山東省L市行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價優(yōu)化路徑探析

王紅

【摘要】針對L市行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價認(rèn)知程度不統(tǒng)一、評價指標(biāo)體系不健全、評價結(jié)果質(zhì)量不過硬、評價結(jié)果應(yīng)用不深入等問題，文章對其傳統(tǒng)行政思維工作模式根深蒂固、行政事業(yè)單位自身特殊性導(dǎo)致評價困難、權(quán)力顧忌削弱績效評價客觀公正性、組織保障和專業(yè)能力應(yīng)用場景不足等成因進(jìn)行了深入分析，并提出營造濃厚的績效評價文化氛圍、構(gòu)建完善的績效評價指標(biāo)體系、拓寬多元的績效評價渠道主體、強(qiáng)化績效評價結(jié)果運(yùn)用等問題改進(jìn)的優(yōu)化路徑，以期對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價工作開展提供有效的借鑒。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；專項(xiàng)資金；績效評價；優(yōu)化路徑

【中圖分類號】F810.6

近年來，國家財政在行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金投入力度上持續(xù)加大，專項(xiàng)資金項(xiàng)目內(nèi)容日益豐富，規(guī)模穩(wěn)步增長，行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金在保障職能履行和工作運(yùn)轉(zhuǎn)中的作用越來越明顯，社會各界對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金的關(guān)注度也越來越大。在黨的十九大報告提出的全面實(shí)施績效管理的要求下，拓展行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價維度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，有必要對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價問題予以深入研究，以適應(yīng)行政體制深化改革對專項(xiàng)資金績效評價的要求。

一、L市行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價存在的問題

（一）專項(xiàng)資金績效評價認(rèn)知程度不統(tǒng)一

在L市行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價實(shí)務(wù)工作中，存在一定程度上的認(rèn)知不統(tǒng)一問題，主要表現(xiàn)在不同職級的公務(wù)人員對同一專項(xiàng)資金績效評價關(guān)注點(diǎn)不同，不同部門科室公務(wù)人員對同一專項(xiàng)資金績效評價參與程度不同。從開展專項(xiàng)資金績效評價的必要性上看，在政府要過“緊日子”的要求下，職級較高的管理層普遍對專項(xiàng)資金績效評價開展的必要性較為關(guān)注，關(guān)注的重點(diǎn)集中在績效評價結(jié)果對預(yù)算安排的影響；職級較低的公務(wù)人員則對專項(xiàng)資金績效評價工作關(guān)注度不高，對專項(xiàng)資金是否獲批以及獲批額度較為感興趣，對專項(xiàng)資金后續(xù)使用不太關(guān)注。從專項(xiàng)資金績效評價的參與程度上看，財務(wù)科（室）承擔(dān)著對接當(dāng)?shù)刎斦鞴懿块T的職責(zé)，是本單位專項(xiàng)資金績效評價的主要參與人，在重視程度上顯著高于其他職能科室和業(yè)務(wù)科室，是參與專項(xiàng)資金績效評價的主力軍；內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門作為內(nèi)部監(jiān)管部門，會遵照上級主管部門的要求，階段性地參與本單位專項(xiàng)資金績效評價工作，但不能做到常態(tài)化和主動性；相反，業(yè)務(wù)科室公務(wù)人員簡單地認(rèn)為專項(xiàng)資金績效評價徒增工作量，有被動應(yīng)付的現(xiàn)象，即使參與也常因?qū)υu價指標(biāo)理解不透而無從下手。

（二）專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系不健全

2020年，為深入貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》精神，財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）的基礎(chǔ)上，修訂形成了《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》。雖然對專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系有了制度上的規(guī)定，但這種指標(biāo)設(shè)定依然是宏觀性的、普適性的。當(dāng)前，L市行政事業(yè)單位對專項(xiàng)資金績效評價的指標(biāo)設(shè)定還是沿用該辦法，評價的顆粒度較粗，不能完全滿足專項(xiàng)資金來源廣、體量大、種類多、用途雜的特殊要求，缺乏個性化指標(biāo)設(shè)置。行政事業(yè)單位不追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)，偏重于社會效益的最大化，然而社會效益指標(biāo)存在難以量化的特點(diǎn)，在評價指標(biāo)選定上，行政事業(yè)單位出于“政績”的考慮，評價指標(biāo)的設(shè)定也往往偏重選擇顯性的、易實(shí)現(xiàn)的、好執(zhí)行的指標(biāo)。

（三）專項(xiàng)資金績效評價結(jié)果質(zhì)量不過硬

從評價主體看，對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價主要分為兩個部分：一是財政部門、審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門等外部單位評價；二是本單位自身評價。尚缺少專業(yè)的第三方中介機(jī)構(gòu)評價。從評價程序上看，外部單位的績效評價一般依托績效評價政策和評價指標(biāo)開展，評價的資料依賴被評價行政事業(yè)單位提供，更多的是程序上的過程性評價，審計(jì)化特征明顯，主要針對專項(xiàng)資金合規(guī)性和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)評價，很難對現(xiàn)有專項(xiàng)資金使用作出不利評價，加之某些專項(xiàng)資金用途具有保密性和敏感性，很容易形成評價盲區(qū)。單位自身的內(nèi)部評價，主要依托財務(wù)科（室）工作人員開展，由于工作人員數(shù)量上的限制和專業(yè)能力上的制約，單位內(nèi)部的專項(xiàng)資金評價一般也是“蜻蜓點(diǎn)水式”的簡單評價，易流于形式，客觀上存在自評分值虛高的情況。

（四）專項(xiàng)資金績效評價結(jié)果應(yīng)用不深入

當(dāng)前，行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價主要應(yīng)用在財政資金的預(yù)算申報上，在使用范圍上有一定的局限性。在利用績效評價結(jié)果發(fā)現(xiàn)資金使用問題并及時整改上效果不佳，在利用績效評價結(jié)果獎勵或懲戒相關(guān)責(zé)任人或責(zé)任單位上力度不足。行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價結(jié)果應(yīng)用還不能做到動真碰硬，沒有形成壓力傳導(dǎo)和嚴(yán)格約束的機(jī)制，專項(xiàng)資金“花錢必問效、無效必問責(zé)”的高壓震懾力還沒有形成，政府綜合績效考核也未真正將專項(xiàng)資金績效評價結(jié)果作為重要參考依據(jù)，專項(xiàng)資金績效評價的跟蹤整改還不能做到及時“回頭看”，行政事業(yè)單位績效評價結(jié)果和整改情況并沒有在一定范圍內(nèi)公示、公開，整改效果顯著低于預(yù)期。

二、L市行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價問題存在的成因分析

（一）傳統(tǒng)行政思維工作模式根深蒂固

受傳統(tǒng)行政思維工作模式的影響，很多公務(wù)人員尤其是年齡偏大、從業(yè)年限較長的基層公務(wù)人員，很難在思維慣式上實(shí)現(xiàn)突破，習(xí)慣于原有的工作方法和工作模式，對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效的關(guān)注也僅在其合規(guī)性和合法性方面，對其效益和效率的評價認(rèn)識較為模糊，很難掌握先進(jìn)的專項(xiàng)資金績效評價方法，更不善于利用績效評價思維開展工作。

（二）行政事業(yè)單位自身特殊性導(dǎo)致評價困難

行政事業(yè)單位承擔(dān)的社會職責(zé)決定了自身特殊性，不能僅從經(jīng)濟(jì)效益評價專項(xiàng)資金績效，更要拓寬評價維度，向社會效益、公共效益延展。而社會效益和公共效益評價并不像經(jīng)濟(jì)效益評價那么容易量化，這為行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)設(shè)定帶來很大的困難。同時由于行政事業(yè)單位某些專項(xiàng)資金使用的特殊性和涉密性等不宜公開，對其評價指標(biāo)的設(shè)定難度會更大，導(dǎo)致評價困難。

（三）權(quán)力顧忌削弱績效評價客觀公正性

無論是外部評價的財政部門、審計(jì)部門還是紀(jì)檢監(jiān)察部門，都或多或少的存在部門關(guān)系間的權(quán)力顧忌，“一團(tuán)和氣”式的兄弟關(guān)系思想作祟很難對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效做出客觀公正評價。再者，作為評價主體的外部財政部門或作為自評主體的單位內(nèi)部，評價指標(biāo)的選擇因偏向顯性的、可量化的、易操作的指標(biāo)，往往導(dǎo)致績效評價不客觀、不過硬，甚至績效評價流于形式。

（四）組織保障和專業(yè)能力應(yīng)用場景不足

從專項(xiàng)資金績效評價的組織保障上看，行政事業(yè)單位對包括專項(xiàng)資金在內(nèi)的預(yù)算資金普遍存在重申請、輕管理，重過程、輕結(jié)果的情形，在專項(xiàng)資金申請上下的功夫遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于后期的跟蹤評價和結(jié)果運(yùn)用，決策的科學(xué)性大打折扣。另外，從專項(xiàng)資金績效評價的專業(yè)能力上看，承擔(dān)專項(xiàng)資金評價職能的財務(wù)科（室）人員真正接觸專項(xiàng)資金績效評價的工作時間并不長，專業(yè)能力不足，也間接導(dǎo)致評價結(jié)果應(yīng)用不深入。

三、L市行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價優(yōu)化路徑探析

（一）營造濃厚的績效評價文化氛圍

行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價作為一項(xiàng)新生事物，從產(chǎn)生到發(fā)展歷經(jīng)的時間并不長。針對當(dāng)前行政事業(yè)單位公務(wù)人員參與意識不強(qiáng)、配合程度不高、評價思路不清的現(xiàn)狀，作為單位內(nèi)部專項(xiàng)資金績效評價主導(dǎo)部門的財務(wù)科（室）要積極培育專項(xiàng)資金績效觀念意識，引導(dǎo)全員認(rèn)識到績效評價工作的重要性，通過各種方式提升績效評價專業(yè)技能，并將掌握的先進(jìn)評價方法系統(tǒng)地傳授給機(jī)關(guān)全體公務(wù)人員，營造濃厚績效評價文化，提升績效評價認(rèn)知程度，讓績效評價深入人心。

（二）構(gòu)建完善的績效評價指標(biāo)體系

摒棄機(jī)械地照搬照抄財政部門績效評價指標(biāo)設(shè)定的工作模式，在調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)情制定適用于行政事業(yè)單位自身專項(xiàng)資金運(yùn)作特點(diǎn)的績效評價指標(biāo)，突出重點(diǎn)、拓展評價維度、提升評價效度。尤其是對不易量化的社會效益和公共效益指標(biāo)，不便公開的涉密專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)，探索細(xì)化、流程化、程序化評價的可能性，杜絕指標(biāo)設(shè)定上的避重就輕，以方法可行、方式可操為原則，參考同行有效的指標(biāo)設(shè)定，分析研判專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性，構(gòu)建完善的、合理的綜合評價指標(biāo)體系。

（三）拓寬多元的績效評價渠道主體

在現(xiàn)有財政部門、審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門評價的基礎(chǔ)上，拓寬績效評價渠道主體，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部評價為主向多元評價模式的轉(zhuǎn)變，逐步形成以行政事業(yè)單位自評為基礎(chǔ)、人大監(jiān)督為主導(dǎo)、財政審計(jì)紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同把關(guān)、社會中介機(jī)構(gòu)評價為重點(diǎn)的多元評價模式。同時，鼓勵社會公眾通過各種渠道和方式監(jiān)督行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價，增強(qiáng)社會公眾對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金政策、資金使用情況的了解，提升社會公眾對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用的科學(xué)性和公信力。

（四）推動深度的績效評價結(jié)果運(yùn)用

行政事業(yè)單位的公共屬性決定了其專項(xiàng)資金績效評價的開展目的不是追求短期生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，而是長期社會效益。這就決定了行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價結(jié)果應(yīng)用更應(yīng)該放在提高專項(xiàng)資金效能的具體行為方面，遵循績效評價提升邏輯，建立績效評價結(jié)果與財政資金安排相結(jié)合的激勵和約束機(jī)制，行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價結(jié)果不僅要作為下年度或者下一次專項(xiàng)資金預(yù)算安排的有效依據(jù)，更要嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，對評價結(jié)果不佳的部門和負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)，增強(qiáng)行政事業(yè)單位各部門及其內(nèi)部人員對績效管理工作的重視和自覺性，充分發(fā)揮績效評價結(jié)果以評促管的作用。

四、結(jié)束語

在當(dāng)前的行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價中，尚未有國家層面的、統(tǒng)一規(guī)范的評價體系和評價指標(biāo)，各省市對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價還處于初步探索階段，評價關(guān)注的重點(diǎn)聚焦在專項(xiàng)資金爭取和使用的合規(guī)性上，相對忽視對其資金使用效益和效率的評價。鑒于行政事業(yè)單位的特殊性，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究對其專項(xiàng)資金績效評價多是從外部視角開展，本文在結(jié)合工作實(shí)務(wù)的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部視角對L市行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績效評價中存在的問題和形成原因進(jìn)行了深入研究，并提出問題改進(jìn)的優(yōu)化路徑，進(jìn)一步補(bǔ)充了現(xiàn)有研究文獻(xiàn)。

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