地方政府或有債務(wù)的規(guī)模測度及其對社會福利的影響

朱冠平,扈文秀,楊 櫟

(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院,江西 南昌 330013;2.西安理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,陜西 西安 710054)

一、引 言

地方政府或有債務(wù)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的衍生物和附屬品,是地方政府債務(wù)的重要組成部分。隨著21世紀(jì)初希臘歐債危機(jī)爆發(fā),政府債務(wù)再次成為了各國學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)和研究對象。盡管中國在改革開放前,沒有政府債務(wù),但是在改革開放后,為了推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,中國政府債務(wù)逐漸升高。為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),中國先后出臺多個(gè)地方政府債務(wù)管控政策。2018年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào),要防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)禁各類違法違規(guī)舉債。2019年政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警和化解機(jī)制建設(shè),穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),防止輸入性風(fēng)險(xiǎn)。由此可見,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前防范化解中國重大風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要問題,但囿于或有債務(wù)具有種類繁多、信息不透明、主觀性以及數(shù)據(jù)難獲取等特點(diǎn),導(dǎo)致無法全面準(zhǔn)確反映地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)。

過高的地方政府或有債務(wù)在短期內(nèi)會危及地方財(cái)政安全和經(jīng)濟(jì)增長,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)陷入停滯狀態(tài),在長期更是會降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性和社會穩(wěn)定,引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)危機(jī)和社會動蕩?；诖?折射出一個(gè)值得思考的問題,即當(dāng)前地方政府或有債務(wù)規(guī)模有多大?以及地方政府或有債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張是否會對地區(qū)社會福利水平產(chǎn)生不利影響?如果有不利影響,又是通過何種機(jī)制產(chǎn)生影響?對于這些問題的回答,不僅有助于了解地方政府或有債務(wù)的規(guī)模以及擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)后果,而且也能夠?yàn)檎婪痘獾胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)提供理論支撐。

與已有研究相比,本文主要有如下幾點(diǎn)創(chuàng)新:首先,從研究視角來看,不僅考察了地方政府或有債務(wù)的規(guī)模問題,將地方政府或有債務(wù)界定為至少包含“地方融資平臺、地方國有企業(yè)、地方不良貸款以及地方養(yǎng)老缺口形成的債務(wù)”,而且還探究了地方政府或有債務(wù)對社會福利的影響以及作用機(jī)制,有助于政策制定者更加清晰地理解地方政府或有債務(wù)的經(jīng)濟(jì)影響。其次,從研究方法來看,采用的混合OLS回歸、固定效應(yīng)、可行性廣義最小二乘法和兩階段系統(tǒng)GMM等方法,能夠較為有效地克服實(shí)證過程中存在的樣本選擇偏誤、異質(zhì)性偏差和樣本自相關(guān)等問題,而且還通過分位數(shù)檢驗(yàn)、反向因果關(guān)系檢驗(yàn)、重構(gòu)自變量、重構(gòu)因變量以及替換樣本等方法進(jìn)一步證實(shí)了本文的結(jié)論。最后,在研究結(jié)論方面,研究發(fā)現(xiàn)也與直覺思維有所差異。直覺思維告訴我們,地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張會抑制社會福利,但是本文研究發(fā)現(xiàn),在樣本期間,地方政府或有債務(wù)與社會福利指數(shù)顯著正相關(guān),表明地方政府或有債務(wù)有助于地區(qū)社會福利提升。進(jìn)一步研究表明地方政府或有債務(wù)是通過提高城鎮(zhèn)化水平和降低城鎮(zhèn)失業(yè)率來提高社會福利水平。

本文余下的結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分為文獻(xiàn)回顧、理論分析和研究假設(shè);第三部分為地方政府或有債務(wù)的規(guī)模測度;第四部分為數(shù)據(jù)選取和模型設(shè)計(jì);第五部分為實(shí)證結(jié)果與分析;第六部分為進(jìn)一步分析;第七部分為結(jié)論和建議。

二、文獻(xiàn)回顧、理論分析與研究假設(shè)

(一)文獻(xiàn)回顧

目前,在地方政府或有債務(wù)規(guī)模測度上,相關(guān)研究較少,這主要是由于地方政府或有債務(wù)帶有隱匿性、主觀性和不確定性等特征。盡管如此,但還是有部分學(xué)者對地方政府或有債務(wù)規(guī)模測度做出了嘗試。沈沛龍和樊歡的研究發(fā)現(xiàn),在考慮銀行不良資產(chǎn)、社?；鹑笨?、金融債以及政府擔(dān)保企業(yè)債后,中國2010年或有債務(wù)約為20萬億元[1]。王銀梅等認(rèn)為地方政府或有債務(wù)規(guī)模問題可以采用現(xiàn)值理論計(jì)量,通過對擔(dān)?；蚓戎惢蛴袀鶆?wù)的未來現(xiàn)金金額、時(shí)間和概率進(jìn)行預(yù)測,并結(jié)合期望現(xiàn)金流量法和貼現(xiàn)法來預(yù)計(jì)未來地方政府應(yīng)兜底的可能債務(wù)[2-3]。王立勇等通過對審計(jì)署2010、2012和2013年6月三次公布的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,認(rèn)為中國地方政府或有債務(wù)約占地方政府債務(wù)總額的40%左右[4]。張莉等的研究認(rèn)為,地方融資平臺作為地方政府設(shè)立的一種附屬機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對城市投資和民生保障等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資,融資平臺的過度融資導(dǎo)致地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大[5]。因此,可以將地方政府發(fā)行城投債規(guī)模作為地方政府隱性債務(wù)的代理變量。馬恩濤和陳媛媛基于網(wǎng)絡(luò)拓?fù)淠Ｐ头謩e測算了中國14個(gè)上市銀行在相互獨(dú)立和相互關(guān)聯(lián)時(shí)的地方政府或有債務(wù)規(guī)模,發(fā)現(xiàn)銀行業(yè)相互關(guān)聯(lián)時(shí)造成的或有債務(wù)比相互獨(dú)立時(shí)更低[6]。李麗珍和安秀梅的研究發(fā)現(xiàn),在考慮養(yǎng)老金缺口、PPP債務(wù)融資、違法違規(guī)類、地方國有企業(yè)、地方融資平臺和商業(yè)銀行不良貸款后,2017年的隱性債務(wù)約為15.42萬億元[7]。綜上分析,學(xué)者們雖然提出了眾多方法對地方政府或有債務(wù)規(guī)模進(jìn)行測度,但仍尚存如下不足:第一,測度方法較單一,如以地方融資平臺發(fā)行城投債作為地方隱性債務(wù),這可能低估地方政府或有債務(wù)[5];第二,測度方法不夠精確,如地方融資平臺或有債務(wù)采用發(fā)行城投債乘以地方政府債務(wù)率作為度量[7];第三,測度方法可操作性較低,如采用現(xiàn)值理論和網(wǎng)絡(luò)拓?fù)淠Ｐ陀?jì)算地方政府或有債務(wù)[2-3,6]。

而在社會福利影響研究方面,已有文獻(xiàn)基于貨幣銀行學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論基礎(chǔ),一方面分析了抵押貸款管制、房價(jià)波動、通貨膨脹等外部環(huán)境對社會福利的抑制作用[8-10];另一方面分析了政府干預(yù)、貨幣政策、延遲退休等政府或政策因素對社會福利的影響,但鮮有文獻(xiàn)探討地方政府或有債務(wù)與社會福利的關(guān)系[11-13]。因此,研究地方政府或有債務(wù)規(guī)模界定及其對社會福利的影響,不僅有助于提供新的地方政府或有債務(wù)規(guī)模測度方法,而且還能探討更多的社會福利影響因素。

(二)理論分析與研究假設(shè)

自1994年分稅制改革實(shí)施以來,在政治晉升錦標(biāo)賽、公共池資源競爭和預(yù)算軟約束等影響下,為推動轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在2008年后中國以融資平臺形成的地方政府或有債務(wù)呈現(xiàn)快速增長[14-15]。地方政府或有債務(wù)增長,微觀層面會引起對城市商業(yè)銀行的掏空行為和擠占非國有企業(yè)貸款,導(dǎo)致商業(yè)銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加劇和不良貸款率惡化,宏觀層面更是會危及地方財(cái)政安全、抑制經(jīng)濟(jì)增長,引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)危機(jī)和社會動蕩,而且以地方政府債務(wù)增長所推動的經(jīng)濟(jì)增長一般不具有可持續(xù)性[16-18]。以上研究似乎表明地方政府或有債務(wù)對社會福利具有抑制功能。然而,地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張也帶來了大量建設(shè)資金、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資和城鎮(zhèn)就業(yè),如2009年的四萬億投資計(jì)劃以及2020年1 000億抗疫特別國債,雖潛在增加了政府或有債務(wù),但有助于刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、城鎮(zhèn)化建設(shè)和就業(yè)率增加。因而,地方政府或有債務(wù)增長也帶來一定的正外部性,這有助于社會福利提升[19]。此外,據(jù)清華大學(xué)財(cái)稅研究所、聯(lián)訊證券、海通證券、國際貨幣基金組織以及標(biāo)普對中國地方政府隱性債務(wù)的估算,當(dāng)前中國地方政府隱性債務(wù)負(fù)債率整體上呈現(xiàn)出降低趨勢,表明中國地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體上處于可控范圍內(nèi),而適度的債務(wù)負(fù)債率有助于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長和居民福利提高[20-21]。最后,中國政府發(fā)行債券的主要目的在于保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、降低失業(yè)率和提高居民幸福[22]。基于以上分析,本文認(rèn)為地方政府或有債務(wù)對社會福利的影響正效應(yīng)大于負(fù)效應(yīng),提出如下假設(shè):

H1:地方政府或有債務(wù)有助于地區(qū)社會福利水平提升

地方政府作為中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要執(zhí)行者,在財(cái)政收入不足情形下,為維持國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和保障人民生活安居樂業(yè),經(jīng)常發(fā)行地方債、企業(yè)債以及出臺補(bǔ)貼政策等,這表明地方政府或有債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張能夠推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。隨著城鎮(zhèn)化提升,城鎮(zhèn)化作為中國經(jīng)濟(jì)增長新動力,不僅反過來能帶動更多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和刺激消費(fèi),而且還能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,進(jìn)而帶來高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長。朱孔來等認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間在長期存在較為穩(wěn)定的均衡關(guān)系,城鎮(zhèn)化水平每增加1%,人均GDP將增長7.1%[23]。而地區(qū)生產(chǎn)率提升對居民福利貢獻(xiàn)率達(dá)到了69.35%,表明較高城鎮(zhèn)化水平能帶來高經(jīng)濟(jì)增長和高居民福利[24]。此外,城鎮(zhèn)化也有助于改善人們的居住條件、提高就業(yè)機(jī)會、增加居民收入和提升消費(fèi)多樣化[25]。綜上所述,本文認(rèn)為城鎮(zhèn)化水平在地方政府或有債務(wù)影響社會福利過程中可能扮演著中介作用。

H2:城鎮(zhèn)化水平在地方政府或有債務(wù)影響社會福利過程中扮演著中介效應(yīng)

就業(yè)作為民生之本,是守住經(jīng)濟(jì)底線和提升全民和諧幸福的關(guān)鍵。為提升就業(yè)率和守住經(jīng)濟(jì)底線,一方面,中國政府多次出臺穩(wěn)崗、援企等財(cái)政支持政策,如擴(kuò)大財(cái)政補(bǔ)助、延長補(bǔ)貼期限、降低企業(yè)稅負(fù)等;另一方面,政府為穩(wěn)就業(yè)、保民生和刺激經(jīng)濟(jì),在企業(yè)虧損狀態(tài)或運(yùn)營困難時(shí),也會發(fā)行國債、地方債、企業(yè)債和過度擔(dān)保等。以上表明,地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張可能有助于降低失業(yè)率。而由奧肯定律可知,國家失業(yè)率每降低1%,意味著將帶來2%的經(jīng)濟(jì)增長,經(jīng)濟(jì)增長將帶來更多的居民收入和居民福利,表明失業(yè)率與社會福利顯著負(fù)相關(guān)。此外,當(dāng)就業(yè)形勢嚴(yán)峻時(shí),青年會因?yàn)樾枰喔冻鲱~外的搜尋成本,從而造成無謂的社會福利損失[26]。綜上所述,本文認(rèn)為城鎮(zhèn)失業(yè)率在地方政府或有債務(wù)影響社會福利過程中可能扮演著中介作用。

H3:城鎮(zhèn)失業(yè)率在地方政府或有債務(wù)影響社會福利過程中扮演著中介效應(yīng)

三、地方政府或有債務(wù)的規(guī)模測度

(一)地方政府或有債務(wù)規(guī)模的估算思路

考慮到地方政府或有債務(wù)種類繁多、債務(wù)數(shù)據(jù)公布較少以及以城投債測度地方政府或有債務(wù)的弊端,本文采用分類測算方法對當(dāng)前地方政府或有債務(wù)規(guī)模進(jìn)行估算。通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理,學(xué)者對地方政府或有債務(wù)的分類主要有融資平臺類、國有企業(yè)類、金融機(jī)構(gòu)類、養(yǎng)老基金類以及其它類,其中,其它類包含PPP項(xiàng)目擔(dān)保、生態(tài)環(huán)境治理、自然災(zāi)害的救援和糧食企業(yè)虧損掛賬等形成的或有債務(wù)[1,27-28]?？紤]到其它類地方政府或有債務(wù)規(guī)模測度方法不成熟且規(guī)模較小,因此在基于嚴(yán)謹(jǐn)性、重要性和實(shí)質(zhì)重于形式以及數(shù)據(jù)可得性等原則下,本文將主要測度地方融資平臺、地方國有企業(yè)、地方不良貸款以及地方養(yǎng)老缺口四類地方政府或有債務(wù)。

(二)地方政府或有債務(wù)規(guī)模的分類測算

1.地方融資平臺或有債務(wù)

地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的融資功能,并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體(國發(fā)〔2010〕19號),包括各類綜合性投資公司,如城市投資公司、建設(shè)投資公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司以及國有資本運(yùn)營公司等等。地方融資平臺作為地方政府發(fā)債主體,主要發(fā)行城投債。相較于地方政府發(fā)行的一般債券和專項(xiàng)債券等顯性債務(wù)而言,城投債屬于隱性債務(wù),這是因?yàn)閭l(fā)行商雖是融資平臺,但有地方政府聲譽(yù)作為隱性擔(dān)保。因此,通常將城投債作為地方政府擔(dān)保型債務(wù)。當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺面臨違約或破產(chǎn)時(shí),其發(fā)行的城投債則屬于地方政府擔(dān)保型或有債務(wù)。由于現(xiàn)今地方政府均未公布地方融資平臺資產(chǎn)負(fù)債表。借鑒吉富星的做法,采用地方融資平臺發(fā)行的“城投債”作為地方政府融資平臺初始名義地方政府或有債務(wù)[29]。該指標(biāo)雖在一定程度上反映了地方政府或有債務(wù)規(guī)模,但可能未必全部轉(zhuǎn)化,其債務(wù)轉(zhuǎn)化率取決于地方融資平臺業(yè)績。當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺平均總資產(chǎn)報(bào)酬率較高時(shí),其城投債變成地方政府或有債務(wù)的概率就越小,反之,如果平均總資產(chǎn)報(bào)酬率較低,其城投債變成地方政府或有債務(wù)的概率就越大。具體計(jì)算公式為:

地方融資平臺或有債務(wù)=地方融資平臺當(dāng)年發(fā)行城投債×(城投債票面利率-城投公司平均總資產(chǎn)報(bào)酬率)/城投債票面利率

2.地方國有企業(yè)或有債務(wù)

地方國有企業(yè)不僅是中國國民經(jīng)濟(jì)的支柱,而且還是國家事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ),更是推進(jìn)國家現(xiàn)代化和保障人民共同利益的重要力量。改革開放以來,地方國有企業(yè)在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善社會民生和增強(qiáng)國家綜合實(shí)力方面作出了巨大貢獻(xiàn),但也伴隨著監(jiān)管不足、內(nèi)部人控制、管理混亂和企業(yè)制度不健全等一系列問題,使得部分地方國有企業(yè)長期面臨經(jīng)營困難和虧損局面。盡管地方國有企業(yè)在形式上可能是有限責(zé)任,但實(shí)際上地方政府要對其承擔(dān)無限連帶責(zé)任。當(dāng)?shù)胤絿衅髽I(yè)存在投資失誤或經(jīng)營失敗時(shí),地方政府作為背后的出資方,必然要用財(cái)政資金承擔(dān)相應(yīng)債務(wù),導(dǎo)致地方政府或有債務(wù)形成。由于地方政府較少公布國有企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債以及其它相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù),使得當(dāng)前對地方國有企業(yè)了解較少,引發(fā)的地方政府或有債務(wù)也未知。借鑒李麗珍和安秀梅的做法,地方國有企業(yè)或有債務(wù)主要取決于地方國有企業(yè)負(fù)債額和其轉(zhuǎn)化為債務(wù)的概率,其中,債務(wù)轉(zhuǎn)化率主要來源于三個(gè)方面:一是企業(yè)本身財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),較高的資產(chǎn)負(fù)債率將增加企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn),采用企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率衡量;二是商業(yè)銀行估計(jì)風(fēng)險(xiǎn),企業(yè)負(fù)債越高,其面臨的破產(chǎn)概率越大,受到銀行限制條件則越多,采用商業(yè)銀行評估風(fēng)險(xiǎn)度量,給定為0.5;三是地方經(jīng)濟(jì)財(cái)力系數(shù),地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力越高,企業(yè)經(jīng)營就越有保障、償債能力就越強(qiáng),采用地方國有企業(yè)負(fù)債/地方國內(nèi)生產(chǎn)總值度量。此外,根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南的通知》(財(cái)預(yù)〔2016〕152號)規(guī)定政府救助責(zé)任比例不得超過50%,進(jìn)一步將地方國有企業(yè)救助比例設(shè)置為50%[7]。具體計(jì)算公式如下:

地方國有企業(yè)或有債務(wù)=0.5×地方國有企業(yè)負(fù)債總額×企業(yè)自身財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)×商業(yè)銀行估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)×地方經(jīng)濟(jì)財(cái)力系數(shù)

3.地方不良貸款或有債務(wù)

中國早期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度,所有金融業(yè)務(wù)均劃歸于中國人民銀行,其不僅要行使央行職責(zé),而且還要處理商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。多重角色的扮演使得中國人民銀行管理效率低下。隨著市場經(jīng)濟(jì)思想逐漸在社會主義中萌芽,中國先后成立了“工農(nóng)中建”四大銀行,分別分管工商信貸、農(nóng)村信貸、外匯業(yè)務(wù)和國家固投等業(yè)務(wù)。此后,又成立了交通銀行、中信銀行、招商銀行、光大銀行、浦發(fā)銀行和民生銀行等等。截至2019年底,中國商業(yè)銀行已超過1 000家,分布全國各地,種類和業(yè)務(wù)也多樣化。然而,金融機(jī)構(gòu)的不斷增加,也伴隨著大量的不良貸款。地方政府作為大部分商業(yè)銀行的主管單位,當(dāng)其面臨破產(chǎn)危機(jī)時(shí),地方政府自然需要承擔(dān)連帶擔(dān)保責(zé)任,一些即使不是由地方政府主管的商業(yè)銀行,出于維護(hù)社會穩(wěn)定需要,當(dāng)其面臨破產(chǎn)時(shí),也需要地方政府實(shí)施救助責(zé)任。因此,商業(yè)銀行無論是否屬于地方政府主管,出于擔(dān)?；蚓戎?當(dāng)商業(yè)銀行面臨困境或破產(chǎn)時(shí),地方政府均需對其不良貸款進(jìn)行負(fù)責(zé)。需要說明的是,部分不良貸款也有可能在后期轉(zhuǎn)為正常貸款,給定為0.02。具體計(jì)算公式如下:

地方不良貸款或有債務(wù)=地方銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款金額×地方不良貸款率×0.98

4.地方養(yǎng)老缺口或有債務(wù)

養(yǎng)老金是指勞動者年老或喪失勞動能力后,用于保障職工退休后基本生活需要而給予的一次性或按月支付的貨幣保險(xiǎn)待遇。在新的社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)軌制度的實(shí)施過程中,由于1997年前退休或工作的沒有個(gè)人賬戶,但國家仍按照原來標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)發(fā)養(yǎng)老金,費(fèi)用支出較多來源于社會統(tǒng)籌。此外,為保障退休人員較好的生活,中國連續(xù)十幾年主持召開重大會議要求上調(diào)退休人員基本養(yǎng)老金。長期的基本養(yǎng)老金上調(diào),雖在一定程度上保障了退休人員生活和促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定,但也無形中形成了大量的地方政府或有債務(wù)。當(dāng)前對養(yǎng)老基金缺口的估算方法常見的有三種:一是凈現(xiàn)值法,通過評估未來每期養(yǎng)老基金的收支差額并貼現(xiàn)后得到,如王曉軍和米海杰采用現(xiàn)金流折現(xiàn)法,在設(shè)定參數(shù)后,研究發(fā)現(xiàn)中國未來50年、75年和85年的養(yǎng)老基金累計(jì)缺口將分別達(dá)到2011年GDP的24%、218%和364%[30];二是精算法,通過預(yù)測未來城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支規(guī)模及可能出現(xiàn)的缺口獲得,如鄧大松和楊晶研究發(fā)現(xiàn)中國短期內(nèi)不會出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬號收不抵支的情形,但在2038年后,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金結(jié)余將逐年縮小,使得未來養(yǎng)老金缺口將加劇[31]。三是絕對額法,直接采用當(dāng)期養(yǎng)老基金支付缺口的絕對額得到,如鄭秉文和孫永勇研究發(fā)現(xiàn),在剔除財(cái)政補(bǔ)貼后,中國有半數(shù)省份的基本養(yǎng)老基金存在收不抵支的情形[32]。借鑒已有研究的做法,本文采用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出大于收入的缺口作為地方養(yǎng)老缺口或有債務(wù)。

地方養(yǎng)老缺口或有債務(wù)=城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老基金支出-城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老基金收入

(三)地方政府或有債務(wù)規(guī)模的估算結(jié)果分析

表1匯報(bào)了地方融資平臺、國有企業(yè)、不良貸款以及養(yǎng)老缺口或有債務(wù)的分類測算結(jié)果。同時(shí),為更好分析地方政府或有債務(wù)規(guī)?？偭匡L(fēng)險(xiǎn),借鑒刁偉濤的做法,進(jìn)一步計(jì)算地方政府負(fù)債率和地方政府債務(wù)率,其中,地方政府負(fù)債率為地方或有債務(wù)總額與地方國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值,地方政府債務(wù)率為地方或有債務(wù)總額與地方財(cái)政收入的比值。由表1測算結(jié)果可知,地方融資平臺、國有企業(yè)、不良貸款以及養(yǎng)老缺口形成的地方政府或有債務(wù)總體上呈現(xiàn)增長的變動趨勢,且地方國有企業(yè)形成的或有債務(wù)規(guī)模最大[33]。2019年地方國有企業(yè)或有債務(wù)相比2006年增加了約14萬億,占地方政府或有債務(wù)總額也超過了75%。從地方政府或有債務(wù)總量來看,地方政府或有債務(wù)呈逐年擴(kuò)張趨勢,由2006年的28 855.51億元擴(kuò)張到2019年的201 133.6億元,增長了約6倍。2017年底也達(dá)到了12.93萬億元,但同比李麗珍和安秀梅(15.42萬億)、清華大學(xué)財(cái)稅研究所(47萬億)、聯(lián)訊證券(37.85萬億)、海通證券(43.99萬億)以及標(biāo)普(40.92萬億)估算的2017年數(shù)據(jù)更低,這主要在于彼此選取的測量指標(biāo)和測度方法不一所致。再看地方政府負(fù)債率和債務(wù)率,地方政府負(fù)債率在2010年后逐年升高,在2019年達(dá)到了地方國內(nèi)生產(chǎn)總值的20.3%,而地方政府債務(wù)率方面,2019年地方政府債務(wù)率為198.98%,說明地方政府或有債務(wù)比地方財(cái)政收入多1倍,顯示當(dāng)前中國承擔(dān)的地方政府或有債務(wù)規(guī)模整體上偏高,需要約2年地方財(cái)政收入才能償還2019年的地方政府或有債務(wù)。

表1 2006—2019年地方政府或有債務(wù)測算結(jié)果 單位:億元

四、數(shù)據(jù)選取與模型設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)選取

本文的樣本期間為2006—2014年,這主要在于,一方面,國家統(tǒng)計(jì)局和中國統(tǒng)計(jì)學(xué)會發(fā)布的最新一期為2014年各省地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù),另一方面,地方融資平臺崛起于2006年,2006年才出現(xiàn)第一筆城投債,到2014年國家出臺新預(yù)算法開始對地方債務(wù)進(jìn)行限額管理。社會福利數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局和中國統(tǒng)計(jì)學(xué)會發(fā)布的《地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)報(bào)告》。地方融資平臺、地方國有企業(yè)、地方不良貸款以及地方養(yǎng)老缺口數(shù)據(jù)分別來源于Wind數(shù)據(jù)庫、《中國財(cái)政年鑒》、EPS數(shù)據(jù)庫和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。地方外商直接投資、進(jìn)出口總額、財(cái)政收支以及救助撫養(yǎng)比來源于國家統(tǒng)計(jì)局,匯率數(shù)據(jù)來源于國家外匯局。由于西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)缺失較多,本文剔除西藏自治區(qū),最終獲得270個(gè)省級面板觀測值。此外,為避免極端值對實(shí)證結(jié)果的影響,連續(xù)變量均進(jìn)行了1%溫莎縮尾技術(shù)處理。

(二)模型設(shè)計(jì)

為檢驗(yàn)地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張是否會對地區(qū)社會福利產(chǎn)生不利影響,構(gòu)建如下計(jì)量模型:

SWLit=β0+β1LGCDit+β2FDIit+β3Tradeit+β4LFGit+β5LFG2it+β6ADRit+Industy+Year+μ

(1)

SWL為被解釋變量地區(qū)社會福利指數(shù)。借鑒文雁兵的做法,采用國家統(tǒng)計(jì)局和中國統(tǒng)計(jì)學(xué)會發(fā)布的“地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)”作為地區(qū)社會福利水平狀況的代理指標(biāo)[11]。該評價(jià)體系的計(jì)算借鑒了聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index)的測量方法,根據(jù)每個(gè)評價(jià)指標(biāo)的上下限閾值來計(jì)算單個(gè)指標(biāo)數(shù)值,指標(biāo)數(shù)值分布在0～100之間,而后再依據(jù)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)一步合成分類發(fā)展與民生指數(shù)和總指數(shù)。需要說明的是,該測評指標(biāo)不僅涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、民生改善、生態(tài)建設(shè)、科技創(chuàng)新和公眾評價(jià)六大方面,而且還有省級面板數(shù)據(jù)指標(biāo),能夠較為客觀全面地反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與民生改善狀況。

LGCD為解釋變量地方政府或有債務(wù)。在基于嚴(yán)謹(jǐn)性、重要性和實(shí)質(zhì)重于形式以及數(shù)據(jù)可得性等原則下,將地方政府或有債務(wù)界定為地方融資平臺、地方國有企業(yè)、地方不良貸款和地方養(yǎng)老缺口形成的或有債務(wù)規(guī)模。其中,地方融資平臺或有債務(wù)(S1),采用“地方融資平臺發(fā)行城投債規(guī)模、票面利率以及平均總資產(chǎn)報(bào)酬率”度量;地方國有企業(yè)或有債務(wù)(S2),采用“地方國有企業(yè)總負(fù)債、企業(yè)自身財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)銀行評估風(fēng)險(xiǎn)和地方經(jīng)濟(jì)財(cái)力系數(shù)”等衡量;地方不良貸款或有債務(wù)(S3),采用“地方銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款金額、地方不良貸款率和不良貸款轉(zhuǎn)化率”衡量;地方養(yǎng)老缺口或有債務(wù)(S4),采用地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出大于收入的部分衡量,若基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出小于收入,則取值為0。需要說明的是,由于地方融資平臺平均總資產(chǎn)報(bào)酬率缺失較為嚴(yán)重,本文采用同屬于地方政府主管的地方國有企業(yè)凈資產(chǎn)收益率替代,數(shù)據(jù)來源于《中國財(cái)政年鑒》。

FDI、Trade、LFG、LFG2和ADR分別為外資水平、外貿(mào)規(guī)模、地方財(cái)政缺口一次項(xiàng)、地方財(cái)政缺口二次項(xiàng)和救助撫養(yǎng)比?？刂谱兞拷忉屓缦?外資水平(FDI),外商投資雖能夠彌補(bǔ)國內(nèi)資本不足,但也易滋生地區(qū)競爭,導(dǎo)致社會福利損失,用地方外商投資總額/地方國內(nèi)生產(chǎn)總值度量;外貿(mào)規(guī)模(Trade),地方進(jìn)出口額越高,社會福利越高,用地方進(jìn)出口總額/地方國內(nèi)生產(chǎn)總值度量;地方財(cái)政缺口(LFG),適度的地方財(cái)政缺口有助于增加社會福利,而過度的財(cái)政缺口將可能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)性,用地方財(cái)政支出減去地方財(cái)政收入度量;救助撫養(yǎng)比(ADR),較高的救助撫養(yǎng)比,將減少其余社會資源的供給,可能導(dǎo)致社會福利損失,用少年兒童和老年撫養(yǎng)比之和度量。Industry和Year分別為地區(qū)效應(yīng)和時(shí)間效應(yīng)。下標(biāo)i和t分別表示各省區(qū)市和時(shí)間年份。βi為待估計(jì)系數(shù),μ為殘差項(xiàng)。

為檢驗(yàn)城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)失業(yè)率是否在地方政府或有債務(wù)影響社會福利過程中扮演中介傳導(dǎo)作用,構(gòu)建如下中介傳導(dǎo)計(jì)量模型[34]:

SWLit=β0+β1LGCDit+CV+Industy+Year+μ

(2)

MEit=α0+α1LGCDit+CV+Industy+Year+μ

(3)

SWLit=θ0+θ1MEit+θ2LGCDit+CV+Industy+Year+μ

(4)

其中,SWL為社會福利指數(shù),ME為中介變量,含城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)失業(yè)率,LGCD為地方政府或有債務(wù);βi,αi和θi為待估系數(shù);CV為控制變量,其余解釋同上。如果同時(shí)滿足β1,α1和θ1均顯著,則中介變量在地方政府或有債務(wù)影響社會福利指數(shù)過程中具有傳導(dǎo)功能,而θ2的顯著性則控制是部分傳導(dǎo)效應(yīng)還是完全傳導(dǎo)效應(yīng)。具體變量解釋見表2。

表2 相關(guān)變量的名稱、符號和定義

五、實(shí)證結(jié)果與分析

(一)描述性統(tǒng)計(jì)

表3呈現(xiàn)了本文的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。由表3知,地區(qū)社會福利指數(shù)均值為0.584,最大值0.900,最小值0.359,表明中國各省份間地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)存在較為明顯的不一致,可能會加劇貧富差距。地方政府或有債務(wù)均值為1 220.789億元,表明在考慮地方融資平臺、地方國有企業(yè)、地方不良貸款和地方養(yǎng)老缺口形成的或有債務(wù)后,單個(gè)省份在樣本期間內(nèi)平均每年約有1 221億元的地方政府或有債務(wù),且極差值超過7 000億元,表明地區(qū)間的或有債務(wù)差別較為明顯。控制變量方面,外資水平、外貿(mào)規(guī)模、地方財(cái)政缺口、救助撫養(yǎng)比、城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)失業(yè)率均值分別為0.371,0.327,2.924,0.356,0.517和3.565,均與前人的研究較為一致。

(二)主回歸分析

本文以混合OLS估計(jì)為基準(zhǔn),輔以固定效應(yīng)(FE)、可行性廣義最小二乘法(FGLS)和兩階段系統(tǒng)GMM方法對地方政府或有債務(wù)與社會福利效應(yīng)的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。在靜態(tài)面板數(shù)據(jù)估計(jì)中,在控制時(shí)間效應(yīng)和地區(qū)效應(yīng)后,通過豪斯曼檢驗(yàn),在1%水平下拒絕原假設(shè),確定使用固定效應(yīng)模型。考慮到可行性廣義最小二乘法有助于解決模型中異方差和自相關(guān)問題,為排除模型中異方差和自相關(guān)問題,進(jìn)一步對全樣本做可行性廣義最小二乘法估計(jì)[35]。此外,對于大N(30個(gè)觀測值)和小T(13年時(shí)間)的面板數(shù)據(jù),采用靜態(tài)面板估計(jì)可能產(chǎn)生估計(jì)偏誤和遺漏變量問題,本文參考文雁兵的做法,將社會福利指數(shù)滯后一期(SWLt-1)作為工具變量,納入模型(1),構(gòu)建系統(tǒng)廣義矩估計(jì)(SYS-GMM)[11]。相比一階段系統(tǒng)廣義矩估計(jì),兩階段系統(tǒng)廣義矩估計(jì)有助于獲得標(biāo)準(zhǔn)的無偏估計(jì)標(biāo)準(zhǔn)誤。因此,進(jìn)一步使用Stata12.0軟件中的xtabond2命令再次對全樣本做兩階段“SYS-GMM”回歸。

表4匯報(bào)了混合OLS、固定效應(yīng)、可行性廣義最小二乘法和兩階段系統(tǒng)廣義矩估計(jì)的實(shí)證結(jié)果。由表4的結(jié)果可知,第2～4列地方政府或有債務(wù)的系數(shù)分別為0.025,0.010和0.031,且均在1%水平下顯著,說明地方政府或有債務(wù)與地區(qū)社會福利的關(guān)系在1%水平下顯著正相關(guān),表明在樣本期間內(nèi)地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張會增加地區(qū)社會福利水平提升。第5列的兩階段系統(tǒng)廣義矩估計(jì)回歸結(jié)果顯示模型殘差項(xiàng)存在一階自相關(guān),不存在二階自相關(guān),Hansen過度識別檢驗(yàn)系數(shù)為0.934,表明工具變量選取和滯后一期是合適的,且不存過度識別問題。進(jìn)一步觀察地方政府或有債務(wù)的系數(shù)為0.018,且在5%水平下顯著,表明地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張有助于地區(qū)社會福利水平提升。這是因?yàn)檎w而言地方政府或有債務(wù)形成是為了服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,盡管部分官員可能會為了私利,但大部分出發(fā)點(diǎn)是為了促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加居民收入和提升就業(yè)率而導(dǎo)致的地方政府或有債務(wù)。控制變量方面,外貿(mào)規(guī)模、地方財(cái)政缺口以及救助撫養(yǎng)比均與社會福利呈顯著關(guān)系,表明這幾個(gè)控制變量也是地區(qū)社會福利的影響因素,未來可以考慮將其納入“地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)”。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

前文主回歸結(jié)果研究顯示地方政府或有債務(wù)有助于社會福利提升,為增強(qiáng)本文研究結(jié)論的穩(wěn)健性,又做了如下穩(wěn)健性檢驗(yàn):(1)分位數(shù)檢驗(yàn)。為緩解遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性問題,考慮到數(shù)據(jù)結(jié)果可能受數(shù)值影響,僅在某一分位數(shù)成立,而在其它分位數(shù)不成立,借鑒扈文秀等的做法,將樣本劃分為Q10、Q25、Q50、Q75和Q90后做分位數(shù)回歸檢驗(yàn)[36];(2)反向因果關(guān)系檢驗(yàn)。考慮到本文結(jié)果可能存在反向因果關(guān)系,即社會福利水平提高促進(jìn)了地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張,而非地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張有助于社會福利提升,對地方政府或有債務(wù)采用滯后期檢驗(yàn);(3)重構(gòu)因變量。借鑒楊愛婷等的做法,將地區(qū)社會福利界定為主要受人均收入增長速度/人均GDP增長速度、居民消費(fèi)支出/政府消費(fèi)支出、政府衛(wèi)生總費(fèi)用/GDP、政府教育經(jīng)費(fèi)/GDP、政府社保支出/GDP和人均治理廢水支出/GDP要素影響,而后基于熵值法給每個(gè)指標(biāo)賦予權(quán)重,重新構(gòu)建社會福利指數(shù)后再進(jìn)行回歸[37-38];(4)重構(gòu)自變量。借鑒張莉等的做法,采用地方融資平臺發(fā)行的城投債作為地方政府或有債務(wù)代理變量[5];(5)替換樣本期間。為排除2008年金融次貸危機(jī)對地方政府或有債務(wù)的影響以及避免選取的樣本數(shù)據(jù)存在時(shí)間自相關(guān),將樣本期間從2006—2014年替換為2010—2014。以上結(jié)果均顯示地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張對社會福利存在顯著正向影響,表明在樣本期間地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張有助于提升地區(qū)社會福利水平,限于篇幅,本部分留存?zhèn)渌鳌?/p>

表4 主回歸結(jié)果

六、進(jìn)一步分析

地方政府發(fā)行債券的主要目的是為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資、滿足公共產(chǎn)品支出和刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,進(jìn)而推進(jìn)城市規(guī)模集聚、保持低失業(yè)率以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量高增長,這意味著地方政府或有債務(wù)增加可能會帶來城鎮(zhèn)化水平提升和城鎮(zhèn)失業(yè)率降低。已有的眾多研究也表明,城鎮(zhèn)化水平,城鎮(zhèn)失業(yè)率是影響地區(qū)社會福利的重要因素,城鎮(zhèn)化水平越高,城鎮(zhèn)失業(yè)率越低,地區(qū)社會福利水平就越高[11,37]?；诖?本文認(rèn)為城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)失業(yè)率可能在地方政府或有債務(wù)影響社會福利過程中扮演著中介作用。表5匯報(bào)了城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)失業(yè)率具體的中介檢驗(yàn)結(jié)果。

表5 城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)失業(yè)率的中介檢驗(yàn)結(jié)果

先看表5第1～3列城鎮(zhèn)化水平的中介傳導(dǎo)檢驗(yàn)結(jié)果。表4第2列結(jié)果顯示地方政府或有債務(wù)與社會福利的系數(shù)為0.025,且在1%水平下顯著,這支持了模型(2)β1的顯著。表5第2列結(jié)果顯示在1%水平下地方政府或有債務(wù)與城鎮(zhèn)化水平的系數(shù)為0.021,說明地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張有助于地區(qū)城鎮(zhèn)化水平發(fā)展,這支持了模型(3)α1的顯著。進(jìn)一步觀察表5的第3列,在1%顯著水平下城鎮(zhèn)化水平與社會福利的系數(shù)為0.399,這支持了模型(4)θ1的顯著。β1,α1和θ1的顯著表明,地區(qū)城鎮(zhèn)化水平在地方政府或有債務(wù)影響社會福利水平中扮演著傳導(dǎo)作用。進(jìn)一步觀察第3列的θ2顯著性,其也在1%水平下顯著,表明城鎮(zhèn)化水平在地方政府或有債務(wù)影響社會福利水平中扮演部分傳導(dǎo)作用。綜合表明,本文結(jié)果支持了地方政府或有債務(wù)→城鎮(zhèn)化水平→社會福利這條傳導(dǎo)路徑。

進(jìn)一步看表5第4～6列城鎮(zhèn)失業(yè)率的中介傳導(dǎo)檢驗(yàn)結(jié)果。表5第5列結(jié)果顯示地方政府或有債務(wù)與城鎮(zhèn)失業(yè)率的系數(shù)為-0.006,且在5%水平下顯著,說明地方政府或有債務(wù)會降低地區(qū)城鎮(zhèn)失業(yè)率,這支持了模型(3)α1的顯著。進(jìn)一步觀察表5第6列,城鎮(zhèn)失業(yè)率與社會福利的系數(shù)在1%顯著水平下為-0.008,這支持了模型(4)θ1的顯著。β1,α1和θ1的顯著表明,城鎮(zhèn)失業(yè)率在地方政府或有債務(wù)影響福利水平中扮演著傳導(dǎo)作用。進(jìn)一步觀察第6列的θ2顯著性,其系數(shù)為0.009,且在1%水平下顯著,表明城鎮(zhèn)失業(yè)率在地方政府或有債務(wù)影響福利水平中扮演的是部分傳導(dǎo)作用。綜合表明,本文結(jié)果支持了地方政府或有債務(wù)→城鎮(zhèn)失業(yè)率→社會福利這條傳導(dǎo)路徑。

七、結(jié)論與建議

本文以中國省級面板數(shù)據(jù)為樣本,不僅探討了當(dāng)前中國地方政府或有債務(wù)的規(guī)模問題,而且還研究了地方政府或有債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張對地區(qū)社會福利的影響。研究表明:(1)整體而言,中國地方融資平臺、地方國有企業(yè)、地方不良貸款和地方養(yǎng)老缺口形成的或有債務(wù)規(guī)?？偭砍噬仙厔?尤其是地方國有企業(yè)或有債務(wù)占比最大;(2)地方政府或有債務(wù)與社會福利指數(shù)顯著正相關(guān),表明地方政府或有債務(wù)擴(kuò)張有助于地區(qū)社會福利提升;(3)城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)失業(yè)率在地方政府或有債務(wù)影響社會福利中扮演傳導(dǎo)功能,表明地方政府或有債務(wù)是通過提高城鎮(zhèn)化水平和降低城鎮(zhèn)失業(yè)率來達(dá)到提高社會福利水平。

根據(jù)研究結(jié)論,擬提出如下幾點(diǎn)建議:一是樹立正確的債務(wù)導(dǎo)向理念。理念作為指導(dǎo)人類實(shí)現(xiàn)其夢想的根源,對國家運(yùn)行和長期發(fā)展具有重要的作用,樹立正確的債務(wù)導(dǎo)向理念就是要求政府不要忽視發(fā)行政府債、企業(yè)債和提供擔(dān)?；蚓戎鷮?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會福利具有一定的促進(jìn)作用,應(yīng)科學(xué)評價(jià)政府債務(wù)規(guī)模的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。二是充分發(fā)揮社會資本參與建設(shè)。當(dāng)前地方國有企業(yè)在市場化建設(shè)中參與較高,雖可能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利提升,但也無形增加了地方政府或有債務(wù)形成,導(dǎo)致未來償債壓力的增大,可能會擠壓子孫后代的社會福利。為降低地方國有企業(yè)規(guī)模,可以適當(dāng)吸收民間資本參與地方國有企業(yè)運(yùn)營。三是完善地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控制度。制度作為國家能否正常運(yùn)行的行動指南,有效的制度不僅能守住經(jīng)濟(jì)發(fā)展底線,而且還能夠推動社會和諧發(fā)展,促進(jìn)居民福利和社會福祉的提升。國家發(fā)展與制度改革總是相伴而生,對于不能適應(yīng)的制度,必須采取制度變革,推動新制度的建立,這就要求進(jìn)一步完善地方政府債券發(fā)行制度、地方國有企業(yè)公司治理制度以及貸款審批制度,從而降低不必要的地方政府或有債務(wù)。