中國式財政分權(quán)對財政扶貧效率的影響研究

李 偉,胡 可

(西安財經(jīng)大學(xué) 資源環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟研究中心,陜西 西安 710100)

一、引 言

中國特色社會主義進入新時代,著力解決發(fā)展中的不平衡、不充分問題已成為化解現(xiàn)階段社會主要矛盾的關(guān)鍵。堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn),關(guān)乎小康社會的全面建成以及第一個百年目標(biāo)的達成,也是解決發(fā)展不平衡、不充分問題的題中之義。財政扶貧是中國長期以來的主要減貧脫貧方式。究其原因,在于相較于其他扶貧方式,財政扶貧可資利用的工具最多,減貧脫貧效果也最為顯著,而且其他扶貧方式往往都需要在財政的支持下運作[1]。誠然,財政扶貧具有動員資源的規(guī)模優(yōu)勢,但由于扶貧項目及扶貧資金的決策權(quán)、配置權(quán)、控制權(quán)掌握在政府手中,帶有較強的計劃經(jīng)濟色彩,在實踐中易于出現(xiàn)資源的錯誤配置和扶貧的低效率,難以達到資源配置的最優(yōu)狀態(tài)[2]。

一國的財政制度安排也勢必會通過政府財政支出的方向、規(guī)模以及支出效率等激勵和制約政府的具體財政行為,并最終影響財政支出的經(jīng)濟結(jié)果[3]。中國在1994年進行了影響深遠(yuǎn)的分稅制改革,中央政府在經(jīng)濟上賦予了地方政府更多的財政支配權(quán),但另一方面中央政府也在政治上保持對地方政府的絕對控制權(quán),形成了特殊的中國式財政分權(quán)制度。那么,中國式財政分權(quán)對中國扶貧事業(yè)會產(chǎn)生怎樣的影響?與減貧脫貧緊密關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟發(fā)展水平又將如何作用于這一影響過程?因此,本文關(guān)注的核心在于,探究中國式財政分權(quán)對財政扶貧效率的影響,以及經(jīng)濟發(fā)展水平施加于該影響的調(diào)節(jié)效應(yīng)。

二、文獻綜述

減貧脫貧是世界性課題,更是中國全面建成小康社會的攻堅任務(wù)。學(xué)者們圍繞扶貧問題展開了多角度研究,諸如:民族地區(qū)扶貧、旅游等產(chǎn)業(yè)扶貧以及金融扶貧等[4-8]。財政扶貧也是學(xué)者關(guān)注的焦點,主要圍繞財政扶貧資金績效及使用效率方面展開。高波等從財政扶貧資金使用過程的規(guī)范性、使用效果的有效性來構(gòu)建綜合評價體系,考核財政扶貧的綜合績效[9]。錢力等運用改進的模糊數(shù)學(xué)評價法對安徽省大別山區(qū)的精準(zhǔn)扶貧績效展開研究[10]。解堊等通過計算貧困地區(qū)財政扶貧效率值,比較了不同財政資金下各省的扶貧效率差異,并探討了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與基尼系數(shù)對財政扶貧效率的影響[11]。中國式財政分權(quán)同樣是被學(xué)者們廣泛討論和研究的話題之一。林毅夫等探討了財政分權(quán)與經(jīng)濟增長的關(guān)聯(lián)性[12]。周克清等對財政分權(quán)背景下的科技投入進行了研究[13]。而在有關(guān)財政分權(quán)對減貧的影響研究中,儲德銀等將財政分權(quán)劃分為預(yù)算外收支分權(quán)和預(yù)算內(nèi)收支分權(quán),分別進行研究后發(fā)現(xiàn),預(yù)算內(nèi)收支分權(quán)的提升有利于緩解農(nóng)村貧困,而預(yù)算外收支分權(quán)的提高惡化了農(nóng)村貧困[14]。王曉芳等通過構(gòu)建政府財政政策目標(biāo)函數(shù),實證分析了財政分權(quán)的減貧效應(yīng)后發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)通過增加生產(chǎn)性財政支出渠道顯著降低了農(nóng)村貧困水平[15]。

綜觀現(xiàn)有文獻可知,學(xué)者們對財政扶貧效率的研究多數(shù)是先測算不同地區(qū)財政扶貧效率值,在此基礎(chǔ)上進行橫向比較分析,鮮有學(xué)者對效率值進行分解并研究其動態(tài)變化趨勢,從而使進一步深入分析受到制約。并且,現(xiàn)有文獻對評價指標(biāo)的選取與構(gòu)建也不能完全契合中國現(xiàn)行的脫貧標(biāo)準(zhǔn)。在中國式財政分權(quán)對財政扶貧效率影響效應(yīng)的研究中,同樣少有學(xué)者基于財政分權(quán)的不同維度展開研究,更是鮮見研究經(jīng)濟發(fā)展對該影響調(diào)節(jié)效應(yīng)的文獻。顯然,現(xiàn)有文獻難以客觀準(zhǔn)確地反映中國式財政分權(quán)對財政扶貧效率的影響。為此,本文將依據(jù)中國“兩不愁、三保障”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建財政扶貧效率的評價指標(biāo)體系,從靜態(tài)和動態(tài)兩個層面分別測度中國財政扶貧技術(shù)效率和全要素生產(chǎn)率,并對其進行效率分解。進一步從財政收入分權(quán)度、支出分權(quán)度和財政自給度三個維度出發(fā),構(gòu)建以財政分權(quán)度為核心解釋變量的Tobit模型,探究中國式財政分權(quán)對財政扶貧效率的影響,以及經(jīng)濟發(fā)展水平對該影響的調(diào)節(jié)效應(yīng),以期為政府財政扶貧精準(zhǔn)決策提供科學(xué)的參考依據(jù)。

三、財政扶貧效率測算及分析

(一)模型選擇與方法介紹

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)是被學(xué)者廣泛使用的非參數(shù)效率評價方法。本文將以DEA方法為基礎(chǔ),首先構(gòu)建非徑向產(chǎn)出的超效率SBM模型測算中國財政扶貧技術(shù)效率,反映不同決策單元在同一時期的效率水平[16],進而建立DEA-Malmquist模型測算財政扶貧全要素生產(chǎn)率,以反映財政扶貧動態(tài)效率變化,并揭示其變化的動力來源[17]。

SBM超效率模型基本表達式如下:

(1)

(2)

式(1)、式(2)中:λ,s-≥0;i=1,2,…,m;r=1,2,…,q;j=1,2,…,n(j≠k)。

當(dāng)ρ*<1時,表示該決策單元處于無效狀態(tài);當(dāng)ρ*>1時,表示縮減產(chǎn)出,投入不變或者產(chǎn)出不變,增加投入,都能使決策單元達到有效狀態(tài)。

DEA-Malmquist模型表示如下:

(3)

(二)數(shù)據(jù)選取與處理

在對中國財政扶貧效率進行測算時,以科教文、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)林水的人均支出作為投入指標(biāo),貧困發(fā)生率下降百分比、農(nóng)村居民人均可支配收入、農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)、義務(wù)教育占比、每千農(nóng)業(yè)人口村衛(wèi)生室人員數(shù)作為產(chǎn)出指標(biāo),從而分別從整體減貧效果、居民收入、教育、醫(yī)療衛(wèi)生四個維度對減貧成效進行衡量,精準(zhǔn)對標(biāo)“兩不愁、三保障”的扶貧目標(biāo)。其中,每年相較前一年的貧困發(fā)生率下降百分比為該年減貧工作最直接的表現(xiàn),是測量財政扶貧效率的重要產(chǎn)出指標(biāo);以農(nóng)村居民人均可支配收入和恩格爾系數(shù)變化反映居民購買力水平,評價貧困人口是否達到“吃、喝不愁”以及一定程度上的住房安全有保障(1)恩格爾系數(shù)是用食品支出總額占家庭總支出的百分比表示。由于恩格爾系數(shù)是逆向指標(biāo),恩格爾系數(shù)越低,居民購買力越強,生活水平越高,故選擇1-恩格爾系數(shù)作為產(chǎn)出指標(biāo)之一。;以各地區(qū)接受過九年義務(wù)教育人數(shù)占六歲以上人口比重,評價該地區(qū)義務(wù)教育是否有保障;以每千農(nóng)業(yè)人口村衛(wèi)生室人員數(shù)作為產(chǎn)出指標(biāo),考察該地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)是否有保障。具體指標(biāo)如表1所示。

數(shù)據(jù)來自于2012—2019年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》以及《中國扶貧開發(fā)年鑒》。由于中國貧困發(fā)生率指標(biāo)的起始統(tǒng)計年份為2010年,并且因北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東6個省份經(jīng)濟較發(fā)達,總體上已經(jīng)消除貧困,該指標(biāo)2015年之后已不做統(tǒng)計,故只選取全國除上述地區(qū)和港澳臺以外的25個省份2011—2018年數(shù)據(jù)進行實證分析。

表1 DEA模型投入產(chǎn)出指標(biāo)構(gòu)建

(三)財政扶貧效率分析

1.財政扶貧技術(shù)效率分析

本文運用DEA Solver Pro.5和DEAP軟件對全國25個省份2011—2018年的財政扶貧效率進行評價。首先采用SBM超效率模型測算財政扶貧技術(shù)效率。限于篇幅,在此僅對2011年和2018年的測算結(jié)果進行列示,具體見表2。財政扶貧技術(shù)效率可以分解為規(guī)模效率和純技術(shù)效率的乘積,主要考察財政扶貧是否達到財政資源的最優(yōu)化配置。由測算結(jié)果可以發(fā)現(xiàn),財政扶貧技術(shù)效率在省域間差異明顯,部分省份還處于較低水平。從效率分解角度看,可以通過判別純技術(shù)效率和規(guī)模效率大小來分析導(dǎo)致財政扶貧技術(shù)效率低下的原因。無論是2011年還是2018年,財政扶貧技術(shù)效率值都基本和規(guī)模效率值趨同,說明規(guī)模效率偏低是造成財政扶貧效率低下的主要原因?？傮w上,財政扶貧技術(shù)效率值都基本和規(guī)模效率值趨同,說明規(guī)模效率偏低是造成財政扶貧效率低下的主要原因。而且,在絕大多數(shù)規(guī)模效率小于1的決策單元,都伴隨著規(guī)模報酬遞減的現(xiàn)象,表明地方政府以過度追求財政支出規(guī)模擴張?zhí)娲斦Y金配置效率,使財政扶貧規(guī)模效率下降,從而拉低了財政扶貧技術(shù)效率。雖然純技術(shù)效率表現(xiàn)優(yōu)于規(guī)模效率,但依然存在純技術(shù)效率小于1的情況,表明財政配置效率仍有提升空間。

2.財政扶貧全要素生產(chǎn)率分析

財政扶貧全要素生產(chǎn)率變動是技術(shù)效率變動和技術(shù)變動的乘積,綜合反映財政扶貧效率的動態(tài)變化。從測算結(jié)果能夠看出(2)限于篇幅,本文對于2011—2018年財政扶貧全要素生產(chǎn)率測算結(jié)果并未展示,如有興趣可向作者索要。,2011年以來,財政扶貧全要素生產(chǎn)率除2017—2018年大于1以外,其他年份均小于1,表明財政扶貧全要素生產(chǎn)率總體呈下降態(tài)勢,直到2017—2018年間這種下降趨勢才得以扭轉(zhuǎn)。

表2 2011、2018年中國財政扶貧超效率

結(jié)合圖1觀察財政扶貧效率指數(shù)變化,全要素生產(chǎn)率變動曲線的走勢總體呈平緩上升,沒有較大波動。在觀測期間內(nèi),財政扶貧全要素生產(chǎn)率變動曲線與技術(shù)變動曲線更趨一致,這說明技術(shù)變動對全要素生產(chǎn)率水平下降的影響較大。并且技術(shù)變動除2017—2018年以外均值都小于1,這說明中國財政扶貧存在技術(shù)退步。通常來講,技術(shù)只能進步,不可能出現(xiàn)“倒退”的現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象的主要原因,一方面是中國的財政制度與政策同扶貧開發(fā)之間適配性不強,另一方面是中國近年來由于“精準(zhǔn)扶貧”政策的實施,“精準(zhǔn)識別”出更多的貧困人口,而扶貧效率的提升緩慢,從而導(dǎo)致了相對的“技術(shù)退步”。

圖1 2011—2017年財政扶貧效率指數(shù)變化圖

圖2 2011—2017年財政扶貧純技術(shù)效率與規(guī)模效率變化圖

由圖2中技術(shù)效率及其分解效率的變動趨勢可以看出,純技術(shù)效率變動相對平緩,技術(shù)效率與規(guī)模效率變動趨勢接近一致,進一步說明技術(shù)效率變動主要是規(guī)模效率變動所致。從趨勢看,技術(shù)效率與規(guī)模效率呈下降態(tài)勢,究其原因在于諸多地方政府財政扶貧投入存在規(guī)模報酬遞減現(xiàn)象。而其中2011—2012年技術(shù)效率與規(guī)模效率出現(xiàn)大幅下降,則可能是由于2011年中國提高了貧困線標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致貧困人口劇增。

基于以上分析可知,技術(shù)效率低下普遍是財政投入規(guī)模報酬遞減導(dǎo)致,而全要素生產(chǎn)率呈下降趨勢則主要是由于財政扶貧存在相對的“技術(shù)退步”。二者共同揭示了造成中國財政扶貧效率低下的原因主要是,很多地方政府依托財政進行減貧脫貧時,依然停留在通過擴張財政支出規(guī)模來緩解貧困的低效率模式,而對現(xiàn)階段財政制度同扶貧開發(fā)適配性較差的問題重視不夠。以財政分權(quán)為核心的預(yù)算管理體制是中國的根本財政制度,因此有必要進一步探析中國式財政分權(quán)對財政扶貧的影響機制,揭示其影響效應(yīng),以尋求提高財政扶貧效率的制度安排。

四、財政分權(quán)影響財政扶貧效率的實證分析

(一)財政分權(quán)對財政扶貧的影響機制分析

基于財政收支及相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分,財政分權(quán)主要表現(xiàn)為財政收入分權(quán)、支出分權(quán)以及由此衍生的財政自給程度。為揭示財政分權(quán)對扶貧效率的影響機制,本文主要從以下四個方面加以闡述:

第一,基于財政收入分權(quán)的視角。財政收入在中央和地方之間進行分成,直接影響了地方政府的財力狀況,為地方政府財政扶貧提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。但是,充裕的地方政府財政收入只是財政扶貧的必要條件,并不意味著地方政府財力充足就一定能保質(zhì)保量地實現(xiàn)扶貧目標(biāo)。尤其當(dāng)中央與地方政府扶貧目標(biāo)不一致的情況下,若中央政府對地方政府扶貧目標(biāo)的達成缺少有效的激勵約束機制,賦予地方政府更多的財政收入可能偏離中央減貧脫貧總體目標(biāo),降低財政扶貧效率。

第二,基于財政支出分權(quán)的視角。財政支出分權(quán)決定了中央與地方政府之間的職責(zé)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。由于貧困發(fā)生的區(qū)域性、基層性特點,地方政府對于扶貧脫貧工作具有天然的信息優(yōu)勢。在明確界定中央與地方政府職責(zé)事權(quán)的基礎(chǔ)上,擴大財政支出分權(quán),增加地方政府履職責(zé)任,使地方政府發(fā)揮自身信息優(yōu)勢,合理配置財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu),有助于提高財政扶貧效率。

第三,基于財政自給度的視角。財政自給度的變動由地方自有財政收入與地方支出共同決定。理論上來說,地方政府財政自給度越高,對中央轉(zhuǎn)移性支付的依賴程度越低,該地區(qū)經(jīng)濟越繁榮,貧困人口可以從經(jīng)濟發(fā)展帶來的“涓滴效應(yīng)”中受益,有助于財政扶貧效率的提升。但是,受客觀條件制約,既要降低財政收入分權(quán),又要提高財政支出分權(quán),就難以同時實現(xiàn)財政自給度的進一步提升,財政分配將陷入“三元悖論”[18]。

第四,基于經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)節(jié)效應(yīng)視角。由于“三元悖論”的產(chǎn)生往往出現(xiàn)在中等收入階段的經(jīng)濟體,所以隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,“三元悖論”下的制約關(guān)系也會得到一定的緩解。這將體現(xiàn)在財政分權(quán)對財政扶貧效率的影響會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而逐步減弱。無論是收入分權(quán)帶來的抑制效應(yīng)還是支出分權(quán)與自給度產(chǎn)生的促進效應(yīng),都將在經(jīng)濟趕超過程中得到緩釋。

(二)模型選擇與方法介紹

根據(jù)財政分權(quán)對財政扶貧效率的作用機制分析,本文將以各省份財政扶貧技術(shù)效率為被解釋變量,構(gòu)建回歸模型,進一步探究中國式財政分權(quán)對財政扶貧效率產(chǎn)生的影響。由于SBM超效率模型觀測值為0～2之間的數(shù),為避免傳統(tǒng)的最小二乘法回歸估計帶來的有偏和不一致的結(jié)果,本文采用取值受限因變量情況下的Tobit模型進行回歸。模型如下:

(4)

當(dāng)yi=0時,概率密度函數(shù)為:

(5)

(2) 鞍山道站分析:該站雷達圖各項指標(biāo)除評論數(shù)外均較高，所以該站的相對評價值達到0.71。但該站出站客流量明顯低于其前后的兩座車站，造成這種現(xiàn)象的因素可能是：①鞍山道站與東側(cè)客流最大的營口道站間距僅為850 m，而本文采用的車站服務(wù)半徑為600 m，兩車站服務(wù)范圍重合較大，這導(dǎo)致車站的各指標(biāo)相互影響。②鞍山道站距天津總醫(yī)院較近，周邊的興趣吸引點主要為醫(yī)院配套的相關(guān)服務(wù)業(yè)，進出該站周邊區(qū)域的多為就醫(yī)患者及陪同人員，本身使用地鐵出行的比例就較低；而且鞍山道站為側(cè)式站臺，進出站較為不便，導(dǎo)致就醫(yī)人員多采取其他交通方式。

(6)

式(6)由兩部分構(gòu)成,一部分為包含連續(xù)分布的似然函數(shù),另一部分為包含離散分布的似然函數(shù)。

(三)指標(biāo)構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

本文將財政分權(quán)度作為核心解釋變量引入回歸模型。為克服單維指標(biāo)可能存在的缺陷,更全面準(zhǔn)確地模擬現(xiàn)實,財政分權(quán)度分別表征為財政收入分權(quán)度、支出分權(quán)度和財政自給度。財政收入權(quán)力和支出權(quán)力在地方政府和中央政府之間的分配關(guān)系是通過收入分權(quán)度和支出分權(quán)度加以衡量的,而財政自給度代表了中央下放給地方政府的財權(quán)、決策權(quán)及財政自給程度。衡量財政分權(quán)度時為了避免經(jīng)濟規(guī)模與人口規(guī)模所帶來的偏差,各指標(biāo)公式分別如下:

(7)

(8)

(9)

式(7)～(9)中,財政收入分權(quán)、支出分權(quán)和財政自給度分別用FDrev、FDexp和FDaut來表示;FR和FE分別代表本級預(yù)算收入和本級預(yù)算支出,GDP代表經(jīng)濟生產(chǎn)總值,POP代表人口數(shù),下標(biāo)i、c和n分別代表第i省(i=1,2,…,25)、中央和全國。

為反映各省域不同經(jīng)濟環(huán)境對財政扶貧效率的影響,本模型還引入人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率、人均受教育年限作為控制變量,其中:人均地區(qū)生產(chǎn)總值是衡量經(jīng)濟發(fā)展水平的核心指標(biāo),用以反映該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的總體態(tài)勢;城鎮(zhèn)化率為城市人口與農(nóng)村人口的比值,反映該地區(qū)的城市化進程;人均受教育年限則用來反映該地區(qū)的人力資本水平。本部分?jǐn)?shù)據(jù)來自于2012—2019年的《中國統(tǒng)計年鑒》與《中國財政年鑒》。人均地區(qū)生產(chǎn)總值已采用各地區(qū)居民消費價格指數(shù)消除了價格因素影響。

建立以下基本回歸模型:

effi=α+β1FD+β2LNPGDP+β3LNUrb+β4Edu+β5FD×LNPGDP+εi

(10)

(四)回歸結(jié)果與分析

利用軟件Stata16.0對全國財政扶貧效率進行Tobit回歸分析。模型(1)估計了人均生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率及人均受教育年限三個控制變量對財政扶貧技術(shù)效率的影響?？梢钥闯?人均生產(chǎn)總值與人均受教育年限對財政扶貧技術(shù)效率均具有顯著的正向影響,而城鎮(zhèn)化率對財政扶貧效率則具有顯著的負(fù)向影響。模型(2)～(4)分別引入了財政收入分權(quán)度、支出分權(quán)度以及財政自給度三個變量,考察財政分權(quán)度對扶貧技術(shù)效率的影響。模型(5)～(7)在模型(2)～(4)的基礎(chǔ)上分別又引入了財政分權(quán)度與人均生產(chǎn)總值的交互項。回歸結(jié)果見表3。

首先,中國式財政分權(quán)對財政扶貧效率的影響。在模型(2)～(4)中,財政收入分權(quán)對財政扶貧效率呈顯著負(fù)影響,財政支出分權(quán)和財政自給度則對財政扶貧效率有顯著正影響。模型(5)～(7)中分別引入了財政分權(quán)和人均GDP對數(shù)值的交互項(FD×LNPGDP)后,繼續(xù)考察財政分權(quán)FD對扶貧效率eff的影響,此時:

(11)

式(11)所表示的經(jīng)濟含義為,財政分權(quán)對扶貧效率的影響會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的變化而變化。具體到回歸結(jié)果,收入分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展水平交互項系數(shù)符號顯著為負(fù),支出分權(quán)、財政自給度與經(jīng)濟發(fā)展水平交互項系數(shù)符號顯著為正,這表明財政收入分權(quán)對財政扶貧的負(fù)影響會伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐步得到緩釋,而財政支出分權(quán)與財政自給度對財政扶貧效率的正影響也會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升被削弱。因此,經(jīng)濟發(fā)展水平在不同財政分權(quán)指標(biāo)與扶貧效率的關(guān)系中均為負(fù)調(diào)節(jié)作用。至于財政分權(quán)FD的系數(shù)β1,在模型(5)～(7)中并沒有太大的經(jīng)濟意義,因為由式(11)不難發(fā)現(xiàn),它所表示的是僅當(dāng)LNPGDP為0時,財政分權(quán)對扶貧效率的影響,顯然觀測期內(nèi)LNPGDP不為0。

表3 財政扶貧效率影響因素的Tobit回歸結(jié)果

綜合財政收入分權(quán)、支出分權(quán)和財政自給度三個維度的實證分析結(jié)果,可以印證財政扶貧效率測度結(jié)果中所反映的現(xiàn)階段財政制度同扶貧開發(fā)適配性較差的分析結(jié)論,需要趨利避害,優(yōu)化現(xiàn)行財政分權(quán)制度。

其次,控制變量?？傮w上看,模型(1)～(7)中,人均GDP對數(shù)值與人均受教育年限的回歸系數(shù)值顯著為正。人均生產(chǎn)總值代表著一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平,而貧困人口能夠從經(jīng)濟發(fā)展帶來的“涓滴效應(yīng)”中受益,因此對財政扶貧效率有一定的促進作用。人均受教育年限體現(xiàn)了該地區(qū)的人力資本水平,正如人力資本理論所述,人力資本的積累是社會經(jīng)濟增長的源泉,一個地區(qū)人力資本水平越高能夠帶來的產(chǎn)出越多,從而對貧困減少具有一定的積極作用。而城鎮(zhèn)化水平對財政扶貧效率的影響為負(fù),參考陸銘和陳釗的結(jié)論,這可能是由于諸多地區(qū)所實行的“戶籍準(zhǔn)入”政策,使得農(nóng)村地區(qū)的富裕者成為城鎮(zhèn)居民,卻未能使更多的農(nóng)村人口從城鎮(zhèn)化中受益,反而增大了城鄉(xiāng)收入差距,從而降低財政扶貧效率[19]。

(五)穩(wěn)健性檢驗

考慮到所選樣本數(shù)據(jù)為短面板數(shù)據(jù),以及可能存在的內(nèi)生性問題,現(xiàn)采用系統(tǒng)GMM法進行穩(wěn)健性檢驗。參考孫萌等的做法,選取滯后二期的財政分權(quán)為工具變量[20],檢驗結(jié)果如表4所示。其中,Kleibergen-Paap rk LM統(tǒng)計量P值均小于0.01,故拒絕原假設(shè)H0:工具變量識別不足;HansenJ統(tǒng)計量P值均大于0.1,故接受原假設(shè)H0:所有工具變量都是外生的。根據(jù)檢驗結(jié)果可知,本檢驗所選取的工具變量是可靠的,且回歸結(jié)果與前文保持一致,故通過穩(wěn)健性檢驗。

五、結(jié)論與政策建議

本文運用DEA-Tobit模型展開實證分析,首先測度了財政扶貧的技術(shù)效率和全要素生產(chǎn)率,然后以財政分權(quán)度為核心解釋變量,分別從財政收入分權(quán)度、支出分權(quán)度和財政自給度的角度構(gòu)建模型,估計了中國式財政分權(quán)對財政扶貧效率的影響。研究發(fā)現(xiàn):

表4 財政扶貧效率影響因素的穩(wěn)健性檢驗

第一,從財政扶貧效率的測度結(jié)果看,中國財政扶貧技術(shù)效率在省域間差異明顯,全要素生產(chǎn)率呈下降趨勢。規(guī)模報酬遞減導(dǎo)致的規(guī)模效率低下是造成技術(shù)效率偏低的主要原因;全要素生產(chǎn)率下降則主要是由于財政制度與扶貧開發(fā)適配性差,扶貧效率的提升落后于貧困人口的“精準(zhǔn)識別”,使財政扶貧存在相對的“技術(shù)退步”;純技術(shù)效率依然存在效率不足的情況,表明財政資金的配置和管理能力仍有提升空間。

第二,從財政分權(quán)度對財政扶貧效率影響的回歸結(jié)果看,不同維度的財政分權(quán)對財政扶貧效率的影響不同,且經(jīng)濟發(fā)展水平對不同的影響都具有負(fù)調(diào)節(jié)作用。擴大財政收入分權(quán)顯著抑制了財政扶貧效率提升,而經(jīng)濟發(fā)展會緩釋這一抑制作用;擴大財政支出分權(quán)和財政自給度對財政扶貧效率提升具有顯著促進作用,但經(jīng)濟發(fā)展又會削弱這一促進作用。因此,如何優(yōu)化財政收支及相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分,統(tǒng)籌完善各維度財政分權(quán)制度,綜合發(fā)揮財政分權(quán)對財政扶貧效率的促進作用成為當(dāng)務(wù)之急。同時,考慮到經(jīng)濟發(fā)展水平在財政分權(quán)對財政扶貧效率的影響中具有反向調(diào)節(jié)作用,如何基于區(qū)域發(fā)展實際,優(yōu)化財政分權(quán)制度,做到趨利避害,也對財政扶貧效率提升具有重要意義。

第三,相關(guān)控制變量對財政扶貧效率總體具有顯著影響。人均生產(chǎn)總值、人均受教育年限與財政扶貧效率呈顯著的正相關(guān),而城鎮(zhèn)化水平與財政扶貧效率呈顯著的負(fù)相關(guān)。這表明,各省域經(jīng)濟發(fā)展與人力資本水平的提升會促進地方財政扶貧效率的提高,而城鄉(xiāng)不均衡以及城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的馬太效應(yīng),對財政扶貧效率產(chǎn)生了消極影響。

基于以上結(jié)論提出如下具體政策建議:

第一,深化分稅制財政體制改革。基于不同維度財政分權(quán)對財政扶貧效率影響的差異性,需要在財政收支及相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分上加以優(yōu)化,以提高財政分權(quán)制度對財政扶貧效率的促進作用。在收入分權(quán)方面,在穩(wěn)定中央和地方財政收入總體分享格局的基礎(chǔ)上,依據(jù)稅種屬性,進一步增強中央財政集中收入的能力,提高中央財政在財政總收入中的比重,以維護中央財政的支配地位。在支出分權(quán)方面,增加地方財政支出在財政總支出中的比重,以權(quán)責(zé)對等為原則,擴大地方政府支出權(quán)利,強化支出責(zé)任。在財政自給度方面,為減少財政陷入“三元悖論”對政府間分配關(guān)系的制約,可以通過降低政府行政成本、擴大政府舉債資金的融資乘數(shù)等方式緩解地方財政赤字壓力,降低對轉(zhuǎn)移性支付的依賴程度。同時,應(yīng)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,一是加大中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付,以彌補降低收入分權(quán)、加大支出分權(quán)形成的地方政府預(yù)算收支缺口,提高縱向財力均衡度;二是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平,建立差異化的專項轉(zhuǎn)移支付制度,對經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)以低配套或無配套的形式加大專項轉(zhuǎn)移支付力度,對經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)適當(dāng)提高專項轉(zhuǎn)移支付資金配套比例;三是循序漸進推進橫向轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè),均衡地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異。這樣才能趨利避害,合理發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)展水平疊加于財政扶貧效率上的調(diào)節(jié)效應(yīng)。

第二,完善財政資金配置及管理。為提高財政投入與扶貧開發(fā)的配置效率,擺脫規(guī)模報酬遞減與“技術(shù)退步”的困境,需要提高財政管理水平,優(yōu)化資金配置。一是要加快建立財政對基本民生的制度性保障機制,加大科教文衛(wèi)等民生性財政支出,完善基本公共服務(wù),扎牢織密社會保障對貧困人口的脫貧安全網(wǎng)。二是強化地方政府扶貧開發(fā)的支出責(zé)任,建立有效的激勵機制引導(dǎo)地方政府將財政資金向扶貧開發(fā)和貧困救濟領(lǐng)域傾斜,促進社會公平。三是完善扶貧績效評價體系,定期對地區(qū)扶貧開發(fā)工作進展情況進行專項和綜合評估,動態(tài)掌握各地脫貧攻堅成效,將其納入地方官員的政績考核獎懲機制中。四是完善財政資金績效評價體系,形成事前、事中、事后相結(jié)合的評價機制,將績效管理理念貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及決算的各個環(huán)節(jié),提高財政資金使用效益。

第三,促進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)展是硬道理,促進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是解決貧困問題的根本途徑,也是提高財政扶貧效率的關(guān)鍵因素。一是實施科教興國戰(zhàn)略。加大財政對科技、教育的投入,提升人力資本和科技進步水平,積聚創(chuàng)新發(fā)展動能,促進區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)高質(zhì)量增長,增加居民收入。二是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。加大中央財政對中西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)移支付力度,加快形成規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度,支持經(jīng)濟落后地區(qū)提速增效,逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。建立健全財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的保障機制,加大財政支出向“三農(nóng)”的傾斜力度,引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素自由流動與平等交換,消解城鎮(zhèn)化進程中的馬太效應(yīng),同步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。