阿巴嘎旗實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧写嬖诘膯?wèn)題及對(duì)策研究

永海 吳晶英 圖雅 斯欽孟和

摘? 要：本文以阿巴嘎旗鞏固草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、穩(wěn)步提高牧民收入為目標(biāo)，通過(guò)入戶調(diào)研或?qū)鶎庸ぷ魅藛T的訪談等方法，對(duì)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧写嬖诘膯?wèn)題進(jìn)行了分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，因人均草場(chǎng)面積差距導(dǎo)致牧民補(bǔ)貼收益差異大，區(qū)域劃分不夠細(xì)致導(dǎo)致缺乏對(duì)重度退化草場(chǎng)的保護(hù)，暖季和冷季的載畜量標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大導(dǎo)致不符合實(shí)際養(yǎng)畜規(guī)律，草原專職管護(hù)員少、監(jiān)管技術(shù)薄弱導(dǎo)致監(jiān)管難度大等問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際情況，提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：阿巴嘎旗? ?草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)? ?禁牧? ?草畜平衡

一、引言

2011年起，我國(guó)多地實(shí)施了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺保?0年來(lái)，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?duì)草原生態(tài)的保護(hù)與修復(fù)、當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖朐鲩L(zhǎng)與居住環(huán)境改善、畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)性供給側(cè)改革等方面帶來(lái)了一定的良性效果。在內(nèi)蒙古，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭迅采w全區(qū)12個(gè)盟、市的10.2億畝（占總土地面積的57.48 %）天然草原，并有534萬(wàn)農(nóng)牧民從中受益。在阿巴嘎旗，2015年的草原植被平均覆蓋度達(dá)到54.9%，比2010年提高了9個(gè)百分點(diǎn)。在收入方面，2015年牧區(qū)常住居民人均可支配收入為20，090元。其中，草原獎(jiǎng)補(bǔ)資金平均直接拉動(dòng)牧民增收每人每年5，123元，占全旗牧民人均收入的25.5%。

從已有的文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施中仍然存在補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)低、禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)的劃分不合理、草原的監(jiān)管難度大等諸多問(wèn)題。2019年，阿巴嘎旗被確定為內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)旗。因此，解決牧民增收與草原保護(hù)的矛盾成為牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)建設(shè)的痛點(diǎn)。圍繞著這些問(wèn)題，課題組于2020年8月和2021年6月，兩次對(duì)該旗的牧戶及基層工作者進(jìn)行了深入訪談?wù){(diào)研。對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施中存在的問(wèn)題和不足之處進(jìn)行解析，并提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。

二、阿巴嘎旗實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呋厩闆r

阿巴嘎旗地處錫林郭勒盟中北部，旗轄7個(gè)蘇木鎮(zhèn)、71個(gè)嘎查，總面積為2.75萬(wàn)平方公里，其中可利用草場(chǎng)面積為2.7萬(wàn)平方公里。全旗戶籍人口為4.35萬(wàn)人，其中牧業(yè)人口為約2.06萬(wàn)人。目前，該旗重度退化草場(chǎng)面積228萬(wàn)畝（5.59%）、中度退化草場(chǎng)面積1，252萬(wàn)畝（30.69%）、輕度退化草場(chǎng)面積2，553萬(wàn)畝（62.58%）。

（一）第一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施情況（2011-2015）

該旗自2011年起落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?。從?可知，第一輪補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呱婕暗饺?個(gè)蘇木鎮(zhèn)71個(gè)嘎查的5，300牧戶、18，106人?？傃a(bǔ)獎(jiǎng)面積為4，124.25萬(wàn)畝，其中草畜平衡面積為3，708.55萬(wàn)畝（89.92%），禁牧面積為415.70萬(wàn)畝（10.08%）。草畜平衡區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝1.71元。禁牧區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：人均草場(chǎng)面積不足500畝的，每人每年給予3000元補(bǔ)貼;人均草場(chǎng)面積501-2，050畝的，按每年每畝6元給予補(bǔ)貼;人均草場(chǎng)面積超過(guò)2051畝的，每人每年給予12，306元補(bǔ)貼。

（二）第二輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施情況（2016-2020）

2016年，第二輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)時(shí)，全旗4，079.5萬(wàn)畝草原全部納入補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施范圍，涉及7個(gè)蘇木鎮(zhèn)的6，241戶、20，561人。全旗牧戶平均草場(chǎng)面積為6，537畝、人均1，984畝。表2 為全旗涉及到第二輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩哪翗I(yè)人口戶均或人均草場(chǎng)面積數(shù)據(jù)。在劃定分區(qū)上，以全旗草原普查與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為依據(jù)，以第一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)為基礎(chǔ)，區(qū)域劃分為禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)，實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)。除此之外，還有其它配套扶持政策。

1.草畜平衡區(qū)

全旗實(shí)施草畜平衡總面積3，777.87萬(wàn)畝，占92.61%。涉及7個(gè)蘇木鎮(zhèn)的6，168戶、20，344人（表2）。草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝3.00元（表3）。盟級(jí)下達(dá)阿巴嘎旗的草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)中，暖季（6月初-10月末）適宜載畜量（羊單位）13.08畝/只，冷季（11月初-5月末）適宜載畜量（羊單位）32.29畝/羊。

2.禁牧區(qū)

據(jù)表2顯示，全旗實(shí)施禁牧總面積為301.63萬(wàn)畝，涉及7個(gè)蘇木鎮(zhèn)的2，020戶、6，557人。禁牧區(qū)又分為固定打草場(chǎng)和常規(guī)禁牧區(qū)。（1）固定打草場(chǎng)?？偯娣e為269.61萬(wàn)畝、占6.61%，涉及6個(gè)蘇木鎮(zhèn)的1，828戶、5，959人。固定打草場(chǎng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，補(bǔ)助資金按實(shí)際面積兌付（參考表3）。（2）常規(guī)禁牧區(qū)?？偯娣e為32.02萬(wàn)畝、占0.78%，涉及旗南部4個(gè)蘇木鎮(zhèn)的192戶、598人。在分布的位置上，具有101線省道和920線縣道兩側(cè)、成吉思寶格達(dá)山和浩日格烏拉山周邊、烏里雅斯太景區(qū)等保護(hù)或修復(fù)主要道路、名山、風(fēng)景區(qū)的特征。常規(guī)禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：①人均草場(chǎng)面積不足556畝的，每人每年給予5，000元補(bǔ)貼;②人均草場(chǎng)面積556-2，000畝的，按每年每畝9元給予補(bǔ)貼;③人均草場(chǎng)面積超過(guò)2，000畝的，每人每年給予18，000元補(bǔ)貼。

3. 配套扶持政策

另外，還實(shí)施了禁牧區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)助、助學(xué)補(bǔ)助、草原專職管護(hù)員工資補(bǔ)貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等配套扶持政策。（1）禁牧區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)助。對(duì)承包草場(chǎng)全部納入禁牧區(qū)的60周歲以上牧民，在享受草場(chǎng)補(bǔ)助和當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，給予每人每月300元補(bǔ)助，所需經(jīng)費(fèi)由盟、旗按比例承擔(dān);（2）禁牧區(qū)助學(xué)補(bǔ)助。對(duì)承包草場(chǎng)全部納入禁牧區(qū)的高等院校在校牧民子女，給予每人每學(xué)期3，000元補(bǔ)助，所需經(jīng)費(fèi)由盟、旗按比例承擔(dān);（3）草原專職管護(hù)員工資補(bǔ)貼。全旗聘用60名草原專職管護(hù)員，重點(diǎn)對(duì)禁牧區(qū)進(jìn)行管護(hù)和草畜平衡區(qū)進(jìn)行巡查。管護(hù)員工資實(shí)行2，650元/月發(fā)放。所需經(jīng)費(fèi)按自治區(qū)50%、盟25%、旗25%等比例承擔(dān);（4）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。草畜平衡區(qū)，集中投入建設(shè)暖棚、儲(chǔ)草棚、青貯窖、圍欄等畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)牧民持續(xù)增收。

三、 存在問(wèn)題及對(duì)策建議

（一）因人均草場(chǎng)面積差距大導(dǎo)致牧民補(bǔ)貼收益差異變大，需要提高草原補(bǔ)獎(jiǎng)保底標(biāo)準(zhǔn)，更加合理地分配有限的補(bǔ)償資金

由于該旗的草原面積相對(duì)較大、類型多樣、草原面積和人口分布不均衡等因素，導(dǎo)致牧民的補(bǔ)貼收益差異大。全旗7個(gè)蘇木鎮(zhèn)的牧民人均草牧場(chǎng)面積為1，984畝，而面積范圍在每人166-2，965畝之間（表2）。據(jù)表4顯示，草場(chǎng)全部納入禁牧區(qū)實(shí)施常規(guī)禁牧的牧民，草場(chǎng)面積小的“小戶”，每人每年保底僅5，000元，也不能放養(yǎng)牲畜。而草畜平衡區(qū)的牧民，平均每人每年5，571元（其范圍在2，787-8，895元之間），還允許放養(yǎng)牲畜58-142羊單位。甚至，人均草場(chǎng)面積大于2，000畝的“大戶”，不僅有每人每年18，000元的封頂獎(jiǎng)勵(lì)，還允許放養(yǎng)牲畜62-153羊單位。

對(duì)此，提高保底標(biāo)準(zhǔn)，更加合理分配有限的補(bǔ)償資金。需要以牧戶的人口和草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證為基本依據(jù)，確定享受補(bǔ)貼人口數(shù)量與面積大小，重新核定全旗的保底人口數(shù)量和保底標(biāo)準(zhǔn)，以及封頂人口數(shù)量和封頂標(biāo)準(zhǔn)。因此，要盡快解決有爭(zhēng)議牧戶的草場(chǎng)界限、面積等確權(quán)問(wèn)題，并及時(shí)發(fā)放《草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。

（二）草原補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域劃分不夠細(xì)致導(dǎo)致缺乏對(duì)重度退化草場(chǎng)的保護(hù)力度，應(yīng)當(dāng)把草原生態(tài)保護(hù)作為首要目標(biāo)

劃為常規(guī)禁牧區(qū)主要分布于道路兩側(cè)、名山周邊、風(fēng)景區(qū)、人均面積相對(duì)小等幾個(gè)特征。據(jù)表4顯示，該旗常規(guī)禁牧區(qū)牧民人均草場(chǎng)面積為535畝，劃為固定打草場(chǎng)的牧民人均草場(chǎng)面積為452畝，劃為草畜平衡區(qū)的牧民人均草場(chǎng)面積為1，857畝。另外，該旗重度退化草場(chǎng)面積為228萬(wàn)畝，但實(shí)施第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)時(shí)納入常規(guī)禁牧區(qū)的總面積僅為32.02萬(wàn)畝。顯然，在補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域劃分上，過(guò)分注重了人均面積、主要道路和各種風(fēng)景區(qū)等因素，缺乏重視對(duì)重度退化草場(chǎng)的保護(hù)與修復(fù)。

對(duì)此，應(yīng)當(dāng)以草原的保護(hù)與修復(fù)為首要目標(biāo)，對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)進(jìn)行更細(xì)致的、合理的區(qū)域劃分。在今后的草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施方案制定過(guò)程中，至少把全旗的228萬(wàn)畝重度退化草場(chǎng)全部納入常規(guī)禁牧區(qū)。另外，把人均草場(chǎng)面積小，但草場(chǎng)的覆蓋度高、產(chǎn)草量好的“小戶”也適當(dāng)?shù)丶{入草畜平衡區(qū)，對(duì)“小戶”給予更多的鼓勵(lì)和支持。例如，以草場(chǎng)的長(zhǎng)期租賃、穩(wěn)定的草原經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等方式促進(jìn)畜牧業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

（三）暖季和冷季載畜量標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大導(dǎo)致不符合實(shí)際養(yǎng)畜規(guī)律，應(yīng)合理測(cè)定載畜量、完善草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)

依表4的數(shù)據(jù)，草畜平衡區(qū)的人均草場(chǎng)面積為1，857畝，按阿巴嘎旗載畜量標(biāo)準(zhǔn)暖季每人可以養(yǎng)142只羊，冷季只能養(yǎng)54只。實(shí)際上，冷季保持76只基礎(chǔ)母畜的前提下，下一年暖季才能有繁育142只羊的可能。而且，這是在76只健康的基礎(chǔ)母羊、無(wú)自然災(zāi)害、有足夠的飼草料儲(chǔ)備、不留冬儲(chǔ)羊、除去種羊等條件下最理想的假設(shè)。

對(duì)此，制定旗級(jí)《草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》時(shí)應(yīng)當(dāng)多方溝通參與。需要本旗宣傳、財(cái)政、農(nóng)牧業(yè)與林草、蘇木鎮(zhèn)等各部門(mén)的基層工作者，邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者，牧民代表等多方人員廣泛溝通和參與。避免方案中再次出現(xiàn)不符合實(shí)際的規(guī)定或條例。不僅以科學(xué)數(shù)據(jù)為依據(jù)，還要適當(dāng)聽(tīng)取和采納當(dāng)?shù)啬撩竦谋就列越?jīng)驗(yàn)數(shù)值和基層工作人員所觀察到的意見(jiàn)。如果暖季草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為現(xiàn)行的13.08畝羊單位，冷季最多改為26.16畝羊單位。反之，冷季草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為現(xiàn)行的32.29畝羊單位，暖季至少改為16.14畝羊單位。

（四）草原專職管護(hù)員少、監(jiān)管技術(shù)薄弱導(dǎo)致監(jiān)管難度大，應(yīng)適當(dāng)增大人力、財(cái)力以及加強(qiáng)監(jiān)管技術(shù)服務(wù)體系保障

草原專職管護(hù)員少、財(cái)力不足、監(jiān)管技術(shù)服務(wù)體系薄弱、補(bǔ)獎(jiǎng)涉及面積廣等原因?qū)е虏菰茏o(hù)難度大。目前，全旗聘用草原專職管護(hù)員60人。管護(hù)員人均管轄面積約為68萬(wàn)畝，按規(guī)定行政執(zhí)法必須2人以上共同進(jìn)行。一般3-4人小組要在204-272萬(wàn)畝范圍內(nèi)巡邏，每組的巡邏半徑在20.82-24.04公里之間。因此，執(zhí)法小組的巡邏半徑過(guò)大，導(dǎo)致監(jiān)管極為艱難。

對(duì)此，應(yīng)適當(dāng)增大人力、財(cái)力、以及監(jiān)管技術(shù)服務(wù)體系保障。1.按照“內(nèi)蒙古草原管護(hù)員管理辦法”相關(guān)規(guī)定和程序，適當(dāng)增加專職管護(hù)員名額;2. 加強(qiáng)草原專職管護(hù)員工作的穩(wěn)定性及工資待遇的前提下，保障油、車(chē)輛和儀器的購(gòu)買(mǎi)或修理等工作經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，適當(dāng)縮小旗級(jí)財(cái)政承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比率，避免出現(xiàn)具有罰款任務(wù)的監(jiān)管現(xiàn)象;3. 旗級(jí)林草局事業(yè)編制招聘考試中，優(yōu)先錄取土地資源管理、GIS、水土保持與荒漠化防治、草業(yè)科學(xué)等草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)專業(yè)的高校畢業(yè)生，或定向培養(yǎng)具有本土性知識(shí)的牧區(qū)生源。以此，逐步完善草業(yè)監(jiān)管技術(shù)服務(wù)體系。

參考資料：

[1]永海，文明. 關(guān)于實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的效益問(wèn)題調(diào)查及建議——以內(nèi)蒙古錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗為例[J].前沿，2020，（02）.

[2]阿巴嘎旗草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案（2016-2020年）[Z].阿巴嘎旗人民政府，2016，（12）.

[3]永海. 半農(nóng)半牧區(qū)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩男б鎲?wèn)題與思考——以巴林右旗為例[J].北方經(jīng)濟(jì)，2020，（01）.

（作者單位：1.2.3.內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所;4.內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)科學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉