西部省級政府部門財務信息披露質量評價研究

馬國清（副教授）呂丹

（西安財經(jīng)大學 陜西 西安 710100）

一、問題提出

2020年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》中提出，“以共建‘一帶一路’為引領，加大西部開放力度”。推進西部大開發(fā)過程中，考核西部地區(qū)發(fā)展情況需要政府提供準確且可靠的數(shù)據(jù)。政府財務信息公開正是西部地區(qū)各省市信息之間互聯(lián)互通的根本，也是各省市經(jīng)濟之間互聯(lián)互贏的基礎，對構建“透明政府”具有重大意義，是打造“公信政府”的重要途徑，進一步地促進了公眾參與和監(jiān)督政府工作。政府財務信息披露一直受到公眾的廣泛關注，是社會各界關心的熱點問題。

網(wǎng)絡作為一種有效的信息中介向所有公眾開放，能夠減少公眾與政府部門之間信息不對稱，提高財務信息溝通的效率，使財務信息在政府與公眾間有效傳遞，成為政府部門接受公眾監(jiān)督的重要渠道，推動了服務型政府建設及信息公開[1]。目前，各級政府部門已普遍采用微信公眾號、官方微博和網(wǎng)站等線上布局，推動網(wǎng)絡政務信息公開向移動、即時、透明的方向發(fā)展。然而，政府部門財務信息披露存在完整性、相關性等質量問題，披露質量的缺陷直接影響財務信息的公開效果[2]。因此，為了進一步提高政府部門財務透明度，研究政府部門財務信息披露質量，無疑是重大的理論與實踐課題。

受一系列因素的影響，我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)明顯的東部快、西部慢的地區(qū)差異。現(xiàn)有研究主要關注中央和東部、中部等省份[3-5]，較少關注西部省份政府部門財務信息披露質量?；诖?，本文結合西部地區(qū)某省級政府部門財務信息披露的具體實踐，構建政府部門財務信息披露質量評分指標，嘗試對西部地區(qū)省級政府部門財務信息披露的質量進行評價，豐富這一研究的理論文獻，進一步提高政府部門財務信息披露質量。

二、政府部門財務信息披露質量評價指標的構建

本文借鑒Pérez et al.[6]、何玉和王開田[7]、張琦和方恬等[4]的研究，結合所獲取的具體網(wǎng)站數(shù)據(jù)，對部分指標進行了調整，構建“披露指數(shù)”（Disclosure Index，縮寫為DI），評價政府部門財務信息質量。具體評分指標見下頁表1。

表1 政府部門財務信息披露質量評分體系

下頁表1政府部門財務信息網(wǎng)站披露質量評分體系中，總指數(shù)DI由內容維度DIt、特征維度DIc、網(wǎng)頁設計維度DIa三個維度之和構成。考慮到信息使用者對項目重要程度的認知差異[8]，評分結果可能存在不一致[9]。因此，多數(shù)學者對各維度的指標賦值相同權重[10]，本文也參考該方法對一級指標賦值，對三個維度各賦值6分，各維度的下一級指標按相應的子項目評判賦值，最終加總三個維度的評分得出披露指數(shù)DI。

（一）內容維度。評分體系的“基本內容”下設三級指標“財政年度決算信息”，賦分0.4分，多于另兩個三級指標所賦0.3分。原因是該項目包含數(shù)據(jù)較多，其中包括五張決算表、“三公”經(jīng)費決算和行政經(jīng)費決算。另外，“非財務信息”下設三級指標“效率指標”項目是針對經(jīng)費流向的，包括披露經(jīng)費使用的有效成果和投入比例兩方面，其中只有前者，得一半分數(shù)，即0.17分，二者兼具，得總分0.34分。

一級指標內容維度下設二級指標中，“總收支比較”“財政撥款支出比較”“三公經(jīng)費比較”三個比較項目總分賦值1分，其三級指標分為四部分，每部分0.25分。說明金額或百分比增減的詳細程度，得0.05分，兩者都有為0.1分，比較金額并說明變動原因的或說明百分比的增減和變動原因的，得0.15分，兩者都有則0.2分；此外，若提供更為細致的比較信息，在此基礎上增加0.05分。

（二）質量特征維度。政府財務信息披露質量特征包含完整性、及時性、可比性、可理解性、相關性與可靠性等。

1.完整性。完整性要求財務信息披露主體應當按照信息相關制度的要求，以公開、透明的原則，披露與其財務狀況有關的信息，不能有遺漏和隱滿重大事項的行為。本文通過內容維度是否披露來判斷信息披露質量的完整性。完整性是由披露信息內容維度得分與整體賦分（6分）之比計算得出。

2.及時性。及時性要求披露事項應及時進行，不得拖延和積壓，以便于信息的及時利用?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第二十六條指出：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內及時公開。法律、法規(guī)公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！北疚膶皶r性的評價以此為準，公布及時，記1分；晚于界定標準每10天①由于絕大部分政府部門財務信息披露時間存在延期，結合所有部門延期時間，以平均數(shù)10天為標準界定延期。，扣0.1分。

3.可比性?？杀刃允侵赴凑战y(tǒng)一的口徑加工及披露信息。本文以提供當年和上一年度的比較數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)的具體分析資料來評價可比性。

4.可理解性?？衫斫庑员仨毧紤]到信息使用者的理解能力，披露信息時，表述方式應清晰、簡明，方便財務信息使用者理解與使用。本文通過網(wǎng)絡在圖形、表格的展示，網(wǎng)頁上設置、正面回答信息咨詢等評價可理解性質量特征。

5.相關性。相關性又稱有用性，是指信息披露要同信息使用者的決策相關聯(lián)，即可以通過信息的分析做出判斷與決策。本文通過為使用者獲取相關信息提供服務或條件的指標來評價相關性。

6.可靠性。可靠性是指財務信息的披露應以實際事項為依據(jù)，真實、公允地反映符合法規(guī)、制度要求的相關信息。本文評價可靠性以政府部門是否在網(wǎng)站披露審計報告、是否在網(wǎng)站給出財務信息紙質版本的獲取方式來評價。

質量特征維度的每項三級指標有披露則得滿分，否則得0分。

（三）網(wǎng)頁設計維度。

1.易進入性。易進入性是指信息使用者能快速登陸政府網(wǎng)站，并容易搜索到網(wǎng)站上披露的財務信息。易進入性能有效降低搜尋成本、信息冗余與信息混淆風險。

2.便利性。本文通過網(wǎng)站是否有超鏈接、文件索引等信息技術特性評價易瀏覽性；從數(shù)據(jù)格式方面評價數(shù)據(jù)操作便利性；從不同的語言瀏覽、財務信息內容通過不同的語言獲得等方面，評價國際環(huán)境下使用的便利性。其中“數(shù)據(jù)操作的便利性”，因XLS格式可以方便信息使用者操作數(shù)據(jù)，故給分0.6，另三項各給分0.3。

3.互動性?；有允钦块T與公眾間可以進行相互的交流。本文結合實際情況，以政府部門網(wǎng)站是否公布聯(lián)系方式、網(wǎng)頁論壇、留言板、官方微博或微信公眾號等評價互動性。

網(wǎng)頁設計維度的每項三級指標均有披露則得滿分，否則得0分。

三、政府部門財務信息披露質量的分析評價

本文考察西部省級政府21個組成部門②2020年7月，首次登陸省人民政府網(wǎng)站，共22個省政府組成部門。2021年2月，再次登陸網(wǎng)站核對信息，省政府組成部門無省退役軍人事務廳。本文以現(xiàn)有21個省政府組成部門為考察對象。，2020年7月訪問政府各組成部門網(wǎng)站，評估分析網(wǎng)站首頁及其網(wǎng)站內部公布的2016—2019年的預決算報告，計算其披露指數(shù)，披露財務信息的數(shù)據(jù)都是人工通過政府網(wǎng)站收集。后續(xù)于2021年2月再次訪問各網(wǎng)站，并無變化，符合數(shù)據(jù)穩(wěn)定性。由于信息披露指數(shù)的評分帶有評分者的主觀性，因而評分存在一定的偏差。本文通過描述性統(tǒng)計法再次對各項目評分結果進行分析，進一步對比不同年度、不同部門的財務信息披露的DI值。

（一）總體分析。表2為政府部門財務信息披露質量的描述性統(tǒng)計。

表2 描述性統(tǒng)計

表2顯示，2016—2019年，76%的政府部門披露質量DI總分連續(xù)增長，其余24%的部門DI值先下降后增長。DI總分的均值也呈現(xiàn)上升狀態(tài)，從2016年的8.06分（相當于百分制的44.78分），到2017年的8.38分（相當于百分制的46.56分），再到2018年的8.87分（相當于百分制的49.28分），最后到2019年的10.23分（相當于百分制的56.83分），每年增速上漲，尤其2019年，增長率高達7.55%。同時，DI的最大值和最小值差距逐年縮減，尤其表現(xiàn)在內容維度的披露上，最小值從2016年的0分，到2019年3.15分，漲幅為52.5%。在內容維度上，90%的組成部門得分連年升高。在特征維度上，僅有10%部門得分在2016—2019年間連年提高，其余90%的部門得分均是前三年先降低，而在2019年重新升高。其中57%的部門得分在2017—2018年間保持平穩(wěn)。而網(wǎng)頁設計維度中，大多數(shù)政府部門得分在2016年最高，此后因數(shù)據(jù)操作便利性的減弱而降低，2019年下降幅度有所減緩?？傮w來看，財務信息網(wǎng)站披露指數(shù)、內容與特征評分值均呈現(xiàn)上升態(tài)勢，而網(wǎng)頁設計的評分值呈現(xiàn)下降趨勢。究其原因，各部門網(wǎng)站數(shù)據(jù)的可操作性隨著年份的增長，組成部門由XLS格式更改為PDF或DOC格式，降低了其可操作性。整體而言，政府部門財務信息披露質量穩(wěn)步上升，表明各政府部門重視并加大對財務信息公開的力度。但目前最高披露指數(shù)為11.23，相當于百分制的62.39%，后續(xù)進步空間仍然較大。

21個政府組成部門中，交通部門2016年DI分最高（9.35分），文化和旅游部門2017年DI分最高（9.29分），商務部門2018年和2019年DI分最高（9.85分和11.23分）?？梢姡顿|量DI分高的政府部門不穩(wěn)定。此外，人力資源社會保障部門連續(xù)四年分數(shù)墊底，尤其是2016年，其網(wǎng)站披露中內容維度得分為0；但縱向來看，該部門DI總分逐年處于上升趨勢，表明該部門逐漸開始重視財務信息的披露質量。進一步，本文以百度網(wǎng)頁的搜索量為標準，將所有部門的社會關注程度分為高、中、低三類，并選取各部門2019年DI分均值表示其財務信息披露質量，衡量社會關注度對政府部門財務信息披露質量的影響，具體內容見表3。

表3 社會關注度及DI值

表3顯示，政府部門的社會關注度越高，DI均值也越高。如省發(fā)展和改革委員會、教育、科學技術、公安、民政、財政、商務等部門，低社會關注度部門的DI總分均值為10.020，高社會關注度部門的DI總分均值為10.526。同時，部門“三公”經(jīng)費的披露質量也隨社會關注度提高。由此可見，當政府部門社會關注度高時，受社會監(jiān)督的壓力大，信息披露的質量越高。研究結果支持了張琦和方恬[4]的結論，表明社會監(jiān)督對提升政府部門財務信息披露質量有正向促進作用。

（二）具體維度分析。

1.內容分析。

（1）基本內容。多數(shù)政府組成部門公布了其部門概況和預、決算報告信息。其中除人力資源社會保障部門2016年未公布部門概況，其余均公布部門概況信息。2016—2019年，僅6%的部門未公布財政年度預決算信息，或公布的數(shù)據(jù)信息缺乏，如人力資源社會保障部門2016年未公布決算信息，2016—2018年未公布預算信息；生態(tài)環(huán)境部門2017年未公布預算信息。下頁表4是政府部門財務信息披露的內容詳細程度。

表4 內容詳細程度

發(fā)展和改革委員會、財政、公安、文化和旅游和民族宗教事務委員會等五部門較為詳細地公布了總收支比較、財政撥款支出比較和“三公”經(jīng)費比較信息（主要是比較這三項預決算信息同上年度預決算信息的差距）。其余部門只公布了部分比較數(shù)據(jù)，極少數(shù)部門僅在2019年公布預算與上一年度決算比較、決算與當年預算比較的信息，如民政、水利、農(nóng)村農(nóng)業(yè)和審計等部門2016年均未公布預算信息比較，人力資源社會部門2016—2018年連續(xù)三年均未公布決算信息比較。政府部門公開的內容不斷豐富，數(shù)據(jù)不斷細化，得分比例也不斷增加。無論是收支比較、財政撥款支出比較，還是“三公”經(jīng)費比較，從2016年不到20%到2019年均超過37%。且21個政府部門在2019年均公布了預算信息比較和決算信息比較。表明各部門逐漸重視對財務信息數(shù)據(jù)的披露，也更愿意披露信息的變動程度。

（2）“三公”經(jīng)費。表5是2016—2019年政府部門的“三公”經(jīng)費披露情況。

表5 2016—2019年政府部門“三公”經(jīng)費披露

除自然資源和住房城鄉(xiāng)建設部門外，政府部門“三公”DI值穩(wěn)步上升?！叭苯?jīng)費比較和“三公”經(jīng)費具體內容DI值也不斷上升。2016—2018年，“三公”DI值以每年超過26%的幅度增長；2019年，漲幅高達87%。2016—2018年，提供“三公”經(jīng)費各項占比信息的部門僅有一家，其余部門均無此項信息披露，但2019年，有近86%的部門提供了此項信息披露。對“三公”經(jīng)費具體內容及數(shù)量金額進行詳細披露的部門高達90%，表明各部門對“三公”經(jīng)費各項占比信息的披露程度更為細致，“三公”經(jīng)費的披露質量明顯提升。

（3）非財務信息。多數(shù)政府組成部門披露了其信息公開報告和工作執(zhí)行情況報告（見表6），且隨著年份上升，披露幅度更大。

表6 非財務信息披露

2019年，所有部門均100%披露。表明各部門非財務信息披露情況良好。非財務信息指標中對“效率指標”子項目進行了細化，只披露經(jīng)費使用的有效成果，得0.17分；披露經(jīng)費使用的有效成果及其投入比例，得0.34分。自然資源和審計部門在2016—2019年未披露效率指標，其余部門在2019年都披露了此項內容。但多數(shù)部門只披露了經(jīng)費使用的有效成果，并未披露其投入比例，只有發(fā)展和改革委員會和科學技術部門于2019年度完整披露此項內容，獲得滿分。整體而言，非財務信息披露質量不斷提高，但非財務信息的效率指標仍需加強披露程度，尤其是經(jīng)費使用有效成果及其投入比例。

2.質量特征分析。2016—2019年，政府各組成部門財務信息網(wǎng)站披露的完整性、及時性、可比性、可理解性、相關性得分均逐年升高（限于篇幅，未列示詳細報告），但均未提供審計報告，無法判斷信息的可靠性。表7是政府部門財務信息披露質量特征維度的DI值描述性統(tǒng)計。

表7 質量特征的DI值

（1）完整性。完整性最高分是發(fā)展和改革委員會2019年的0.66分，最低分是人力資源社會保障部門2016年的0分。該部門2016年并未披露內容，2017年從0.36分，到2018年0.41分，再到2019年0.59分，反映了對財務信息網(wǎng)站披露的重視程度逐年加強。

（2）及時性。整體樣本中，及時性DI均值最低。90.48%部門獲得0.5的最高分，8.3%部門為0分。其中，民政部門2016年、財政部門2016—2018年、人力資源社會保障部門2016—2018年均未得分，意味著這三個部門披露的內容當年沒有及時更新。政府部門財務信息披露及時性質量較差。

（3）可比性。2016—2019年，98%以上的政府部門提供了當年及上一年度財務信息的比較數(shù)據(jù)，其中79%的部門提供了比較數(shù)據(jù)的具體分析。可比性DI均值分最高，表明政府部門財務信息披露的可比性質量好。

（4）可理解性。可理解性DI的均值僅次于可比性，是唯一最低分不為零的質量特征。各部門沒有0分情況，具體評分項目都呈現(xiàn)逐年上升趨勢，但“正面回答咨詢問題”這項分值得分低，表明政府部門回答問題的效率不高。

（5）相關性。各個部門均有信息訂購服務或依申請公開服務。對編制者的聯(lián)系方式，僅發(fā)展和改革委員會、交通運輸兩部門提供了信息?？梢?，多數(shù)政府部門對這項工作沒有重視。

（6）可靠性。對財務信息紙質版本的獲取方式，除人力資源社會保障部門在2016年未披露，其余部門均有此項披露。但沒有一家政府部門在網(wǎng)站上披露審計報告。因此，政府部門對財務信息進行網(wǎng)站披露的可靠性亟待加強。

3.網(wǎng)頁設計分析。從網(wǎng)頁設計維度看，大多數(shù)政府部門能通過多種渠道與公眾進行交流，且表現(xiàn)積極，重視信息的快速傳遞。網(wǎng)站的易進入性、訪問財務信息不同區(qū)域的便利性、國際環(huán)境下易于使用、互動性得分均逐年升高。

（1）易進入性。易進入性評價指標中，除交通運輸、應急管理和審計部門外，其他各部門均在主頁有網(wǎng)站地圖，且能通過網(wǎng)站地圖可直接找到財務信息。此外，各部門主頁均設有搜索引擎，這種設置便于社會公眾對已公布的財務信息進行查閱和獲取。

（2）便利性。對訪問財務信息不同區(qū)域的便利性進行評價，僅司法部門的財務信息文件中有索引，其余各部門既無財務信息索引，也無相關信息的超鏈接。表明訪問不同區(qū)域的便利性的設計未能引起政府部門的足夠重視。數(shù)據(jù)操作便利性從數(shù)據(jù)格式進行評價。多數(shù)政府部門使用的是XLS格式，但2017年后，主要用PDF或DOC格式，沒有部門使用HTML格式。顯然，政府部門在數(shù)據(jù)操作便利性質量上有待提高。國際環(huán)境下使用的便利性上，僅有交通運輸、商務以及文化和旅游部門的網(wǎng)站可以瀏覽不同語言，其他部門沒有此項功能。表明政府部門并未考慮國際環(huán)境下的使用便利性。隨著全球化的發(fā)展，這項工作亟須加強。

（3）互動性。2016—2019年，79%的政府部門設置了與公眾互動性交流的方式?；臃绞桨ㄌ峁┎块T或者網(wǎng)頁管理者聯(lián)系方式、網(wǎng)頁論壇或留言板等，更有91%的部門開通了官方微博或微信公眾號，說明多數(shù)政府部門能重視與公眾交流工作，與公眾通過網(wǎng)絡相互傳遞信息。

四、結論與建議

研究結果表明，政府部門財務信息披露質量逐步提高，但披露的完整性、及時性、可理解性、相關性、可靠性等質量水平仍有待提高。政府財務信息披露質量應建立在提高政府財務信息質量的前提下，從而保證政府部門財務信息的完整性和可靠性，通過規(guī)范其完整性和可靠性來進一步提升相關性和可理解性，并加強財務信息披露的及時性。政府部門應不斷完善財務信息披露制度，提高財務信息披露的質量。首先，在財務信息披露內容方面，應披露對重大變化的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、政策規(guī)章制度法律等產(chǎn)生影響的重要事項，加大披露非財務信息內容，加強政府財務監(jiān)督，提供網(wǎng)絡信息披露的技術支持。其次，應制定相對規(guī)范統(tǒng)一的信息披露標準，完善配套法律法規(guī)，最大限度地向公眾披露政府部門信息，提高相關性的質量。再次，應落實信息披露質量的考核和控制制度。一方面，開展內部復核與外部檢查相結合的方式；另一方面，建立健全信息披露質量的控制制度，將組織體系、規(guī)范制度、人力資源等要素納入質量控制中。通過對披露全過程的質量控制，達到提高信息披露質量的目的。最后，還應強化審計監(jiān)管，對政府部門財務報告進行公正審計，提供客觀、公允的審計報告，使政府財務報告取信于信息使用者。

財務信息披露是信息披露的實質，也是信息使用者關心的重點內容。政府部門在公眾監(jiān)督下，才會更主動或被動地披露信息，加強與公眾的交流與互動，提高財務信息披露質量。因此，公眾應提高對政府部門財務信息披露的關注度。