高等學(xué)校專項(xiàng)資金質(zhì)量管理體系的構(gòu)建

王越華（高級會計(jì)師）

（濱州學(xué)院 山東 濱州 256600）

一、引言

專項(xiàng)資金是高等教育資金的重要組成部分。以山東省為例，2019年41所省屬普通本科高校項(xiàng)目支出規(guī)模高達(dá)1 178 381.15萬元，較上年增長268 293.76萬元，占總支出的比重達(dá)到35.80%。龐大的資金投入勢必要求進(jìn)一步強(qiáng)化資金使用管理，尤其是《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》正式印發(fā)后，如何管好、用好專項(xiàng)資金更是迫在眉睫。

十九大報告明確提出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。本文擬從高等學(xué)校管理實(shí)踐出發(fā)，利用質(zhì)量管理理論，設(shè)計(jì)一套專項(xiàng)資金管理體系，力求達(dá)到進(jìn)一步提高專項(xiàng)資金使用效益、保證經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)、杜絕腐敗、促進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展目的。

二、高等學(xué)校專項(xiàng)資金的特點(diǎn)及質(zhì)量管理

（一）高等學(xué)校專項(xiàng)資金的特點(diǎn)。高等學(xué)校專項(xiàng)資金是指為高等學(xué)校完成特定目標(biāo)而設(shè)立的專門資金，其通常對應(yīng)部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出。因?yàn)楦叩葘W(xué)校除去財(cái)政撥款外，還擁有學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)等大量的非財(cái)政撥款收入，所以對高校而言，專項(xiàng)資金的來源既可以是財(cái)政資金也可以是非財(cái)政資金。高等學(xué)校專項(xiàng)資金通常具有以下幾個顯著特點(diǎn)：一是目標(biāo)明確。專項(xiàng)資金是為完成特定行政任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所設(shè)定的。這決定了其設(shè)立必然針對特定目標(biāo)群體且以明確的目標(biāo)為導(dǎo)向，是一種非常規(guī)性工作支持經(jīng)費(fèi)，使用中要求?？顚Ｓ?。二是時限清晰。不管時限長短，專項(xiàng)資金都有明確的退出機(jī)制。目標(biāo)達(dá)成或設(shè)立前提條件發(fā)生改變，專項(xiàng)資金隨之撤銷。三是考核嚴(yán)格。隨著《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》等文件的印發(fā)，專項(xiàng)資金的管理尤其是績效管理愈加嚴(yán)格，“事前有評估、立項(xiàng)有目標(biāo)，執(zhí)行有監(jiān)控，完成有評價”的專項(xiàng)資金管理考核體系基本建立完成。

（二）高等學(xué)校專項(xiàng)資金質(zhì)量管理的概念。質(zhì)量管理大師約瑟夫·M·朱蘭（Joseph M.Juran，2013）將質(zhì)量管理定義為：各類組織，如企業(yè)、機(jī)構(gòu)、大學(xué)或醫(yī)院等，用以設(shè)計(jì)、持續(xù)改進(jìn)并確保所有的產(chǎn)品、服務(wù)和過程滿足顧客及利益相關(guān)者的需要。質(zhì)量管理是管理學(xué)的重要分支，從上世紀(jì)30年代首次提出以來，其伴隨著社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步同步發(fā)展演化。借鑒質(zhì)量管理的傳統(tǒng)概念，本文將高等學(xué)校專項(xiàng)資金質(zhì)量管理定義為：為實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金設(shè)立目的，對高等學(xué)校專項(xiàng)資金進(jìn)行的定義、測量、分析、改進(jìn)和控制。

三、高等學(xué)校專項(xiàng)資金質(zhì)量管理體系的構(gòu)建

參考6σ管理中的DMAIC流程改造工具，本文把高等學(xué)校質(zhì)量管理體系分為定義（Define）、測量（Measure）、分析（Analyze）、改進(jìn)（Improve）和控制（Control）5個階段。

（一）定義。定義階段是質(zhì)量管理的初始環(huán)節(jié)，需要著力完成識別控制對象這一工作。不同于大多數(shù)企業(yè)把某項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)作為質(zhì)量管理的對象，對高等學(xué)校專項(xiàng)資金進(jìn)行質(zhì)量管理的對象是專項(xiàng)資金的管理過程。按照ISO9000:2000的定義，過程是一組將輸入轉(zhuǎn)化為輸出的相互關(guān)聯(lián)或相互作用的活動，過程包含輸入、輸出、轉(zhuǎn)化三個要素。具體到高等學(xué)校專項(xiàng)資金管理上來說，過程的三大要素可以作如下具體描述。

1.輸入。輸入是轉(zhuǎn)化過程的前提或要求，高等學(xué)校專項(xiàng)資金的輸入主要包括：專項(xiàng)資金設(shè)立方的要求、專項(xiàng)資金承擔(dān)方的能力、社會公眾的反應(yīng)、政策法規(guī)的要求等。

2.輸出。輸出是轉(zhuǎn)化過程結(jié)束后產(chǎn)出的成果，高等學(xué)校專項(xiàng)資金的輸出成果主要包括：科研成果、發(fā)展引導(dǎo)、條件改善等。

3.轉(zhuǎn)化。轉(zhuǎn)化是增值的過程，專項(xiàng)資金管理的轉(zhuǎn)化過程主要包括以下環(huán)節(jié)：一是項(xiàng)目入庫。項(xiàng)目庫申報是專項(xiàng)資金管理的起始環(huán)節(jié)，其目的是建立高等學(xué)校常設(shè)項(xiàng)目庫，從源頭杜絕“錢等項(xiàng)目”的現(xiàn)象。二是項(xiàng)目申報。是指從入庫項(xiàng)目中遴選符合專項(xiàng)資金設(shè)立方要求的項(xiàng)目，力爭項(xiàng)目順利立項(xiàng)。三是項(xiàng)目執(zhí)行。項(xiàng)目立項(xiàng)完成后，一方面要確保資金及時足額到位，另一方面要嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)管理制度做好支出管理，提高資金使用效益。四是預(yù)算調(diào)整。項(xiàng)目執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)初始預(yù)算不符合實(shí)際情況，可以按要求變更預(yù)算，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。五是財(cái)務(wù)決算。項(xiàng)目執(zhí)行完畢后，總結(jié)資金支付情況，如實(shí)編制財(cái)務(wù)決算，開展財(cái)務(wù)審計(jì)并按要求歸檔并接受績效評估。

高等學(xué)校專項(xiàng)資金質(zhì)量管理的控制對象如圖1所示。

圖1 高等學(xué)校專項(xiàng)資金質(zhì)量管理的控制對象示意圖

（二）測量。確定質(zhì)量管理控制對象后，接下來進(jìn)入第二階段，即測量階段。在這一階段需要明確質(zhì)量管理的目標(biāo)。因?yàn)橹挥心繕?biāo)明確后，才能分析關(guān)鍵影響因素并進(jìn)而確認(rèn)質(zhì)量管理實(shí)施辦法。

實(shí)施高等學(xué)校質(zhì)量管理的目標(biāo)可以概括為兩個層次：一是業(yè)務(wù)管理層面的目標(biāo)；二是財(cái)務(wù)管理層面的目標(biāo)。業(yè)務(wù)管理層面的目標(biāo)主要包括：人才培養(yǎng)質(zhì)量是否得到提升、科研成果產(chǎn)出是否更為豐碩、社會服務(wù)能力是否逐步增強(qiáng)、文化傳承水平是否穩(wěn)步前進(jìn)等。財(cái)務(wù)管理層面的目標(biāo)主要包括：預(yù)算執(zhí)行是否準(zhǔn)確到位、財(cái)務(wù)信息是否真實(shí)可靠、管理服務(wù)是否廉潔高效等。當(dāng)然，上述關(guān)于高等學(xué)校專項(xiàng)資金質(zhì)量管理目標(biāo)的論述比較宏觀，實(shí)踐過程中，針對具體的專項(xiàng)資金，專項(xiàng)資金承擔(dān)方還需要設(shè)立更為具體的目標(biāo)。

（三）分析和改進(jìn)。在完成識別控制對象和確定質(zhì)量管理目標(biāo)后，接下來要進(jìn)入第三階段，即分析階段，在這一階段需要找出問題并確定核心影響因素。然后進(jìn)入質(zhì)量管理的第四階段，即改進(jìn)階段，來擬定并實(shí)施質(zhì)量管理計(jì)劃。為了便于對照分析，本文把第三階段和第四階段合并論述。

1.輸入質(zhì)量管理。輸入是轉(zhuǎn)化過程的前提或要求，如前所述，高等學(xué)校專項(xiàng)資金的輸入要素可以概括為以下幾點(diǎn)，即：專項(xiàng)資金設(shè)立方的要求、專項(xiàng)資金承擔(dān)方的能力、社會公眾的反應(yīng)和政策法規(guī)的要求。

（1）專項(xiàng)資金設(shè)立方的要求和專項(xiàng)資金承擔(dān)方的能力。專項(xiàng)資金的設(shè)立是為了完成某項(xiàng)需求。不管專項(xiàng)資金設(shè)立方是高等學(xué)校自身還是企業(yè)或政府主管部門，專項(xiàng)資金承擔(dān)方事實(shí)上無法對設(shè)立方的需求產(chǎn)生較大的實(shí)質(zhì)性影響。因而在輸入階段，專項(xiàng)資金承擔(dān)方需要著重考慮的是如何提高對專項(xiàng)資金要求的解讀質(zhì)量以及準(zhǔn)確把握自己的能力，以確保專項(xiàng)資金的輸出符合專項(xiàng)資金設(shè)立方的要求。

為了能準(zhǔn)確地將專項(xiàng)資金設(shè)立方的要求轉(zhuǎn)化為具體的行動目標(biāo)并將其與專項(xiàng)資金承擔(dān)方的能力結(jié)合起來，可以考慮引入質(zhì)量功能展開（Quality Function Development），質(zhì)量功能展開的具體結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 質(zhì)量功能展開示意圖

在質(zhì)量功能展開中，專項(xiàng)資金設(shè)立方的要求指專項(xiàng)資金設(shè)立的初始目的，如果要求過于模糊或宏觀，則需要對其具體化。具體分解指標(biāo)是專項(xiàng)資金承擔(dān)方依據(jù)自己的實(shí)際情況和理解，對資金設(shè)立方的要求進(jìn)行的指標(biāo)化描述。關(guān)聯(lián)矩陣關(guān)系是指專項(xiàng)資金設(shè)立方的要求和具體指標(biāo)之間的關(guān)系，這種關(guān)系可以用“強(qiáng)”“中等”“弱”來表述。相關(guān)關(guān)系是指具體分解指標(biāo)之間的關(guān)系，通常用“正相關(guān)”“負(fù)相關(guān)”和“不相關(guān)”來表述。指標(biāo)具體要求是每項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)量化。

（2）社會公眾的反應(yīng)和政策法規(guī)的要求。不管是政府部門設(shè)立的專項(xiàng)資金還是高等學(xué)校自己設(shè)立的專項(xiàng)資金，其性質(zhì)均為財(cái)政性資金。這決定了其必須接受社會公眾的監(jiān)督和政策法規(guī)的約束。因而在輸入階段，必須清晰地理解專項(xiàng)資金的這些前提條件。全面、準(zhǔn)確地理解社會公眾反應(yīng)和政策法規(guī)要求的最佳方案無疑是集中培訓(xùn)。

2.轉(zhuǎn)化質(zhì)量管理。轉(zhuǎn)化質(zhì)量管理是質(zhì)量管理中最重要的階段。正常情況下，只要轉(zhuǎn)化質(zhì)量管理到位，輸出質(zhì)量一般可以得到保證。高等學(xué)校專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)化管理包括項(xiàng)目入庫、項(xiàng)目申報、項(xiàng)目執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和財(cái)務(wù)決算五個環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)化質(zhì)量管理應(yīng)著重抓好以下內(nèi)容：

（1）加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)。項(xiàng)目庫建設(shè)是專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化質(zhì)量管理的重要環(huán)節(jié)和前置環(huán)節(jié)。為加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，山東省教育廳2017年專門出臺了《關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)資金實(shí)施項(xiàng)目庫管理的通知》，要求各高等學(xué)校加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)。要提高項(xiàng)目庫建設(shè)質(zhì)量，需要著力做到以下幾點(diǎn)：①強(qiáng)化論證。項(xiàng)目論證是項(xiàng)目入庫的前置條件，也是保證項(xiàng)目質(zhì)量的首要關(guān)卡，項(xiàng)目論證至少應(yīng)該涉及以下幾點(diǎn)：一是合規(guī)性論證。納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目必須符合法律法規(guī)和高等學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度要求。二是合理性論證。納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目必須能夠充分支撐國家政策或?qū)W校事業(yè)發(fā)展要求。三是可行性論證。學(xué)校必須要有充足的資源支撐項(xiàng)目的完工。四是緊迫性論證。納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目必須是學(xué)校亟需的。②程序合規(guī)。項(xiàng)目入庫需要經(jīng)過業(yè)務(wù)承擔(dān)單位、專項(xiàng)資金評審機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理部門、學(xué)校決策部門等一系列程序，從而保證項(xiàng)目的合規(guī)性、合理性、可行性和緊迫性。因此，在項(xiàng)目庫建設(shè)過程中，必須保證項(xiàng)目入庫流程完備。③動態(tài)管理。項(xiàng)目庫建設(shè)不是一勞永逸的，是一個持續(xù)的動態(tài)調(diào)整過程。高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展情況、財(cái)力支持能力、主管部門要求不斷地對項(xiàng)目庫進(jìn)行調(diào)整排序，及時吸納新項(xiàng)目加入，淘汰過時項(xiàng)目，始終確保最亟需的項(xiàng)目排在首位。

（2）做好專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度管理。專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化質(zhì)量管理是一個涉及多部門的復(fù)雜流程，各個步驟首尾相接，時限清晰是專項(xiàng)資金的突出特性之一。這就要求專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化的各個步驟必須在相應(yīng)的時限內(nèi)完成，否則會影響整個項(xiàng)目的進(jìn)程并進(jìn)而影響到整個項(xiàng)目的輸出。故而，可以考慮引入甘特圖、關(guān)鍵鏈法等時間進(jìn)度管理方法來把握專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度并進(jìn)而提高專項(xiàng)資金管理質(zhì)量。

（3）重視財(cái)務(wù)決算。財(cái)務(wù)決算是轉(zhuǎn)化過程的最后一個環(huán)節(jié)。通俗些說，財(cái)務(wù)決算就是從財(cái)務(wù)的角度表示專項(xiàng)資金已經(jīng)完成。財(cái)務(wù)決算通常包括兩個步驟：①報銷停止。高等學(xué)校對專項(xiàng)資金通常都會單列財(cái)務(wù)編號，單獨(dú)核算，以確保?？顚Ｓ谩Ｔ瓌t上，項(xiàng)目完成，專項(xiàng)資金的支付應(yīng)該同步完成，但在實(shí)際操作過程中，因?yàn)闃I(yè)務(wù)活動和財(cái)務(wù)活動相對分離，非常容易出現(xiàn)業(yè)務(wù)活動結(jié)束但財(cái)務(wù)報銷繼續(xù)進(jìn)行的情況，有時甚至?xí)霈F(xiàn)不相關(guān)經(jīng)費(fèi)搭車報銷的現(xiàn)象。所以，高等學(xué)校必須加強(qiáng)專項(xiàng)資金的決算管理，由第三方隨時評估業(yè)務(wù)進(jìn)度，一旦項(xiàng)目業(yè)務(wù)完成，立即通知財(cái)務(wù)管理部門停止報銷。②財(cái)務(wù)審計(jì)。審計(jì)是對專項(xiàng)資金執(zhí)行情況的事后檢查。審計(jì)既可以由校內(nèi)審計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)也可以由校外第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)。審計(jì)應(yīng)該是對專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理整個流程的梳理，包括制度建設(shè)、預(yù)算編制、財(cái)務(wù)報銷等方面。審計(jì)報告編制完成后應(yīng)該得到專項(xiàng)資金承擔(dān)單位的認(rèn)可并報學(xué)校財(cái)務(wù)管理部門備案，同時應(yīng)作為整個專項(xiàng)資金結(jié)項(xiàng)材料的組成部分報專項(xiàng)資金設(shè)立單位審批。

3.輸出質(zhì)量管理。輸出是轉(zhuǎn)化的結(jié)果。事實(shí)上，無論對輸出環(huán)節(jié)再施加怎樣的影響，都已經(jīng)無法改變本次輸出的質(zhì)量，但這并不意味著輸出質(zhì)量管理可有可無，因?yàn)檩敵龉芾韺D(zhuǎn)化管理起著監(jiān)督評價的作用。專項(xiàng)資金承擔(dān)方可以通過輸出管理反向了解轉(zhuǎn)化過程中存在的問題并在將來的管理中加以完善。開展專項(xiàng)資金輸出質(zhì)量管理可以按以下步驟實(shí)施。

（1）明確輸出管理的實(shí)施者。輸出管理的實(shí)施者既可以從高等學(xué)校內(nèi)部產(chǎn)生也可以直接聘請第三方機(jī)構(gòu)，但無論采取哪種方式，利益相關(guān)者都需要注意回避，從而達(dá)到客觀評價的效果。

（2）確定輸出管理的對象。輸出管理的對象不僅包括具體的產(chǎn)出，還包括對輸入和轉(zhuǎn)化整個過程的檢視。因?yàn)橹挥羞M(jìn)行全流程的系統(tǒng)梳理，才能真正發(fā)現(xiàn)問題所在。

（3）設(shè)計(jì)指標(biāo)評價體系。指標(biāo)評價體系是輸出質(zhì)量管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)指標(biāo)評價體系應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：①分類設(shè)計(jì)。高等學(xué)校專項(xiàng)資金涉及面廣，必須針對不同類型的專項(xiàng)資金設(shè)置不同類型的評價體系予以分類考核。②定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合。③全面性與代表性相結(jié)合。④指標(biāo)間相互獨(dú)立，各個指標(biāo)之間應(yīng)互不牽涉，不能出現(xiàn)互相影響的現(xiàn)象。

（4）設(shè)定指標(biāo)權(quán)重。因?yàn)楦鱾€指標(biāo)的重要性并不相同，為了更準(zhǔn)確地體現(xiàn)指標(biāo)的重要程度，需要對指標(biāo)賦權(quán)。指標(biāo)賦權(quán)可以采用層次分析法（AHP），也可以直接利用專項(xiàng)資金設(shè)立單位提供的標(biāo)準(zhǔn)，但無論采用哪種方法，需要注意各個指標(biāo)的權(quán)重不宜太平均；定性指標(biāo)權(quán)重不宜過高。

（5）確定輸出等次。確定輸出等次是輸出質(zhì)量管理的最后一個環(huán)節(jié)。在這個環(huán)節(jié)，需要專家根據(jù)專項(xiàng)資金實(shí)施單位提交的材料、實(shí)地考察結(jié)果，按照評價體系要求打分。打分結(jié)果可以對應(yīng)等級評價體系，從而產(chǎn)生一個直觀的結(jié)論。通過結(jié)論倒退，就可以發(fā)現(xiàn)哪個環(huán)節(jié)做得不夠完美，需要在以后的工作中加以改進(jìn)。

（四）控制。控制的目的是為了固化成功的做法。專項(xiàng)資金執(zhí)行完畢，必須及時進(jìn)行總結(jié)，控制的目的正是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的可傳承。實(shí)現(xiàn)控制的最佳方法是文檔化，也就是以專項(xiàng)報告的形式把經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)記錄下來。需要注意的是，這一過程需要專項(xiàng)資金承擔(dān)單位核心人員全員參加，以防止關(guān)鍵信息出現(xiàn)遺漏。

四、結(jié)語

專項(xiàng)資金管理是高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，提高專項(xiàng)資金管理質(zhì)量對提高資金使用效益起著至關(guān)重要的作用。本文以提高高等學(xué)校專項(xiàng)資金管理質(zhì)量為目的，從經(jīng)典的質(zhì)量管理理論出發(fā)，嘗試構(gòu)建了高等學(xué)校專項(xiàng)資金質(zhì)量管理體系。雖然本文在高等學(xué)校專項(xiàng)資金質(zhì)量管理這一領(lǐng)域進(jìn)行了一定的開拓性研究，但部分關(guān)鍵領(lǐng)域仍未觸及，例如如何更為準(zhǔn)確地對輸出質(zhì)量進(jìn)行評價、如何在控制環(huán)節(jié)更好地文檔化專項(xiàng)資金管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。對此，將在今后的研究中進(jìn)一步加以完善。