即“人們對一定空間或范圍內(nèi)的公共事務(wù)進行自我管理的單元”[10]。這種理解是將自治等同于村治。不過，從實際運行來看，行政村不僅是村民自治的載體，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層的工作抓手，承擔了部分下移的行政事務(wù)，尤其是稅費改革后，項目制的資源輸入與行政村進一步對接加速了它的行政化。徐勇便指出，這一時期行政村開始具有基層地方行政功能，逐漸演變成為包含政治、經(jīng)濟、社會各功能在內(nèi)的基層單元[11]。這意味著在實際操作上，行政村具備了自治與“準行政”的雙重身份，或者說單元處于“交疊”狀態(tài)[12]。同時，這也表明將自治單元完全等同于鄉(xiāng)村治理單元是有局限性的，因為自治與村治的邊界并非是同構(gòu)的。

除了自治與村治邊界的非同構(gòu)外，行政村這一場域也難以將鄉(xiāng)村治理完全囊括其中。事實上，除了行政村外，鄉(xiāng)村治理在家戶、村組甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層面開展，因而鄧大才教授跨越了行政村這一個截面，將它與家戶、村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部納入，形成更為立體的基層治理單元概念。各個層次的角色功能各不相同，家戶是經(jīng)濟單元、村組是自治單元、行政村是協(xié)調(diào)單元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政單元[13]。但此后鄧大才又將行政村轉(zhuǎn)換為行政單元，進而把基層治理單元簡化為自治單元與行政單元兩類。而基層治理單元是以家庭、個體形式集聚起來的單位，或是國家依據(jù)地域和人群標準劃分的行政空間[14]。這種界定是以“行政-自治”二分建構(gòu)為依據(jù)的。

從自治單元到基層治理單元，體現(xiàn)了對鄉(xiāng)村治理單元理解的深入與細化，但仍存在如下一些值得商榷的地方：（1）邊界問題。由于自治與村治并非同構(gòu)，因而自治單元無法完全等同于鄉(xiāng)村治理單元。而基層治理將鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一行政體制內(nèi)單元納入，使其外延又較鄉(xiāng)村治理單元更廣。（2）分類問題。行政村除法定的自治功能外，還承接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)下移的行政事務(wù)，因而以準行政單元界定其身份更為恰當，這意味著“行政-自治”二分建構(gòu)在鄉(xiāng)村治理單元的分類上并不精準。（3）規(guī)律問題。無論是自治單元還是基層治理單元，都未關(guān)注單元內(nèi)部的結(jié)構(gòu)功能，在規(guī)律總結(jié)上的缺乏削弱了這些概念的解釋力。這些存疑意味著研究與探索尚未被窮盡。

（二） 鄉(xiāng)村治理單元的含義與特征分析

立足于單元來探討鄉(xiāng)村治理是非常有必要的，某種意義上人類社會就是“單元社會”，這也激發(fā)了諸多學者從該角度來解構(gòu)社會。如亞里士多德在城邦下細分出家庭和村坊兩種單元[15]。再如摩爾根將氏族而非家庭理解為人類古代社會的基本單元，并提出了氏族、胞族、部落和部落聯(lián)盟的單元遞進序列[16]。根據(jù)前述對相關(guān)概念的梳理與辨析，盡管自治單元與基層治理單元內(nèi)容不盡相同，但兩者都強調(diào)以承擔的事務(wù)和功能為內(nèi)核，這也可以成為鄉(xiāng)村治理單元含義界定的依據(jù)和來源。盡管“行政-自治”二分建構(gòu)在單元分類上不甚精準，但卻清晰地表達了鄉(xiāng)村治理事務(wù)與功能的區(qū)分。張茜、李勇華等將村治事務(wù)分為行政事務(wù)和自治事務(wù)，并認為前者是外生的，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移至行政村的事務(wù)，后者是內(nèi)生的，是圍繞著公共產(chǎn)權(quán)及共同利益衍生的自治事務(wù)[17-18]。兩種事務(wù)交疊在一起，形成了鄉(xiāng)村治理單元的血與肉，而要履行和實現(xiàn)這些事務(wù)與功能，需要特定的場域及其結(jié)構(gòu)安排作為鄉(xiāng)村治理單元的骨骼架構(gòu)。

因而，鄉(xiāng)村治理單元應(yīng)當是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的村域或村莊內(nèi)構(gòu)成的空間里，圍繞著基于國家治理的行政事務(wù)，或圍繞著公共產(chǎn)權(quán)及共同體的自治事務(wù)，由多元治理主體按照特定結(jié)構(gòu)并運用多種方式進行自行管理、自行調(diào)節(jié)的相對獨立的單元。可見，鄉(xiāng)村治理單元是實現(xiàn)村治功能與目標的載體。它具有如下幾個特征：（1）場域性。鄉(xiāng)村治理單元的場域性體現(xiàn)在空間場域和關(guān)系場域兩個方面，前者是指治理主體實現(xiàn)功能的空間，后者是治理主體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系構(gòu)成的社會聯(lián)結(jié)。鄉(xiāng)村治理的場域特征決定了鄉(xiāng)村治理單元與鄉(xiāng)村治理主體既有區(qū)別又有聯(lián)系，例如，行政村和村委會即是治理單元和治理主體的關(guān)系。（2）分層性。鄉(xiāng)村治理單元是我國社會治理體系的神經(jīng)末梢，但這并不影響它存在更細致的內(nèi)部分層。如廣東清遠的“片區(qū)模式”，形成了“片區(qū)-行政村-村組”的分層格局。這種分層某種意義上是對場域與功能相匹配的一種回應(yīng)。如家庭事務(wù)產(chǎn)生于家庭單元，難以被分割至其他單元處理。（3）相對獨立性。鄉(xiāng)村治理作為社會治理的有機構(gòu)成，其單元結(jié)構(gòu)與功能勢必受到整體制度框架的影響，并與社會的其他單元存在能量互動，構(gòu)成了整個社會治理單元的生態(tài)系統(tǒng)。但鄉(xiāng)村治理單元也具有相對獨立性，這體現(xiàn)在它具有獨立的治理話題與方法、經(jīng)驗與知識體系、內(nèi)部利益或沖突等。

可見，鄉(xiāng)村治理單元涉及到功能與結(jié)構(gòu)兩個重要的關(guān)鍵詞，它們使鄉(xiāng)村治理單元的內(nèi)涵更加豐富且更加具體。同時，也引發(fā)了另一個重要的問題，即功能與結(jié)構(gòu)之間的邏輯關(guān)系以及它們以何種機制組合起來形成鄉(xiāng)村治理單元。本質(zhì)上，這些問題是關(guān)于鄉(xiāng)村治理單元內(nèi)在規(guī)律的探討。為了更好地揭示其規(guī)律，需要提供一種合理框架來揭示其內(nèi)在規(guī)律。

三、 鄉(xiāng)村治理單元的公共產(chǎn)權(quán)分析框架與內(nèi)在規(guī)律

（一） 血緣關(guān)聯(lián)分析框架與公共產(chǎn)權(quán)分析框架：邏輯關(guān)聯(lián)與差異比較

滕尼斯指出，村落共同體最初是以血緣性為其提供無形紐帶的。該觀點對學界影響深遠，如費孝通的“差序格局”[20]13-15以及黃光國的“圈層結(jié)構(gòu)”[21]都是以血緣性為基礎(chǔ)展開探討的。在中國的鄉(xiāng)土社會中，血緣關(guān)聯(lián)衍生出復雜的宗族結(jié)構(gòu)，成為村民認同與行動的基本單元。宗族結(jié)構(gòu)形成了一種“自己人秩序”，實際上是以血緣和宗族來劃定村民或成員的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，這即是宗族結(jié)構(gòu)單元的運行邏輯。[22]宗族間或內(nèi)部的競爭、沖突與斗爭構(gòu)成了傳統(tǒng)村落的事務(wù)。

基于血緣關(guān)聯(lián)的分析框架在傳統(tǒng)村落單元上有著較強的解釋力，但隨著鄉(xiāng)村開放性與市場化程度的提升，血緣關(guān)聯(lián)被稀釋，以至于該框架解釋力減弱。那我們又應(yīng)采取何種分析框架呢？恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中對血緣與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系進行了闡述，指出血緣關(guān)聯(lián)及其基礎(chǔ)上的繼承制決定了產(chǎn)權(quán)分配及結(jié)構(gòu)。[23]為了保證宗族內(nèi)諸如水利建設(shè)、共同防務(wù)、社會保障等公共事務(wù)與公共產(chǎn)品的供給，會以血緣關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)形成村落宗族共同財產(chǎn)的配置。如鄧大才教授將井田制理解為“血緣性公共產(chǎn)權(quán)”[24]，再如滋賀秀三的“同居共產(chǎn)”[25]，都是宗族內(nèi)設(shè)置的公共產(chǎn)權(quán)。

由此來看，盡管傳統(tǒng)村落中公共事務(wù)體現(xiàn)的是血緣關(guān)聯(lián)，但本質(zhì)上卻是以公共產(chǎn)權(quán)及其確立的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系為基礎(chǔ)的。只不過宗族結(jié)構(gòu)單元的血緣關(guān)聯(lián)特征過于外顯，以至于掩蓋了其背后的公共產(chǎn)權(quán)問題。實際上，傳統(tǒng)村落公共事務(wù)的產(chǎn)生根源于群體“相互依存”的狀態(tài)，而這種狀態(tài)則來源于血緣關(guān)聯(lián)及其基礎(chǔ)上的利益關(guān)聯(lián)。在血緣關(guān)聯(lián)稀釋后，要維持治理單元功能的正常發(fā)揮，勢必要保證某種“相互依存”的存續(xù)。利益關(guān)聯(lián)是對群體成員行為關(guān)系的思考，本質(zhì)上是以特定事務(wù)的公共產(chǎn)權(quán)約定為依據(jù)的。這種公共產(chǎn)權(quán)限定了特定群體的占有以及對外“排他性”特征，成為單元功能、結(jié)構(gòu)與邊界的判定依據(jù)。這意味著在血緣關(guān)聯(lián)分析框架之外，還存在基于利益關(guān)聯(lián)的公共產(chǎn)權(quán)分析框架。

新中國成立后，土地改革與人民公社運動動搖了傳統(tǒng)村落的宗法倫理及其單元結(jié)構(gòu)，其背后的“血緣性公共產(chǎn)權(quán)”也轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w性公共產(chǎn)權(quán)”。這并不意味著基于產(chǎn)權(quán)的分析失效，反而印證了它能夠跨越不同的歷史時期提供穩(wěn)定的分析框架。集體所有制是公共產(chǎn)權(quán)在我國鄉(xiāng)村的一種表現(xiàn)形式，是以村集體而非宗族為內(nèi)核架構(gòu)起來的產(chǎn)權(quán)安排。盡管村集體是由國家力量建構(gòu)的產(chǎn)權(quán)主體，但根據(jù)《物權(quán)法》第59條規(guī)定，村集體資產(chǎn)“屬于集體成員集體所有”，從而確立了一種產(chǎn)權(quán)共有關(guān)系，是對公共產(chǎn)權(quán)基本特征的延續(xù)，也保證了村民的利益關(guān)聯(lián)。這為學者以公共產(chǎn)權(quán)為切入點分析鄉(xiāng)村治理問題提供了依據(jù)。如周其仁教授探討了集體產(chǎn)權(quán)對村民權(quán)利義務(wù)的約定，以及“成員權(quán)”問題對村民參與行為的影響。[26]147-155因而，可以公共產(chǎn)權(quán)作為鄉(xiāng)村治理單元內(nèi)在規(guī)律的分析框架。具體來說，公共產(chǎn)權(quán)從靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)邏輯兩個層面決定著鄉(xiāng)村治理單元的內(nèi)在規(guī)律。

圖1 兩種分析框架的邏輯關(guān)聯(lián)與差異比較

（二） 鄉(xiāng)村治理單元的靜態(tài)結(jié)構(gòu)：功能限定與結(jié)構(gòu)形塑

1.公共產(chǎn)權(quán)對單元邊界與功能的限定。

公共產(chǎn)權(quán)是公共事務(wù)的內(nèi)生來源，后者對非利益關(guān)聯(lián)的主體呈排他性特征，這是以附著于公共事務(wù)上的產(chǎn)權(quán)約定為依據(jù)的。當然，也有國家交派或是政府下沉的外生型事務(wù)，但都要遵循集體所有這一大產(chǎn)權(quán)框架。公共事務(wù)對鄉(xiāng)村治理單元邊界的限定體現(xiàn)在兩個方面：（1）就橫向來說，排他性為單元邊界提供了天然劃分，如公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給僅限于特定區(qū)域的村民;（2）就縱向來說，公共產(chǎn)權(quán)“為不同層級的單位所有、占有、經(jīng)營和處置”[27]，這決定了公共事務(wù)的層級性，其投射在鄉(xiāng)村治理單元上便呈現(xiàn)出前述的分層性特征，如2016年出臺的《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（后簡稱《意見》），明確規(guī)定了集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬于不同層級的集體，包括村組、村組間、村集體等不同層級。

諸多學者以“行政-自治”二分建構(gòu)來歸納鄉(xiāng)村公共事務(wù)，這也決定了鄉(xiāng)村治理單元功能的二分格局：一是以組織動員、秩序維持來保證治理單元在國家治理中的基礎(chǔ)性作用，貫徹國家意志并服務(wù)于基層政權(quán)建設(shè);二是以公共產(chǎn)權(quán)的治理為基礎(chǔ)，圍繞著“物”和“人”以公共產(chǎn)品供給、利益沖突協(xié)調(diào)來保證治理單元的運轉(zhuǎn)與維系。后者即自治功能，是鄉(xiāng)村共同體內(nèi)生功能，它決定了鄉(xiāng)村治理單元存在的意義及正常維系，因而自治功能是其最為重要和根本的功能。然而，由于過度行政化，部分鄉(xiāng)村行政功能得到強化的同時自治功能被壓縮，這種情況在中西部地區(qū)集體資產(chǎn)體量較弱的鄉(xiāng)村中尤甚。

2.公共產(chǎn)權(quán)對單元結(jié)構(gòu)與關(guān)系的形塑。

鄧大才教授的“產(chǎn)權(quán)-治權(quán)”同構(gòu)邏輯假定了產(chǎn)權(quán)單元和自治單元在結(jié)構(gòu)上具有相對獨立性。[27]但事實上產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形塑單元結(jié)構(gòu)，并通過單元內(nèi)主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系體現(xiàn)出來。如公司治理中股東所有權(quán)比重決定了剩余決策權(quán)與收益權(quán)的配置。集體所有制下的公共產(chǎn)權(quán)為成員共同所有，村民以平等的身份參與鄉(xiāng)村事務(wù)，享有同等的剩余控制權(quán)與索取權(quán)，形成了鄉(xiāng)村治理單元結(jié)構(gòu)及在此基礎(chǔ)上的“一人一票制”、“少數(shù)服從多數(shù)”原則?，F(xiàn)實中，單元結(jié)構(gòu)容易因公共產(chǎn)權(quán)兩方面的問題而受到損壞：一是公共產(chǎn)權(quán)的明晰程度，在集體所有制未量化至具體成員時，剩余控制權(quán)與索取權(quán)難以保障，導致單元結(jié)構(gòu)虛化;二是公共產(chǎn)權(quán)的代理制，由于村委會是集體經(jīng)濟的代理者，引發(fā)了公共產(chǎn)權(quán)的“所有權(quán)-經(jīng)營權(quán)”兩分，造成單元結(jié)構(gòu)異化。2016年的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，旨在借助公共產(chǎn)權(quán)量化至集體成員、細化至成員集體來理順權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也再次印證了公共產(chǎn)權(quán)對單元結(jié)構(gòu)的形塑。

公共產(chǎn)權(quán)對單元內(nèi)部關(guān)系也存在形塑作用。周雪光以“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的概念描述了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對各主體關(guān)系的影響。[28]這意味著產(chǎn)權(quán)不僅是對“物”的歸屬的約定，更是對“人”或是組織的權(quán)利義務(wù)的約定。[29]關(guān)系形塑體現(xiàn)在兩個方面：一是對單元內(nèi)治理主體間關(guān)系的形塑。我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)為集體所有制，從集體所有制的建構(gòu)及執(zhí)行來看，涉及到各個主體間的關(guān)系。如國家是制度建構(gòu)者，村委會是產(chǎn)權(quán)代理者與執(zhí)行者。潛藏在角色背后的是各主體的行為交互模式與關(guān)系。二是對單元內(nèi)利益相關(guān)者關(guān)系的形塑。宗族共同體中成員權(quán)利與義務(wù)是依據(jù)血緣設(shè)定的，體現(xiàn)了宗法倫理。這種關(guān)系在集體所有制下被改變，但由于家戶主義的影響?yīng)q存，使得個體平等的權(quán)利義務(wù)以家戶為單位重新組合，形成了非均衡的狀態(tài)。周其仁教授曾分析了家庭人口及其代際變遷對集體產(chǎn)權(quán)和土地承包制的影響[26]147-155，本質(zhì)上是公共產(chǎn)權(quán)與家戶主義結(jié)合形塑了單元內(nèi)的成員關(guān)系，形成了不同家戶及成員間的競合博弈關(guān)系，如村民間的智豬博弈、搭便車行為普遍存在。

圖2 基于公共產(chǎn)權(quán)框架的鄉(xiāng)村治理單元靜態(tài)結(jié)構(gòu)圖

（三） 鄉(xiāng)村治理單元的動態(tài)邏輯：制度匹配與漸進優(yōu)化

靜態(tài)結(jié)構(gòu)反映的是公共產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理單元的靜止的、截面的狀態(tài)。現(xiàn)實中，為順應(yīng)生產(chǎn)力和社會發(fā)展，公共產(chǎn)權(quán)會不斷演變，進而要求在鄉(xiāng)村治理單元上做出相應(yīng)調(diào)整。封建時期鄉(xiāng)村的產(chǎn)權(quán)制度是自然經(jīng)濟的產(chǎn)物，體現(xiàn)為以家戶或宗族為單位進行產(chǎn)權(quán)配置[30]：一方面，產(chǎn)權(quán)安排在家戶層面保持整體性與齊一性;另一方面，以宗族為單位形成公共產(chǎn)權(quán)對資源進行“調(diào)配與優(yōu)化”。不過，家戶和宗族并非鄉(xiāng)村治理單元的全部。林耀華以“族權(quán)-王權(quán)”二分區(qū)分了兩種單元[31]：宗族以血緣和公共產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)對共同體進行管理，形成非正式單元;傳統(tǒng)帝國以人口和地域為基礎(chǔ)依托鄉(xiāng)里制、保甲制加強對鄉(xiāng)村的管理，形成正式單元[32]。但無論何種單元，都是以鄉(xiāng)村公共產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)或尊重其傳統(tǒng)，這種單元格局本質(zhì)上是基于家戶主義及其公共產(chǎn)權(quán)的“雙軌式治理”[20]13-15。

新中國成立后，土地改革以及農(nóng)業(yè)合作化運動確立了集體所有制，從根本上改變了封建時期的公共產(chǎn)權(quán)。這種變革是以建構(gòu)性的集體而非血緣性的宗族來掌握公共產(chǎn)權(quán)的，本質(zhì)上是“國家控制鄉(xiāng)村社會與經(jīng)濟的一種政治性安排的法律治理結(jié)構(gòu)”[33]。基于集體產(chǎn)權(quán)的具體安排，形成了“人民公社-生產(chǎn)大隊-生產(chǎn)隊”三級管理體系，進而確立了多層級的鄉(xiāng)村治理單元格局：人民公社是國家資源提取及權(quán)力深入鄉(xiāng)村的工具，承擔指導和管理生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊的集體產(chǎn)權(quán)事務(wù);生產(chǎn)大隊負責協(xié)調(diào)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護大型農(nóng)機等集體資產(chǎn)，平衡各生產(chǎn)隊權(quán)益;生產(chǎn)隊作為基層單元，具體執(zhí)行人民公社、生產(chǎn)大隊指派的任務(wù)，承擔村落內(nèi)部集體產(chǎn)權(quán)的配置與利用[34]?？梢姡瑔卧膶蛹壗Y(jié)構(gòu)與功能承擔依然是以公共產(chǎn)權(quán)的配置和管理為依據(jù)。

公共產(chǎn)權(quán)的變革給鄉(xiāng)村治理單元帶來了根本性調(diào)整。隨著公共產(chǎn)權(quán)與生產(chǎn)力發(fā)展的不斷磨合，公共產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理單元的動態(tài)發(fā)展邏輯并不僅僅是兩者在制度、形式上的匹配，也牽扯著鄉(xiāng)村治理單元在結(jié)構(gòu)功能上的漸進優(yōu)化，如人民公社及三級管理體系的解體就是例證。由于人民公社在農(nóng)業(yè)資源動員及效率化組織上的失敗，難以滿足鄉(xiāng)村生產(chǎn)力的發(fā)展需求[35-36]。同時，人民公社使“農(nóng)民與國家的權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于不平等的關(guān)系結(jié)構(gòu)中”[37]。這些都決定了要在集體所有制這一大框架下改變其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。生產(chǎn)大隊下“有限產(chǎn)權(quán)”被轉(zhuǎn)換為村集體所有，村委會取代人民公社成為集體產(chǎn)權(quán)代理者，它所在的自然村或行政村成為了鄉(xiāng)村治理單元。單元的結(jié)構(gòu)功能也因集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重新布局而轉(zhuǎn)變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與經(jīng)營承包權(quán)的分離，某種程度上促使家戶主義及分散經(jīng)營結(jié)構(gòu)的回歸，延伸出村民自治的格局。不同于傳統(tǒng)帝國時期，村民自治既是鄉(xiāng)村民主化的訴求，又是集體產(chǎn)權(quán)與家戶主義結(jié)合的產(chǎn)物，它成為鄉(xiāng)村治理單元的內(nèi)生需求與功能。同時，鄉(xiāng)村治理單元依然保留并承接國家對鄉(xiāng)村的治理事務(wù)，形成了“行政-自治”二分的功能格局。

雖然承包制緩解了集體產(chǎn)權(quán)過大帶來的“內(nèi)卷化”問題[38]，但始終沒有涉及集體產(chǎn)權(quán)的根本性矛盾，即集體成員的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。周其仁指出[26]147-155，集體成員權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)歸屬的模糊性，使得除承包土地外的集體資產(chǎn)難以獲得有效配置與保護。這帶來如下問題：一方面，在加劇農(nóng)業(yè)經(jīng)營以家庭為單位的分割化、分散化的同時，也阻礙了集體資產(chǎn)的要素化與資本化，進而難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)營制度的“第二次飛躍”;另一方面，集體產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)的模糊關(guān)系使村民與集體資產(chǎn)間、村民之間難以形成利益關(guān)聯(lián)，進而失去共同協(xié)商、自主治理的根本動力，致使智豬博弈、搭便車行為橫行，這才是存在村民“有需求、不參與”怪象的根本原因。第一個方面是集體產(chǎn)權(quán)安排限制了生產(chǎn)力的發(fā)展，第二個方面則是集體產(chǎn)權(quán)安排導致了鄉(xiāng)村治理單元結(jié)構(gòu)與功能的紊亂。這再一次印證了公共產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理單元的關(guān)系。

以上動態(tài)邏輯的分析表明，公共產(chǎn)權(quán)的磨合與調(diào)試牽引著鄉(xiāng)村治理單元在結(jié)構(gòu)功能上的漸進優(yōu)化，可以設(shè)想，新時代下集體產(chǎn)權(quán)制度改革勢必將引導鄉(xiāng)村治理單元的全新變化。

四、 新時代鄉(xiāng)村治理單元的調(diào)整與發(fā)展

2013年以來，國家先后推動了土地確權(quán)、三權(quán)分置、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等多項改革舉措，旨在就集體經(jīng)濟組織的資源與資產(chǎn)明晰產(chǎn)權(quán)、確定權(quán)屬。這一系列改革是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為出發(fā)點的，但集體產(chǎn)權(quán)的調(diào)整也深刻牽扯了鄉(xiāng)村治理單元的變動。

（一） 治理單元的邊界分層明晰與功能分離細化

2016年的《意見》規(guī)定“把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體”、“集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)要嚴格按照產(chǎn)權(quán)歸屬進行”等，明確了集體經(jīng)濟組織及其成員集體間的公共事務(wù)關(guān)系：將集體資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)在兩者間進行一定程度分離。如以村組為單位成立股份合作社對歸屬的集體資產(chǎn)進行管理，該公共事務(wù)的制度安排與2010年修訂的《村民委員會組織法》中村組對集體所有土地及其他財產(chǎn)進行決定與管理的規(guī)定遙相呼應(yīng)。這可以說是把行政村、村組間的公共事務(wù)及其邊界進一步明晰了。需注意的是，除了約定村域內(nèi)公共事務(wù)外，集體產(chǎn)權(quán)制度改革還涉及到村域間公共資源、公共產(chǎn)權(quán)的歸屬或外部性引發(fā)的治理事務(wù)。2018年《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作的通知》規(guī)定要按照“組-村-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”分別設(shè)立“股份合作（經(jīng)濟合作）社”和“經(jīng)濟聯(lián)合社”等，實際上是按照改革后確立的公共事務(wù)制度安排，明晰了層級化的治理單元：（1）村域內(nèi)單元，即由村組形成村域內(nèi)單元，對歸屬的公共產(chǎn)權(quán)及衍生的公共事務(wù)進行治理;（2）村域單元，即由行政村形成村域單元，對村組的事務(wù)進行監(jiān)督、指導，并協(xié)調(diào)平衡村組間的利益;（3）跨村域單元，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建經(jīng)濟聯(lián)合社，對跨村域的公共產(chǎn)權(quán)及衍生的公共事務(wù)進行治理。

集體產(chǎn)權(quán)制度改革還帶來了單元功能的分離細化。人民公社或鄉(xiāng)政村治都存在著治理單元“多重矛盾角色的內(nèi)在緊張”[39]，體現(xiàn)在功能上即自治功能與行政功能之間的矛盾，或者說“行政抑制自治”。其原因可以歸結(jié)為兩個方面：一是自治功能虛化，或者說“在哪些方面自治”尚未具體化、細化;二是兩種功能雜糅化，即無法明確區(qū)分行政事務(wù)與自治事務(wù)，從而導致自治行政化。調(diào)和功能間的緊張或沖突正是集體經(jīng)濟改革的目標之一?！兑庖姟分刑岢觥坝行枰覘l件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)與集體經(jīng)濟事務(wù)分離”，而依托各成員集體組建股份合作社或聯(lián)合社，正是實現(xiàn)功能分離細化的具體舉措。這種細化體現(xiàn)在兩個層面：其一，明確了鄉(xiāng)村治理單元自治功能的具體內(nèi)容是圍繞著所屬集體產(chǎn)權(quán)展開自決、自治的活動，并將其同行政功能截然分離，實現(xiàn)真正的“行政-自治”二分;其二，將自治功能在不同層級的單元上進行分離與細化，是公共產(chǎn)權(quán)與單元治權(quán)的具體匹配，有助于破除“有需求、不參與”的自治怪象，真正將自治功能落到實處。需要注意的是，依托股份聯(lián)合社將集體經(jīng)濟事務(wù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)分離，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是體制內(nèi)行政單元又是鄉(xiāng)村治理單元的身份矛盾問題，即以聯(lián)合社這一全新的單元形式處理跨村域的涉及公共產(chǎn)權(quán)的公共事務(wù)。

（二） 單元結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整與內(nèi)部關(guān)系的全新形態(tài)

改革前，雖然集體產(chǎn)權(quán)歸集體成員共同所有，但村委會作為集體產(chǎn)權(quán)代理者行使管理經(jīng)營權(quán)，形成了類似于公司治理中的“所有權(quán)-經(jīng)營權(quán)”兩分結(jié)構(gòu)。同時行政村要承擔政府委派的任務(wù)，進而形成了“雙向代理”格局。它引發(fā)了如下情況：一是兩權(quán)分離造成了村民利益的割裂;二是承載了過多自上而下轉(zhuǎn)移的權(quán)力。這種“雙向代理”格局使村委會處于鄉(xiāng)村治理的中心地位，使治理單元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了“不穩(wěn)定”，造成基層權(quán)威、合法性下降。集體成員權(quán)的模糊以及利益割裂，導致村民參與治理的冷漠與信息不對稱，這種冷漠與信息不對稱，更強化了這種帶來不穩(wěn)定的單元結(jié)構(gòu)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求將集體資產(chǎn)量化到人，以股份持有的形式明確成員的所有權(quán)，解決了周其仁、張佩國等學者所說的成員權(quán)問題[26，40]，同時也打破了村委會與村民之間“所有權(quán)-經(jīng)營權(quán)”的兩分結(jié)構(gòu)，使“一人一票制”的自治原則能真正貫徹落實，進而促進鄉(xiāng)村治理單元的民主管理與協(xié)商共治。股份合作社的引入，將集體產(chǎn)權(quán)事務(wù)從行政村及村委會分離開來，終結(jié)了“雙向代理”的格局，取而代之的是“股東大會-董事會-監(jiān)事會”這樣的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)，這使得鄉(xiāng)村治理單元的結(jié)構(gòu)更加透明與可控。

鄉(xiāng)村治理單元內(nèi)治理主體間關(guān)系也會因改革衍生出新形態(tài)，其體現(xiàn)在三個方面：（1）村民間的股權(quán)關(guān)系。集體產(chǎn)權(quán)以平均的股權(quán)形式量化到人，確立了村民平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但這其中存在著周其仁教授所說的時間問題，即以什么時間段來量化到人，以及時間推移導致的股權(quán)配置不均衡[26]147-155。此外，家戶主義也可能會引發(fā)村民股權(quán)重新組合，形成不均衡狀態(tài)。這會使“一人一票制”的自治規(guī)則受到?jīng)_擊，會加劇村民間股權(quán)關(guān)系的復雜化。（2）成員集體與村民的分權(quán)關(guān)系。集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)至成員集體，使其取代行政村及村委會成為代理者與實際經(jīng)營者，也引發(fā)了村民與成員集體“所有權(quán)-經(jīng)營權(quán)”的分離。圍繞著這種分權(quán)關(guān)系及結(jié)構(gòu)，思考如何消除潛在的機會主義行為，將會成為新時代鄉(xiāng)村治理單元關(guān)注的重點領(lǐng)域。如在成員集體的治理結(jié)構(gòu)中增設(shè)監(jiān)事會以實現(xiàn)多權(quán)力的制約與平衡。再如設(shè)置成員集體自留股份，在減弱分權(quán)關(guān)系的同時增強其話語權(quán)。（3）成員集體與村委會的分權(quán)關(guān)系。集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，村委會成為數(shù)個成員集體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者，體現(xiàn)了“經(jīng)營權(quán)-協(xié)調(diào)權(quán)”的分離。就許多地區(qū)來說，以村組為代表的成員集體經(jīng)濟實力羸弱，這使得村委會這一治理主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)顯得尤為必要。同時，由于各成員集體間的非均衡性，會存在對剩余決策權(quán)與剩余控制權(quán)的爭奪，這也凸顯了村委會的統(tǒng)籌功能。由此可見，成員集體與村委會會因分權(quán)由“執(zhí)行-制定”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤安┺?協(xié)調(diào)”關(guān)系。

五、 結(jié) 語

本文對自治單元、基層治理單元相關(guān)內(nèi)涵進行了梳理，指出兩者都無法等同于鄉(xiāng)村治理單元，進而對鄉(xiāng)村治理的含義進行了解析。在此基礎(chǔ)上，通過比較血緣關(guān)聯(lián)框架和公共產(chǎn)權(quán)框架，指出后者可以被作為鄉(xiāng)村治理單元的分析框架，并從靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)邏輯兩個層面對鄉(xiāng)村治理單元的內(nèi)在規(guī)律進行了剖析：其一，以公共產(chǎn)權(quán)為出發(fā)點，圍繞著“物”形成公共事務(wù)，限定了鄉(xiāng)村治理單元的邊界與功能，而圍繞著“人”形成利益關(guān)聯(lián)主體，形塑了它的結(jié)構(gòu)與關(guān)系。邊界與功能、結(jié)構(gòu)與關(guān)系共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理單元的截面狀態(tài)，也即靜態(tài)結(jié)構(gòu)。其二，隨著公共產(chǎn)權(quán)的變革，單元勢必要與之保持制度匹配，而公共產(chǎn)權(quán)的磨合與調(diào)試也牽引著鄉(xiāng)村治理單元在結(jié)構(gòu)功能上的漸進優(yōu)化，這是其動態(tài)邏輯。其三，靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)邏輯是鄉(xiāng)村治理單元內(nèi)在規(guī)律的重要體現(xiàn)。

解析鄉(xiāng)村治理單元含義、探索鄉(xiāng)村治理單元的內(nèi)在規(guī)律，有如下重要意義：一是存在著諸多相關(guān)概念之間的混同，盡管這些概念可能服務(wù)于不同的研究目的，但如果缺乏相應(yīng)的解析將會導致學者話語體系的交錯混亂，也使得建立在對鄉(xiāng)村治理單元解讀基礎(chǔ)上的成果說服力易被動搖;二是對鄉(xiāng)村治理單元的判斷與選擇問題，無論是理論研究還是實踐操作上都存在著多種模型以及爭論，而要超越這些爭論并給出合理的選擇依據(jù)，則要提供一套分析框架來探索鄉(xiāng)村治理單元的內(nèi)在規(guī)律;三是圍繞著鄉(xiāng)村治理單元可以形成一個中觀層面，來聯(lián)結(jié)作為微觀的鄉(xiāng)村治理主體與宏觀的鄉(xiāng)村治理體系，進而搭建更為精細的體系分析框架。

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（責任編輯 文 格）

Rural Governance Unit and Its Inherent Law： an Analytical

Framework of Public Property Rights

WEN Guo-zhang， YANG Xian-bao

（School of Marxism，Wuhan University of Technology，Wuhan 437000，Hubei，China）

Abstract：The academic circle does not doubt the objective existence of rural governance units，but there are great differences on their boundaries，functions and development tendency，which is partly due to the lack of in-depth interpretation of the meaning and internal laws.The framework of public property rights can provide a more stable analysis path for rural governance units.Taking public property rights as the starting point，it forms public affairs around “things” and defines the boundary and function of rural governance unit，while it forms interest related subjects around “people” and shapes its structure and relationship.Boundary，function，structure and relationship constitute the static structure of rural governance unit.With the reform of public property right，the unit is bound to match the property right system，and the running-in and debugging of public property right also leads to the gradual optimization of structure and function，which is the dynamic logic of rural governance unit.According to this framework，the reform of rural collective property rights system in the new era will bring fundamental changes to rural governance units.

Key words：rural governance; governance unit; public property rights; reform of the rural collective property rights system

收稿日期：2021-04-02

作者簡介：文國璋（1996-），男，廣西玉林人，武漢理工大學馬克思主義學院碩士生，主要從事鄉(xiāng)村治理研究;

楊先保（1968-），男，湖北京山人，武漢理工大學馬克思主義學院副教授，博士，主要從事公共政策研究。

基金項目：2021中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目“中國特色合作社發(fā)展的理論與實踐研究”（2021VI012）;2019湖北省社會科學基金項目“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民合作社參與鄉(xiāng)村治理的路徑與模式研究”（2019010）;2019中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目“新時代農(nóng)村合作社參與鄉(xiāng)村治理的方式與路徑研究”（2019VI040）;2020年武漢理工大學自主創(chuàng)新研究基金項目（研究生類）“組織振興背景下村民小組自治能力建設(shè)研究”（205245001）;2020年武漢理工大學自主創(chuàng)新研究基金項目（本科生類）“鄉(xiāng)村振興背景下自然村自治能力建設(shè)研究”（206845001）