內(nèi)蒙古草原旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和改善農(nóng)牧民生計(jì)的思考

李文龍 高鴻雁 呂君 李凌

摘? 要：草原旅游是實(shí)現(xiàn)牧區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手，是實(shí)現(xiàn)牧區(qū)強(qiáng)、牧區(qū)富、牧區(qū)美的有效路徑，對鞏固精準(zhǔn)扶貧成效具有重要的意義。在全域旅游理念下，草原旅游發(fā)展具備了良好的宏觀環(huán)境，但當(dāng)前草原旅游發(fā)展中存在著“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后”“社區(qū)參與不足”等問題。為此，本文根據(jù)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，從宏觀與微觀兩個(gè)方面提出了具體的對策措施，以期能對新時(shí)代草原旅游發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：草原旅游? ?農(nóng)牧戶生計(jì)? ?產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型? ?對策建議

中國是世界草地面積最大的國家之一，擁有天然草地4億公頃，占國土總面積的41.7%。內(nèi)蒙古、新疆、西藏和青海等四大牧區(qū)的草地面積約2.52億公頃，占全國草地總面積的63%。四大牧區(qū)有268個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣，分布有26個(gè)少數(shù)民族，人口1427萬人，占全國少數(shù)民族人口的13.4%，是少數(shù)民族人口的集中區(qū)、貧困區(qū);四大牧區(qū)與多國接壤或毗鄰，具有特殊的地緣戰(zhàn)略位置。同時(shí)，四大牧區(qū)是我國水土保持的重點(diǎn)地區(qū)，也是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的重要生態(tài)安全屏障區(qū)，牧區(qū)在我國實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)中具有重要作用與地位。

一、草原旅游是內(nèi)蒙古牧區(qū)鄉(xiāng)村振興的重要引擎與可持續(xù)發(fā)展的有效路徑

近年來，草原牧區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾開始顯現(xiàn)：草原退化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降嚴(yán)重;人口壓力增大，草畜矛盾突出;無序開發(fā)泛濫，草原面積銳減;生產(chǎn)方式落后，經(jīng)濟(jì)效益低下;投入不足，草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。草原是牧區(qū)最核心的資源，承載著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保持的雙重功能，而生態(tài)保護(hù)應(yīng)該成為牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的首要約束條件;因而，中國牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展是以草原生態(tài)保持為約束的草地資源利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的發(fā)展;草原旅游在旅游產(chǎn)品特色上更加獨(dú)特，在維護(hù)牧區(qū)穩(wěn)定上更加綜合，在生態(tài)效益上更加突出，在農(nóng)牧民就業(yè)增收上效果更加明顯;是牧區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一發(fā)展的有效路徑，也是中國牧區(qū)鄉(xiāng)村振興、可持續(xù)發(fā)展可借鑒的重要發(fā)展模式。

我國已進(jìn)入大眾化旅游時(shí)代，國內(nèi)旅游需求日益旺盛。預(yù)計(jì)2025年國內(nèi)旅游人數(shù)將達(dá)到64億人次左右，居民人均旅游次數(shù)將由目前的3次提高至5次左右。同時(shí)，國家穩(wěn)步推進(jìn)“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施新一輪東北振興和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，陸續(xù)出臺(tái)支持旅游業(yè)發(fā)展、促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)等政策，政策疊加效果將不斷顯現(xiàn)。內(nèi)蒙古草原地處華北和西北經(jīng)濟(jì)圈及京津冀的接合部，毗鄰蒙古國，是溝通“三北”經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的交通樞紐，是連接京津冀和歐亞大陸橋的重要節(jié)點(diǎn)，區(qū)位優(yōu)勢明顯，特別是京津冀是我國最大的國內(nèi)旅游市場之一，也是內(nèi)蒙古鄰近的旅游市場，旅游市場潛力巨大。

隨著人們環(huán)境意識的覺醒，綠色消費(fèi)、生態(tài)旅游席卷全球，大都市快速的生活節(jié)奏、沉重的工作壓力，使得人們渴望享受大自然的寧靜，草原旅游作為重要生態(tài)旅游消費(fèi)方式，越來越受到人們的歡迎。再加上近幾年國家推行兩個(gè)七天的“黃金周”（春節(jié)和國慶節(jié)）和五個(gè)三天的“小長假”（元旦、清明、國際勞動(dòng)節(jié)、端午、中秋），增加了假日的次數(shù)，節(jié)假日的分布更加合理，七天黃金周與三天小長假的搭配，以及職工帶薪休假的落實(shí)等客觀條件非常有利于草原旅游的發(fā)展。

二、草原旅游發(fā)展迅速，但同質(zhì)化發(fā)展，惡性競爭等問題日趨嚴(yán)重，制約著草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展

草原旅游發(fā)展?jié)摿薮?，草原旅游業(yè)發(fā)展迅速。草原旅游在促進(jìn)牧區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)發(fā)展方面的作用日益凸顯，是牧區(qū)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興的重要路徑，也是農(nóng)牧戶增收的重要選擇。

近年來，由于牧區(qū)戰(zhàn)略單元缺位導(dǎo)致牧區(qū)發(fā)展持續(xù)落后，牧區(qū)與非牧區(qū)之間的發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大，照搬農(nóng)業(yè)模式更使得牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入僵局，直接導(dǎo)致草原旅游投入嚴(yán)重不足，從而制約著草原旅游的發(fā)展。特別是多年來不合理的草原旅游開發(fā)，如全民搞旅游，盲目擴(kuò)大景區(qū)面積，同質(zhì)化發(fā)展日益嚴(yán)重，惡性競爭愈演愈烈等，所帶來的草原環(huán)境問題已嚴(yán)重威脅到草原牧區(qū)的生態(tài)安全;與此同時(shí)，由于缺乏牧戶有效參與，造成牧區(qū)牧戶在旅游開發(fā)中沒有獲得公平的利益分配，引發(fā)諸多社會(huì)矛盾和沖突，越來越成為一個(gè)重大的社會(huì)熱點(diǎn)問題。

草原牧區(qū)旅游應(yīng)該采取何種模式？這是關(guān)系到草原牧區(qū)旅游持續(xù)發(fā)展、草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、當(dāng)?shù)睾椭苓厪V大牧民文明富裕和草原生態(tài)安全的重大課題。針對以上問題，自2011年8月以來，筆者多次對內(nèi)蒙古希拉穆仁草原、鄂溫克草原、西烏珠穆沁草原等旅游地進(jìn)行調(diào)研，對草原旅游業(yè)發(fā)展存在問題以及深層次成因及作用機(jī)制進(jìn)行了如下剖析。

三、草原旅游業(yè)發(fā)展存在問題成因分析

1.草原旅游投入嚴(yán)重不足以及不合理的旅游開發(fā)，如全民搞旅游，盲目擴(kuò)大景區(qū)面積，同質(zhì)化發(fā)展日益嚴(yán)重，惡性競爭愈演愈烈，所帶來的草原環(huán)境問題與社會(huì)問題，逐漸成為現(xiàn)階段草原牧區(qū)鄉(xiāng)村振興與可持續(xù)發(fā)展面臨的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。

2.草原旅游發(fā)展使牧區(qū)農(nóng)牧戶分化為純農(nóng)牧戶、務(wù)工主導(dǎo)型農(nóng)牧戶、旅游主導(dǎo)型農(nóng)牧戶、旅游專營型農(nóng)牧戶，且呈現(xiàn)出純農(nóng)牧戶向務(wù)工主導(dǎo)型農(nóng)牧戶過渡，務(wù)工主導(dǎo)型向旅游主導(dǎo)型過渡農(nóng)牧戶，旅游主導(dǎo)型向旅游專營型農(nóng)牧戶過渡的一般演化規(guī)律;其中，旅游專營型農(nóng)牧戶向著旅游規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、品牌化轉(zhuǎn)變路徑不清晰，缺乏政府引導(dǎo)與支持，是草原旅游業(yè)同質(zhì)化發(fā)展、惡性競爭的根本原因。

3.農(nóng)牧戶參與草原旅游活動(dòng)的主要障礙是受教育程度較低、外債壓力大、旅游經(jīng)營設(shè)備數(shù)量少、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)等;進(jìn)一步分析可知，不同類型農(nóng)牧戶參與旅游發(fā)展的最大障礙也不同，純農(nóng)牧戶勞動(dòng)力教育程度低，務(wù)工主導(dǎo)型農(nóng)牧戶家庭人均收入低，旅游主導(dǎo)型與旅游專營型農(nóng)牧戶外債壓力大。

四、草原旅游業(yè)發(fā)展的對策與建議

（一）劃分多類型草原旅游開發(fā)功能區(qū)

一是綜合我國草原類型特征（草甸草原、典型草原、荒漠化草原）、生態(tài)環(huán)境容量、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、旅游資源質(zhì)量、旅游發(fā)展?jié)摿Φ葍?nèi)容，劃分草原旅游功能區(qū)，如優(yōu)先發(fā)展區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)、限制開發(fā)區(qū)，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，形成草原資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與旅游可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)的草原旅游發(fā)展基本格局;二是明確草原旅游在全國牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略定位，研究制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，編制草原旅游發(fā)展總體規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃，宏觀引導(dǎo)與微觀控制相結(jié)合，為草原旅游開發(fā)與發(fā)展提供制度保障;其中，編制內(nèi)容應(yīng)與旅游扶貧、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游、文化旅游等國家戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)、結(jié)合，優(yōu)化組合開發(fā)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)草原旅游的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益最大化;三是積極推廣政府引導(dǎo)基金、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、股權(quán)投資、貸款貼息等融資形式，建立科學(xué)動(dòng)態(tài)的利益分享機(jī)制與保障機(jī)制，破解草原旅游基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足困境。

（二）構(gòu)建草原旅游開發(fā)與牧戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

引導(dǎo)龍頭企業(yè)、牧業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體，參與草原旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建“牧戶+村集體+旅游企業(yè)+旅行社+政府”五位一體穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益保障機(jī)制。一是完善牧區(qū)牧民參與旅游發(fā)展的相關(guān)法規(guī)制度，建立權(quán)威監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確各利益主體責(zé)任;二是構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制保障牧民增收;引導(dǎo)牧戶以草場、資金入股，按時(shí)定期參與分紅，同時(shí)通過投入勞動(dòng)力獲取報(bào)酬，并簽訂草場承包、務(wù)工、入股分紅等合同與協(xié)議，以保證牧戶的各項(xiàng)收益;三是構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制保障旅游經(jīng)營主體增收;優(yōu)化投資、融資環(huán)境，落實(shí)好草原旅游開發(fā)鼓勵(lì)、項(xiàng)目傾斜與獎(jiǎng)勵(lì)、品牌推介等相關(guān)政策與支持，提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等;四是構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制保障村集體增收;量化、公開村集體資產(chǎn)，簽訂資產(chǎn)使用、入股、有償服務(wù)等協(xié)議與合同，保證村集體資產(chǎn)租賃、入股分紅、公共服務(wù)收益;五是努力做到“產(chǎn)業(yè)鏈本地化”，使旅游收益最大限度地留在本地，鼓勵(lì)旅游企業(yè)利用政府為發(fā)展牧區(qū)旅游提供的政策、資金支持，帶動(dòng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

（三）精準(zhǔn)實(shí)施牧戶參與草原旅游實(shí)施扶持措施

根據(jù)前述對農(nóng)牧戶參與草原活動(dòng)的主要障礙的成因分析，建議對不同類型農(nóng)牧戶采取針對性扶持政策：對于純牧戶應(yīng)積極宣傳與引導(dǎo)，為其參與草原旅游活動(dòng)提供機(jī)會(huì);對于務(wù)工主導(dǎo)型牧戶應(yīng)提供技術(shù)培訓(xùn)，提高其服務(wù)技能與水平，同時(shí)為其提供必要的政策支持，促使其向著旅游主導(dǎo)型牧戶轉(zhuǎn)型;對于旅游主導(dǎo)型牧戶，應(yīng)完善牧區(qū)金融組織體系，規(guī)范民間借貸行為，并為其提供旅游培訓(xùn)與旅游活動(dòng)交流平臺(tái)，發(fā)揮旅游主導(dǎo)型牧戶參與草原旅游發(fā)展的巨大潛力，促使旅游主導(dǎo)型牧戶向旅游專營型轉(zhuǎn)變;對于旅游專營型牧戶應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)與資金支持，使其向著產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、品牌化轉(zhuǎn)型升級。

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（作者單位：（1.3.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué);2.內(nèi)蒙古宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心;4.呼和浩特市第二中學(xué)）

責(zé)任編輯：康偉